Algumas vantagens e desvantagens das medidas diretas e indiretas de

Questões como a dificuldade existente em se quantificar e fixar os critérios de reparação/indenização do dano, individualizar o agente poluidor, determinar a abrangência do dano causado e da participação concreta de cada um dos múltiplos poluidores, são apenas alguns dos argumentos que podem ser amplamente utilizados para demonstrar a dificuldade apresentada pelos tradicionais instrumentos diretos de proteção ambiental na consecução satisfatória de seus objetivos. Além disso, os métodos diretos necessitam de amplas informações e dados para determinar as fontes de contaminação e estabelecer os limites do tolerável. Para isso, é exigido do Estado disponibilizar amplos recursos à política ambiental investigativa, além de trabalhos de vigilância e revisão.

Por outro lado, tais medidas não estimulam a redução das emissões abaixo dos padrões estabelecidos, inexistindo incentivo ou benefício oferecidos àqueles que não ultrapassem os referidos limites. Enquanto o emissor se mantém abaixo dos limites determinados, o seu comportamento é considerado 'tolerável'.

De forma contrária, os benefícios fiscais atuam incentivando os agentes contaminantes a manter baixos índices de poluição, e assim ter reduzida sua carga tributária. Além disso, não necessitam tais medidas de grandes dispêndios com levantamento de dados e pessoal, a exemplo das diretas.

Uma das desvantagens que pode ser apontada é que os benefícios fiscais, ao contrário das ajudas públicas e subvenções, não exigem, na maioria dos casos, uma postura ativa, mas apenas o cumprimento de determinadas condições.

O perfil da intervenção estatal ambiental sofre determinação pela estrutura econômica e social atual, observando se comporta ou não a atuação através de instrumentos fiscais ou apenas pelas medidas de regulação. O texto constitucional, entretanto, é claro ao determinar que as atividades econômicas devem ser limitadas em proveito à proteção do meio ambiente, carecendo uma harmonização entre as ações públicas e as próprias ações privadas, nesse sentido.

Mas as medidas regulatórias, amplamente utilizadas, não alcançavam propriamente o princípio da precaução e prevenção, que tentam evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente. As medidas diretas tradicionais de reparação não têm conseguido concretizar os objetivos ambientais traçados94.

Parte-se, pois, em busca de medidas alternativas que valorizem a prevenção e não simplesmente a reparação. Organismos internacionais, a exemplo da OCDE - European Science Foundation - elaboraram estudos que apontavam a utilização dos instrumentos econômicos na proteção do meio ambiente como alternativa viável e inevitável.95 Tais medidas não visavam à superação das políticas diretas de reparação e regulação, mas à atuação conjunta e complementar, incluindo-se nos ordenamentos de diversos países critérios ecológicos na cobrança e distribuição fiscal dos tributos.

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“Na verdade, a opção pela utilização de políticas tributárias se deve em grade parte aos insatisfatórios resultados das medidas repressivas e sancionatórias tradicionalmente adotadas (ver supra, item 5.5). O exercício do Poder de Polícia nem sempre apresenta resultados muito satisfatórios pois, em geral, além da falta de pessoal para a efetiva fiscalização, é mais vantajoso para o poluidor desafiar a administração pública e pagar as multas do que rever o seu sistema produtivo para diminuir a contaminação. Assim, três fatores contribuem para a ineficácia de tais instrumentos: Primeiro, porque as multas que lhe servem por base não apresentam impacto financeiro suficientemente relevante, capaz de alterar o comportamento do poluidor; além disso, tais medidas costumam agir normalmente após o acontecimento do ato poluente, muitas vezes irreversíveis e que trazem ainda mais despesas para o Poder Público (adoção de políticas de despoluição, maiores gastos com a saúde da comunidade, etc...); enfim, a utilização de tais medidas não se adequam à finalidade de atuação positiva do Estado, que impõe a prevenção e a ação de modo a promover a melhoria da qualidade de vida da população, e não apenas a sanção dos atos poluentes” (TUPIASSU, 2003, p.125) Neste mesmo sentido (VARGAS, 1998, p. 67)

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“Dans ce contexte, le recours aux instruments fiscaux constitue une voie royale pour injecter des signaux appropriés sur le marché, éliminer ou réduire des distorsions structurelles (telles que des tarifications inadaptées de l’énergie et des transports) et internaliser les externalités, tout en renforçant l’efficience des mesures prises.” (BARDE, 1992, p. 2)

Interessante notar a gradativa mudança de atuação do Estado em relação as suas políticas de preservação ambiental, fundadas há algum tempo basicamente em instrumentos e medidas diretas de preservação ambiental: regulações penais, administrativas e civis, sendo vasta a legislação infraconstitucional nesses âmbitos de atuação.

Tais mecanismos, como dito, já não mais se mostram tão eficientes para a proteção e prevenção do meio ambiente e crescente é essa tendência, diante das diversas vantagens que apresentam as medidas indiretas de preservação ambiental, da inserção do elemento ambiental nos sistemas jurídicos tributários e fiscais, como um todo.

A partir da segunda metade da década de oitenta, vários países, principalmente europeus, implementaram suas reformas fiscais “verdes”. O Brasil ainda está fora desse contexto, mesmo tendo recentemente vencido uma etapa de reforma tributária, na qual não alcançou maiores vitórias na seara ambiental.

Ressalta-se que a reforma tributária ambiental no mundo tem sido feita observando-se, sempre que possível, a redistribuição da carga fiscal, acompanhada de reduções nas bases tributárias típicas, tais como renda e trabalho (Seguridade Social) - como forma de compensação e harmonia de políticas do Estado.

Certo é, portanto, que a tendência à implementação da tributação ambiental encontra base extremamente sólida na estrutura política e econômica da atualidade.

Mas comportaria o ordenamento tributário a inserção dos elementos ambientais? Passaremos a tratar essas questões.

PARTE II

ASPECTOS TÉCNICOS RELEVANTES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

CAPÍTULO 5

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, EXTRAFISCALIDADE E MEIO AMBIENTE