Para o efetivo cumprimento dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, faz-se necessário o estabelecimento de um sistema de fiscalização amplo, que conte não
75O termo “finanças”, derivado do francês finance, que por sua vez, se forma do antigo verbo finer (conseguir
um fim), é empregado para exprimir “o conjunto de recursos e de meios, de que dispõe o Estado, para satisfazer suas próprias necessidades e manter sua existência, bem assim o complexo de normas técnicas e de regras jurídicas indispensáveis à consecução desse objetivo”. RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes. Aspectos
fundamentais da Lei Complementar nº 101/2000. Manaus: Caminha, 2002. p. 27.
76 RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes. Aspectos fundamentais da Lei Complementar nº 101/2000. Manaus: Caminha, 2002. p. 125.
apenas com a participação da sociedade, mas com a colaboração de órgãos da administração pública e até mesmo da iniciativa privada. Nesse sentido, os Tribunais de Contas constituem um importante instrumento de combate à prática da má-gestão pelos agentes públicos.
Referidos tribunais atuam como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, seja no âmbito Federal ou Estadual, “valendo ressaltar que alguns estados mantêm o Tribunal de Contas dos Municípios, órgão estadual que atua paralelamente ao Tribunal de Contas do Estado, especializado em fiscalizar as verbas públicas estaduais repassadas aos municípios”77
. O presente estudo destacará apenas algumas das principais funções do Tribunal de Contas da União, a fim de justificar a atuação desse Tribunal na apreciação das Contas do Governo da República referente ao exercício de 2014.
A Constituição Federal de 1988 disciplina, em seus artigos 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira e orçamentária78, estabelecendo as diversas competências do Tribunal de Contas da União.
Importante atentar para a abrangência da fiscalização exercida pelos órgãos de contas, destacada no parágrafo único do art. 70, segundo o qual qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que mantenha com a União qualquer vínculo que envolva patrimônio público está sujeita à prestação de contas perante o TCU.
As competências propriamente ditas do Tribunal de Contas da União se encontram no art. 71, incisos I a XI. Em algumas de suas atribuições, extrai-se que a Corte de Contas realiza uma função meramente técnica e opinativa, funcionando como suporte para a decisão do Congresso Nacional (art. 71, inciso I); em outros casos, o TCU atua de maneira plena, examinando, julgando e aplicando sanções (art. 71, inciso II).
O inciso I do art. 71 dispõe que compete ao Tribunal de Contas da União “apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento”. Neste ponto,
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MONT'ALVERNE, Marcelo de Miranda. A Efetividade da Lei de Responsabilidade Fiscal no Âmbito do
Tribunal de Contas da União. 2007. 119 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito, Universidade Federal do
Ceará, Fortaleza, 2007. p. 69.
78 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
segundo Régis Oliveira, Estevão Horvath e Teresa Cristina79, a Corte de Contas exerce papel rigorosamente técnico, devendo emitir um parecer conclusivo sobre as contas do Governo Federal. O parecer do TCU não é vinculante do comportamento do Congresso Nacional, a quem incumbe “julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República” (inciso IX, art. 49, CRFB/88).
O julgamento do Congresso Nacional sobre as contas da Presidência da República é eminentemente de cunho político, não sendo obrigado a seguir o entendimento da Corte de Contas. É evidente, no entanto, que o parecer prévio constitui forte ferramenta influenciadora do convencimento dos parlamentares.
Por outro lado, o inciso II do art. 71 estabelece que cabe ao TCU “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”. Aqui, tem-se o controle mais amplo, essencial inclusive para o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, quando se trata das contas dos chefes do Executivo estadual e municipal, o TCU não atua como auxiliar das assembleias legislativas e câmaras municipais, respectivamente, mas como órgão administrativo independente e autônomo para analisar profundamente a legalidade das operações orçamentárias e aplicar as sanções cabíveis. O inciso VI, do art. 71, fixa a competência do TCU para “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”.
O inciso IV do art. 71 estabelece a competência fiscalizatória propriamente dita dos Tribunais, consistente na realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas entidades públicas ou privadas que estão envolvidas de alguma forma com o patrimônio da União.
Desse modo, a partir dessa explanação sobre as competências dos Tribunais de Contas, resta clara a sua função de opinar sobre a legalidade das contas do Presidente da República, fornecendo as informações técnicas de que o Congresso Nacional necessita para fazer um juízo de valor sobre a conduta do chefe do Poder Executivo Federal.
79 OLIVEIRA, Regis Fernandes de; HORVATH, Estevão; TAMBASCO, Teresa Cristina Castrucci. Manual de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 105.
Passa-se, então, a analisar o Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República referente ao exercício financeiro de 2014, no qual se pretende esclarecer quais foram os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal especificamente violados, bem como proceder a um estudo mais detalhado do caso concreto, a fim de compreender as principais controvérsias sobre o tema.