A agenda da eficácia da União Europeia

A União Européia, além de ser um interlocutor reconhecido no âmbito internacional em matéria de cooperação para o desenvolvimento, é o maior doador mundial (somando a política da União e dos 27 Estados membros), sendo responsável em média de 60% por cento da AOD no mundo. Segundo o Ministério Alemão de Cooperação para o Desenvolvimento (BMZ),

A União Europeia e seus 27 Estados-membros é responsável por cerca de 60% da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e é assim o doador mais importante em nível mundial. A combinação de influência financeira, econômica e política faz da UE um importante parceiro comercial para muitos países em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, um importante ator internacional das políticas de desenvolvimento. Na Cooperação para o Desenvolvimento, a UE divide a competência com seus Estados Membros, cujas políticas ela complementa (BMZ, 2011a).

Ao longo dos anos, a UE vem firmando importantes acordos de cooperação com países em desenvolvimento de diferentes regiões, adotando em suas políticas as diretrizes assumidas com organizações internacionais. Mantém, dessa forma, acordos de Cooperação para o Desenvolvimento com os países da África, Caribe e Pacífico(ACP), países da bacia do Mediterrâneo (ilhas mediterrâneas e países do oriente médio), países da Europa central e oriental, Rússia, Comunidade dos Estados Independentes (CEI) e Bálcans e a América Latina.

A tabela a seguir mostra o volume de recursos destinados à Cooperação para o Desenvolvimento pelos membros da UE.

Tabela 2: Ajuda Oficial ao Desenvolvimento realizada por países do CAD, países da União Europeia membros do CAD e Instituições da UE (em milhões de dólares)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Países do CAD 79 854 107 838 104 814 104 206 121 954 119 778 128 465 133 526 Membros da UE do CAD 42 789 55 750 59 034 61 538 70 974 67 211 69 661 72 315 Instituições da UE 8 704 9 390 10 245 11 634 13 197 13 444 12 679 12 627

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OCDE, 2012a. *Dados preliminares

Como pode aferir-se da tabela, a AOD da UE somada à de seus estados-membros representa mais de metade da ajuda mundial. Da mesma forma, os únicos países que estão cumprindo com a meta de 0,7% são europeus, e como doador a Europa está presente em quase todos os países do mundo (130 países). Esta posição de destaque no âmbito da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento exige da União Europeia que ela seja uma espécie de exemplo no cumprimento dos acordos e diretrizes estabelecidas internacionalmente em prol do desenvolvimento, uma vez que também é um de seus principais idealizadores.

Data de novembro de 2000, mesmo ano da adoção dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, a “Declaração do Conselho e da Comissão sobre a Política de Desenvolvimento da Comunidade Europeia”. Esse documento “foi da maior importância e influenciou o modo de ver e de agir das instâncias da cooperação para o desenvolvimento, tanto da Comissão como dos Estados-Membros” (IPAD, 2011). Nessa declaração Conselho e Comissão afirmaram

(...)sua vontade de reforçar a solidariedade da Comunidade – que constitui uma dimensão essencial de sua ação no âmbito internacional – em relação aos países em desenvolvimento, no marco de uma cooperação baseada no respeito aos direitos humanos, os princípios democráticos, o Estado de direito e a boa gestão dos assuntos públicos e de empreender a renovação de sua política de

desenvolvimento, baseada na busca de uma maior eficácia em colaboração com os demais agentes de desenvolvimento no âmbito intenacional e na adesão de seus próprios cidadãos (grifo nosso) (UNIÃO EUROPEIA, 2000,

pág.1).

Em sintonia com os documentos gerais, a Declaração afirma possuir como objetivo principal a redução da pobreza, e mais adiante, acabar definitivamente com ela. Notadamente também em sintonia com as diretrizes internacionais para o tema, as estratégias de combate a pobreza devem

contribuir para o reforço da democracia, a consolidação da paz e a prevenção de conflitos, uma integração progressiva na economia mundial, uma melhor ponderação dos aspectos sociais e ambientais numa perspectiva de desenvolvimento sustentável, a igualdade entre homens e mulheres, bem como para o reforço das capacidades dos intervenientes públicos e privados. Deve-se garantir que os países parceiros apropriem-se dessas fórmulas e se integrem em um diálogo entre o Estado e a sociedade civil (UNIÃO EUROPEIA, 2000, pág.1).

Para alcançar esse objetivo, a Comunidade elege ainda seis domínios chaves em função da “utilidade da atuação comunitária e da medida em que contribuam para reduzir a pobreza”: ligação

entre comércio e desenvolvimento42; integração e cooperação regional; apoio às políticas macro- econômicas e promoção de um acesso equitativo aos serviços sociais; transportes; segurança alimentar e desenvolvimento rural sustentável; reforço das capacidades institucionais43 (UNIÃO EUROPEIA, 2000)

Além dessas seis áreas, a Declaração do Conselho e da Comissão sobre a Política de Desenvolvimento da Comunidade Europeia elege como aspectos horizontais os direitos humanos, a dimensão ambiental e a igualdade entre homens e mulheres. A esse respeito, o documento registra que “a Comunidade dispõe de textos de referência adotados no âmbito das Nações Unidas e dos Foruns comunitários”. Acrescenta ainda que “é preciso prestar uma atenção constante à prevenção de conflitos e a gestão de crises, pela gravidade de suas consequências para os países em desenvolvimento que se veem afetados” ( idem, ibidem, pág. 7).

Em relação às medidas para melhorar a coordenação das políticas de cooperação do bloco, o documento afirma que “a Comunidade e os seus Estados-Membros coordenarão as suas políticas e os seus programas a fim de maximizar o seu impacto. Procurar-se-á conseguir um maior grau de complementaridade e coordenação no que respeita a uma divisão do trabalho no interior da União e com os outros doadores, em especial no âmbito das estratégias por país” (UNIÃO EUROPEIA, 2000). Aqui, a União afirma que a coordenação das políticas de cooperação do bloco é um elemento fundamental para aumentar a eficácia da ajuda, sendo necessário para isso um melhor conhecimento de todas as políticas de cooperação que vêm sendo empreendidas por cada Estado membro e pela UE (idem, ibidem, artigo 30). Para que essa coordenação flua da maneira desejada, a Declaração faz alusão a “harmonização de procedimentos” de cooperação no interior do bloco44. Afirma também que “é preciso melhorar o diálogo com os demais doadores, em especial com as instituições de Bretton Woods e os organismos das Nações Unidas” (idem, ibidem, artigo 32).

Destaca-se neste sentido o seguinte trecho:

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“As políticas comerciais devem ter em conta os objetivos e estratégias de desenvolvimento do país, assim como a sua situação económica (fragilidade económica, etc.). Convém igualmente melhorar o acesso preferencial aos mercados” (ibidem)

43 A ação da CE goza de maior neutralidade do que a dos Estados-Membros. Por conseguinte, pode desempenhar um papel importante em nível da promoção da boa "governação", da luta contra a corrupção e do respeito pelo Estado de Direito (UNIÃO EUROPEIA, 2000)

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A União há de expressar-se de forma coerente e, se possível, falar com uma só voz nos fóruns internacionais, para fazer valer sua política de desenvolvimento e

influenciar em maior medida a formação do consenso internacional neste âmbito. Está em jogo sua credibilidade e a coerência de sua atuação.

(...)uma maior coordenação dentro da União dará maior projeção à ajuda europeia em benefício dos países parceiros. (...) É indispensável aumentar a eficácia e as

repercussões da ajuda para fazê-la mais perceptível (grifo nosso) (UNIÃO EUROPEIA, 2000, pág 10) (grifo nosso)

A partir dos grifos acima, conclui-se que há de fato a preocupação, por parte da União, de que suas políticas de cooperação tornem-se não apenas mais efetivas, como também mais perceptíveis. Com constância, esse documento faz referência à necessidade de aumentar-se o poder de influência do bloco nas políticas dessa natureza.

Já o reforço da complementaridade responde à necessidade de estabelecer uma melhor divisão do trabalho entre a Comunidade e os Estados membros.

Nenhum doador pode pretender obter os melhores resultados em todos os países e em todos os setores da cooperação. Por conseguinte, deverá aproveitar-se a experiência adquirida pela Comunidade e seus Estados membros e obter, para cada caso concreto, uma repartição das diversas tarefas, respeitando o papel protagonista do país parceiro e tomando em consideração as vantagens

comparativas de um (Estado membro) (UNIÃO EUROPEIA, 2000, pág 10) (grifo nosso)

Para isso, “os doadores devem estar cada vez mais dispostos a compartilhar suas experiências e as análises que realizam, particularmente quando aplicam enfoques setoriais” (Idem, ibidem, pág 10). Sobre os esforços em prol da maior complementaridade, a Declaração em questão afirma ainda que “a concentração das atividades da Comunidade em um número mais limitado de setores se encontra claramente nessa direção” (idem, ibidem, pág 11). E mais: “ a elaboração de documentos estratégicos por países oferece uma ocasião excepcional para fomentar a complementaridade” (idem, ibidem, pág 11) (grifo nosso).

É também na seção que diz respeito a complementaridade das políticas de cooperação no interior do bloco que a sociedade civil é contemplada na Declaração do Conselho e da Comissão sobre a Política de Desenvolvimento da Comunidade Europeia. De grande importância para entender como a UE têm prezado pelo compartilhamento dos princípios comuns da cooperação oficial com as agências não governamentais de seu território, o artigo 38 dessa declaração afirma que:

A contribuição de uma vasta gama de intermediários da sociedade civil na política da Comunidade é já reconhecida no âmbito da nova parceria com os países ACP45. Será igualmente incentivada a aplicação de uma abordagem que favoreça uma participação acrescida das organizações não governamentais, dos agentes econômicos e sociais, assim como do setor privado, no âmbito das relações da União com os outros países em desenvolvimento. A Comunidade procurará reforçar a parceria com a sociedade civil, tanto na Europa como nos países em desenvolvimento, e apoiar o desenvolvimento das capacidades dos intervenientes não-estatais nos países parceiros, a fim de facilitar a sua participação no diálogo sobre as estratégias e na execução dos programas de cooperação (UNIÃO EUROPEIA, 2000, pág. 11)

Nesse artigo observa-se que a União Europeia irá não apenas incentivar a maior participação de organizações não governamentais em suas políticas de cooperação com os países em desenvolvimento, como as incluirá em seus planos de fomento da eficácia e complementaridade da ajuda no interior do bloco.

A Declaração afirma ainda questões importantes no que tange à dimensão gerencial das atividades de cooperação, as quais ajudam a compreender as diversas e intensas mudanças percebidas ao longo dos anos no aspecto operacional da cooperação praticada pelas agências não governamentais. Nesse sentido:

O Conselho apoia a Comissão em seus esforços em prol de administrar a ajuda exterior da Comunidade de modo mais eficaz. Para isso contribuem especialmente a reestruturação que está ocorrendo em seus serviços, o lugar mais importante concedido a programação, a orientação dos programas com foco nos resultados, o desenvolvimento de uma cultura de avaliação, o início de um processo de desconcentração e de descentralização, assim como a reorientação das funções dos comitês de gestão para os aspectos estratégicos da cooperação. Deve ser promovida a simplificação do Regulamento financeiro e uma melhor dotação em recursos humanos, tal como pede a Comissão (UNIÃO EUROPEIA, 2000, pág. 2)

É neste sentido que a Declaração do Conselho e da Comissão sobre a Poítica de Desenvolvimento da Comunidade Europeia inicia uma era inédita na cooperação europeia, marcada pela presença de rigoroso controle de resultados e pela aderência agendas internacionais. Os inúmeros editais que a Instituição abrirá para a Sociedade Civil replicará, em grande escala, as diretrizes tanto técnicas quanto políticas por toda Europa, muito além da Cooperação Oficial dos Estados-Membros.

Ainda no ano de 2000 a Comunidade cria a EuropeAid, Direção-Geral do Desenvolvimento e Cooperação. Trata-se de uma nova direção-geral (D.G.) responsável pela

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concepção da política de desenvolvimento da UE e pela prestação de ajuda em todo o mundo por meio de programas e projetos. A nova D.G. resulta da fusão das anteriores D.G. Desenvolvimento e D.G. EuropeAid, de forma a, segundo a União Europeia, “simplificar a comunicação em matéria de desenvolvimento, proporcionando um ponto de contato único para todos os interessados, tanto no interior como no exterior da UE” (EUROPEAID, 2011). Trata-se assim de novos arranjos institucionais que vão sendo desenvolvidos para atender ao crescente grau de significância das políticas de cooperação para o desenvolvimento ao longo dos últimos anos.

A criação da EuropeAid representa um fato histórico na cooperação internacional para o desenvolvimento, não apenas como símbolo do empenho da Comunidade pela eficácia da ajuda, mas pela influência que a EuropeAid exercerá em toda cooperação não governamental europeia. Atualmente a EuropeAid é a principal fonte de recursos para as ONGD de toda Europa, destacando-se o fato de uma parcela significativa dos editais serem para projetos dentro do próprio continente (LORENZO, 2012), o que colaborou de forma decisiva para a configuração de um amplo e sólido terceiro setor por todo o continente.

Cinco anos depois da elaboração da Política de Desenvolvimento da Comunidade Europeia, diante da aceleração da globalização, das novas prioridades políticas numa União (alargada a mais dez novos Estados Membros), da perseguição dos Objetivos para o Desenvolvimento, dos compromissos assumidos nas conferências de Monterrey (2002) e Joanesburgo (2002), foi aprovado, em novembro de 2005, uma nova Declaração, que ficou conhecida como “Consenso Europeu sobre Desenvolvimento”.

Nesse documento a UE afirma mais uma vez que a prioridade da cooperação do bloco é a minoração da pobreza, atuando em prol dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) e dos objetivos de desenvolvimento acordados nas principais conferências e cúpulas das Nações Unidas46.

O Consenso Europeu sobre Desenvolvimento é o principal documento referente às políticas de cooperação do bloco, “oferecendo pela primeira vez, uma visão comum que norteia a ação da UE, nos Estados-Membros e na Comunidade, no domínio da cooperação para o desenvolvimento”

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Programas de ação aprovados nas conferências da ONU dos anos 90 nos domínios social, econômico, ambiental , dos direitos humanos, populacional, da saúde reprodutiva e da igualdade entre os sexos, e reafirmados em 2002-2005 mediante: a Declaração e Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (2000), Monterrey (2002), Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo (2002) e Cúpula de Revisão do Milênio (Nova Iorque, 2005) (UNIÃO EUROPEIA,2005)

(UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág.2). Essa declaração mantém os princípios da anterior, cujos “ensinamentos foram proveitosos quando da aprovação da nova declaração e serão plenamente tidos em conta na futura implementação da ajuda da CE em todos os países em vias de desenvolvimento”. Dessa forma, na seção “valores comuns”, o documento afirma que

A parceria e o diálogo da UE com os países terceiros visará a promoção de valores comuns, a saber, o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, a paz, a democracia, a boa governação, a igualdade entre os sexos, o Estado de direito, a solidariedade e a justiça. A UE está firmemente empenhada num multilateralismo efetivo em que todas as nações do mundo partilhem a responsabilidade do desenvolvimento (UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág. 4)

Os princípios comuns afirmados nesse documento são: apropriação, parceria; aprofundamento do diálogo político; participação da sociedade civil; igualdade entre os sexos; atitude perante a fragilidade dos Estados.

Embora esses princípios mantenham estreita ligação entre si, no que tange ao objeto desta dissertação, destaca-se o terceiro princípio, que trata da participação da sociedade civil, segundo o qual;

Na promoção da democracia, da justiça social e dos direitos humanos, é reservado um papel essencial à sociedade civil dos países parceiros, com destaque para parceiros econômicos e sociais como as organizações sindicais e patronais e o setor privado, as ONGs e outros intervenientes não estatais. A UE intensificará o seu apoio ao reforço das capacidades dos intervenientes não estatais, para que estes possam falar mais alto no processo de desenvolvimento e para que o diálogo político, social e econômico possa progredir. Será também reconhecido o importante papel da sociedade civil europeia; para tal, a UE consagrará especial atenção à educação para o desenvolvimento e à sensibilização dos seus próprios cidadãos (UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág.5) .

O termo “reforço das capacidades dos intervenientes não estatais” aparece em outros momentos ao longo do texto47, principalmente no ponto 5, que trata de “Mais e Melhor Ajuda”, quando afirmam, por exemplo, que

A ajuda ao desenvolvimento pode ser prestada através de diversas modalidades, que podem ser complementares (assistência aos projetos, apoio aos programas setoriais, apoio orçamental geral e setorial, ajuda humanitária e assistência na prevenção de crises, apoio à sociedade civil e por seu intermédio, aproximação

das normas, modelos e legislação, etc.), consoante aquilo que melhor se adeque

a cada país (UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág. 10) (grifo nosso)

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De forma mais geral dividido em Parte 1: A visão europeia de desenvolvimento; Parte 2: A Política de Desenvolvimento da Comunidade Europeia

Chama a atenção aqui o fato de a ajuda ao desenvolvimento prestada através do apoio à sociedade civil é vinculada a possibilidade de, por intermédio desta, promover-se uma aproximação das normas, modelos, legislação, etc. Todos esses esforços serão empreendidos pela comunidade em prol de garantir o aumento do impacto global de sua cooperação. Segundo o Consenso,

A UE prestará, não só uma ajuda maior, mas também uma ajuda melhor. Os custos de transação da ajuda diminuirão, e o seu impacto global aumentará. (...) A UE cumprirá e acompanhará a execução dos seus compromissos em matéria de eficácia da ajuda em todos os países em desenvolvimento(...)Neste contexto, é essencial que sejam seguidos os princípios da apropriação nacional e da coordenação e harmonização dos doadores (UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág. 10).

O capítulo Mais e Melhor Ajuda trata de forma preponderante dos esforços que serão empreendidos em prol da coordenação e complementaridade das políticas em matéria de cooperação para desenvolvimento no bloco, de modo a evitar duplicações de esforços e a maximizar o impacto e a eficácia da ajuda mundial. O documento reitera que “no espírito do Tratado, a Comunidade e os Estados-Membros melhorarão a coordenação e a complementaridade (...) A UE fomentará a coordenação, a harmonização e o alinhamento” (idem, ibidem, pág. 11).

O Consenso Europeu traz os domínios da ação comunitária “considerando-se que alguns deles constituem a sua vantagem comparativa” (UNIÃO EUROPEIA, 2005, pág.21). São eles: comércio e integração regional; ambiente e gestão sustentável dos recursos naturais; infraestruturas, comunicações e transportes; água e energia; desenvolvimento rural, ordenamento do território, agricultura e segurança alimentar; governação, democracia, direitos humanos e apoio às reformas econômicas e institucionais; prevenção de conflitos e fragilidade dos Estados; desenvolvimento humano; coesão social e emprego.

Além das prioridades elencadas, o Consenso determina que, em todas as atividades de cooperação aplique-se uma abordagem reforçada das seguintes questões transversais: promoção dos direitos humanos, igualdade entre os sexos, democracia, boa governação, direitos das crianças e dos povos indígenas, sustentabilidade ambiental e luta contra o HIV/SIDA (idem, ibidem, pág. 28).

No que tange ao objeto desta dissertação, destaca-se ainda o domínio “Prevenção de conflitos e fragilidade dos Estados” (idem, ibidem, pág. 22), o qual, como se observará mais adiante, é uma das temáticas sobre as quais o governo alemão afirma que as agências eclesiásticas possuem especial relevância.

A Comunidade continuará a apoiar a prevenção e a resolução de conflitos e a instauração da paz, abordando para tal as causas profundas dos conflitos violentos, entre as quais se contam a pobreza, a degradação, a exploração e as desigualdades na distribuição e no acesso às terras e aos recursos naturais, uma governação fraca, as violações dos direitos humanos e a desigualdade entre os sexos. A Comunidade promoverá igualmente o diálogo, a participação e a reconciliação, por forma a fomentar a paz e evitar surtos de violência (UNIÃO EUROPEIA,2005, pág. 26).

Mais uma vez, além de dispor sobre as agendas a serem priorizadas, o Consenso também trará recomendações no que tange a operacionalização dessas políticas. Esse documento reforça a necessidade de técnicas e instrumentos que garantam a eficácia da ajuda, dedicando um capítulo ao tema: “Uma gama de mecanismos modulada em função das necessidades e do desempenho”. Este capítulo afirma, entre outros, que “a Comunidade utilizará sistematicamente uma abordagem baseada nos resultados e nos indicadores de desempenho. A condicionalidade tem vindo a evoluir cada vez mais no sentido de uma noção de ‘contrato’ baseado em compromissos mútuos negociados expressos em termos de resultados” (UNIÃO EUROPEIA, pág. 31). O Consenso afirma também que reforçará o processo de apoio à qualidade, para o qual “será também necessário centrar mais claramente a intervenção num número limitado de áreas (e num número limitado de atividades dentro das áreas selecionadas) por país parceiro (idem, ibidem, pág. 33).

Todo esse processo em busca da complementaridade entre as ações da União Europeia e de seus Estados-membros no que tange a Cooperação para o Desenvolvimento culminará na aprovação pela UE, em maio de 2007, do “Código de Conduta sobre Complementaridade e Divisão de Tarefas na Política de Desenvolvimento”. O Código “funda-se nos princípios contidos na Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda ao desenvolvimento (apropriação, alinhamento, harmonização, gestão da ajuda orientada para os resultados e responsabilização recíproca), assim como nos valores sublinhados no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2005” (EUROPA, 2011), destacando-se pelo foco específico em medidas para se alcançar maior