Alguns condicionantes da organização e gestão da rede municipal de ensino e das escolas

A análise da situação das escolas pesquisadas requer levar em consideração os condicionantes da organização e gestão da rede municipal de ensino e das escolas, em especial as questões atinentes aos recursos financeiros..

Iniciaremos retratando o conceito de Receita Pública, utilizado pelo governo brasileiro, especialmente a Secretaria da Receita Federal, como sendo

todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas (BRASIL, 2004, p. 14).

A receita pública apresenta algumas características e denominações próprias como a Receita Corrente, cujo conceito é de que

São os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando o atingimento dos objetivos constantes dos programas e ações de governo. São denominados receitas correntes porque são derivadas do poder de tributar ou da venda de produtos e serviços, que contribuem para a finalidade fundamental do órgão ou entidade pública (BRASIL, 2004, p. 16).

Ainda de modo mais específico, apresentamos o desdobramento da caracterização da receita e sua escrituração contábil governamental como a Receita Tributária, cujo entendimento se trata dos “ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhoria. Dessa forma, é uma receita privativa das entidades investidas do poder de tributar: União, Estados, Distrito Federal e os Municípios” (BRASIL, 2004, p. 16).

A operacionalização da receita pública obedece a uma sistemática de três estágios: O vetor inicial é a previsão do valor. O governo não interfere no fato gerador do tributo, pois a conjuntura econômica do município, do estado e da União interfere na expectativa tributária. O cálculo do valor a receber é precedido e fundamentado através da metodologia usada na previsão. Concluída esta etapa, o valor é lançado, ou seja, escriturado legalmente na contabilidade governamental; o estágio seguinte é da arrecadação, quando o contribuinte efetua o pagamento do tributo devido, para finalmente, ser recolhido aos “cofres” do ente confederado. Segundo o Manual de Procedimentos (BRASIL, 2004), em termos didáticos a ordem dos três estágios da Receita Pública é a apresentada na Figura 1. Via-de-regra, a previsão é estabelecida mediante a série histórica dos valores registrados nos anos anteriores, como efetivamente recolhidos aos cofres públicos. Este valor previsto é vulnerável, podendo ocorrer ou não.

Como no sistema federativo brasileiro existem transações intragovernamentais, surge a necessidade de contabilmente demonstrar com clareza o fluxo de recursos que existe. Normalmente o critério utilizado é o da Dedução da Receita Pública. Nesses casos adota-se o recolhimento do tributo, ou seja, o ingresso de disponibilidades a fim de que se realize o registro na conta da Receita Pública. As deduções da receita ocorrem mediante

transferências para outros entes, restituições, devoluções, descontos e outros abatimentos que não devem ser tratados como despesa, mas como dedução de receita. São recursos arrecadados que não pertencem ao arrecadador, não são aplicáveis em programas e ações governamentais sob a responsabilidade do ente arrecadador. Neste caso a contabilidade utiliza-se do conceito de conta redutora de receita e não de despesa, para evidenciar do fluxo de recursos a receita bruta e a líquida, em função de suas operações econômicas e sociais. No âmbito da administração pública a dedução de receita é utilizada nas seguintes situações:

- Restituição de tributos recebidos a maior ou indevidamente;

- Recursos que o ente tenha a competência de arrecadar, mas que pertencente a outro ente de acordo com a lei vigente. (BRASIL, 2004, p. 24)

FIGURA 1 – Diagrama dos Estágios da Receita Pública

A técnica de escrituração e controle utilizada tanto na elaboração quanto na execução do orçamento público obedece a um plano de codificação das contas visando também indicar a natureza da receita, quando for o caso. Os níveis abaixo expressam a referida codificação:

1º Nível – Categoria Econômica

2º Nível – Subcategoria Econômica 3º Nível – Fonte

4º Nível – Rubrica 5º Nível – Alínea

6º Nível – Subalínea

Exemplo: 1.1.1.2.04.10 – Pessoas Físicas: 1 = Receita Corrente (Categoria Econômica); 1 = Receita Tributária (Subcategoria Econômica);

1 = Receita de Impostos (Fonte);

2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda (Rubrica); 04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Alínea);

10 = Pessoas Físicas (Subalínea)

Para os recursos destinados ao FUNDEB, existe regulamentação específica que orienta a escrituração das operações. A regulamentação emitida pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN dispõe o objetivo da Norma:

Art. 1º Estabelecer, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, os procedimentos contábeis para registro dos recursos destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, bem como aqueles originários do Fundo.

Art. 5º As receitas de que tratam os incisos I a IX do art. 4º deverão ser registradas contabilmente pelos seus valores brutos, em seus respectivos códigos de receitas orçamentárias.

§1º Os impostos de que tratam os incisos I, II e III, desde que a competência para arrecadação seja do ente federativo, serão registradas no grupo de contas “1100.00.00 – Receita Tributária”, devendo ser observado o detalhamento específico da conta de receita.

§ 2º As transferências de que tratam os incisos IV, V, VI, VII, VIII e IX, bem como as transferências para Municípios, decorrentes da arrecadação dos impostos estaduais constantes dos incisos II e III, serão registrados no grupo de contas “1720.00.00 – Transferências Intergovernamentais”, devendo ser observado o devido detalhamento da conta contábil. (BRASIL, 2007, grifo nosso).

Dispondo da competência complementar, o Governo de Pernambuco adota para registro e controle das operações orçamentárias o instrumento denominado Cédula Orçamentária. Trata-se de “um código numérico composto por diversos outros códigos discriminando à programação do governo, os órgãos responsáveis pela sua execução e a natureza econômica das receitas e despesas orçadas e executadas” (Instrumentos Formais de Planejamento – Governo de Pernambuco, 2010). Mesmo reconhecendo a competência do Município para instituir seus processos administrativos, é comum existirem semelhanças operacionais contábeis entre estes e o Estado..

A informação do valor dos recursos destinado à educação escolar pela Prefeitura do Recife é obtida mediante análise do Balanço Geral do Município e dos Demonstrativos de Receitas e Despesas publicados. De fato a obtenção desses dados, regra geral, não é simples, especialmente para quem não flui com facilidade pela técnica da Contabilidade Governamental, pois, geralmente, são peças contábeis de complexidade mediana, exigindo inclusive certa familiaridade com os termos técnicos e algum domínio da linguagem das rubricas apresentadas. Caso contrário, o pesquisador encontrará barreiras quase intransponíveis.

Por ocasião do detalhamento do valor total dos recursos destinados à Educação, alguns aspectos como, por exemplo, a receita auferida oriunda de impostos inscritos na Dívida Ativa do órgão controlador/arrecadador deve ser levada em consideração. Pode passar despercebida esta rubrica, que deve ser incorporada ao volume dos impostos municipais, pois na verdade são receitas que em algum tempo não foi realizada por que o contribuinte não efetuou o recolhimento aos cofres públicos, e que no exercício financeiro em pauta resolveu quitar o débito com o fisco municipal. Tal situação pode ocorrer também com os impostos que são privativos de outra esfera governamental, como o Estado e a União. Ambos terão que oferecer ao rateio os valores efetivamente recebidos que estavam inscritos na respectiva Dívida Ativa.

A Portaria nº 48 de 2007 da Secretaria Nacional do Tesouro Nacional, resolve reconhecer a necessidade de padronizar os procedimentos contábeis nos três níveis de governo, com vistas a uma melhor classificação e maior transparência das etapas de movimentação dos recursos entre os entes federativos, na perspectiva de melhor controle das operações.

Tomando como exemplo o Fundeb, as receitas originadas da União, como FPE, FPM, ITR, IPI-Exportação e Desoneração do ICMS (LC nº 87/96 – Lei Kandir), transferida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, os registros contábeis devem ser feitos mediante exposto no Quadro 3.

QUADRO 3 – Registros Contábeis, Considerando Exemplo de 20%

Débito Crédito

Pelo crédito das transferências

Ativo Disponível ... 100%

Receita Bruta - conta 1721.... 100%

Pelo valor deduzido p/formação do FUNDEB Dedução da Rec.– Conta 9721... 20%

Ativo Disponível – Conta...20%

Fonte: STN - Res. 48/07 – Anexo 1