Aplicação do princípio às contribuições de melhoria

Segundo o art. 81 do Código Tributário Nacional, Contribuição de Melhoria é o tributo que é instituído para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização mobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Portanto, o fato gerador do tributo é a valorização imobiliária decorrente de obra pública.

Salienta Jose Marcos Domingos de Oliveira229 _{que, embora negada por parte} da doutrina, a submissão da contribuição de melhoria ao princípio da capacidade contributiva resulta da própria natureza de seu fato gerador, que é a valorização imobiliária decorrente de obra pública, o que pressupõe uma agregação de valor resultante da obra realizada pelo Estado, o que representa, indiscutivelmente, um incremento patrimonial e, consequentemente, de capacidade contributiva.

O erro do posicionamento contrário, afirma, está em não reconhecer que o aumento do valor do imóvel em função da obra pública implica em incremento de riqueza e, portanto, de índice de capacidade contributiva, confundindo o aumento de capacidade contributiva com disponibilidade financeira, sendo que esta não é consequência da obra pública, mas da alienação do imóvel.

229 _{OLIVEIRA, José Marcos Domingos de. Direito Tributário: capacidade contributiva: conteúdo e}

Questão que tem gerado polêmica foi a imunidade do tributo, quando um outro imóvel público for valorizado em função de obra pública, visto que a imunidade prevista na Constituição se refere unicamente aos impostos.

Entretanto, convém referir que a hipótese de incidência do tributo aos imóveis públicos foi afastada pelo art. 2º. do Decreto-lei nº 195 de 24 de fevereiro de 1967 que restringiu a exigibilidade da contribuição aos imóveis de propriedade privada, com a seguinte redação: “ Art. 2º. Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:”

Para Marciano Buffon,230 _{a contribuição de melhoria tem como fato gerador} uma atuação estatal indiretamente relacionada com o contribuinte. E o agir estatal se constitui na realização de uma obra pública que tem como consequência uma valorização dos imóveis adjacentes à referida obra.

Essa atuação, entretanto, é apenas indiretamente relacionada com o contribuinte, pois o que justifica a contribuição de melhoria é a valorização imobiliária resultante da obra. Ou seja, não é suficiente a realização da obra pelo Estado, sendo necessário, também, que dela decorra valorização ao imóvel do contribuinte. Assim, se da obra não resultou valorização alguma, não há que se cogitar da cobrança do tributo.

Dessa forma, não cabe a graduação da contribuição de melhoria segundo a capacidade econômica do contribuinte, uma vez que esse tributo deve ser proporcional à valorização imobiliária e não à capacidade econômica do contribuinte. Assim, não cabe a progressividade do tributo em função das condições pessoais do contribuinte, uma vez que isso contraria o próprio motivo pelo qual ele é cobrado, que é a contrapartida a uma ação estatal. E isto ocorre porque é totalmente irrelevante ao fato gerador da obrigação tributária a capacidade econômica do contribuinte.

Entretanto, a capacidade econômica do contribuinte pode ser relevante quando ela não existir, situação em que a cobrança do tributo implicaria a violação do mínimo existencial.

230 _{BUFFON, Marciano. Tributação e dignidade humana: entre os direitos e deveres fundamentais.}

De todo modo, sustenta Buffon, em função do nítido caráter de retribuição, não parece sustentável a aplicação do princípio da capacidade contributiva às contribuições de melhoria.

Nesse sentido também se manifesta Regina Helena Costa, para _{quem a} valorização imobiliária foi provocada pela atuação estatal, sendo irrelevante a capacidade contributiva do sujeito passivo. Embora alguns juristas vejam nessa mais- valia imobiliária um índice de capacidade contributiva, uma vez que essa valorização representa riqueza, não se pode negar que essa riqueza foi proporcionada pelo agir estatal, sendo irrelevante a capacidade contributiva do sujeito passivo.

Pode-se acrescentar, ainda, que é justamente a valorização imobiliária que justifica a cobrança do tributo, uma vez que, se da obra não resultar nenhum acréscimo de valor aos imóveis vizinhos, não se justifica a cobrança do tributo.

Entende Rohenkhol231 _{que nas contribuições de melhoria a capacidade} econômica do contribuinte estará sendo observada quando se estabelecerem isenções para os contribuintes cujos rendimentos sejam apenas os indispensáveis para uma vida digna, que poderia ficar em jogo, caso tivessem que arcar com o ônus tributário.

E assim ocorre porque a tributação deve ter como parâmetro a aptidão econômica do contribuinte, que só existe quando ele tiver condições de suportar o tributo sem sacrificar o seu mínimo existencial.

Nos lembra Zilveti232 _{que as contribuições de melhoria podem ser} relacionadas com a capacidade contributiva. Elas são semelhantes aos impostos, pois incidem sobre um índice de capacidade contributiva, que é a valorização imobiliária. Além disso, em função do princípio da justiça social, deve o tributo ser isento quando o sujeito passivo for incapaz de arcar com o ônus do tributo, o que não implica a impossibilidade da observância, na cobrança do tributo, das condições econômicas do contribuinte. A isenção ocorre pela aplicação da justiça social às camadas mais pobres da população.

231 _{ROEHENKHOL, Marcelo Saldanha. O Princípio da Capacidade Contributiva no Estado}

Democrático de Direito. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 205.

232 _{ZILVETI, Fernando Aurélio. Princípios de Direito Tributário e a Capacidade Contributiva. São}

Para Edilson Pereira Nobre Júnior,233 _{as contribuições de melhoria também} se sujeitam ao princípio da capacidade contributiva. Afirma que, embora o fato gerador esteja ligado a uma atividade do Estado, a contribuição de melhoria decorre de uma manifestação de riqueza do contribuinte, que é o acréscimo do valor do imóvel resultante da obra pública. Ou seja, não basta a realização da obra, sendo imprescindível a valorização imobiliária.

E o valor a ser cobrado do contribuinte possui um limite subjetivo atrelado às suas condições patrimoniais, pois o valor a ser cobrado não pode em nenhuma hipótese ultrapassar a valorização do seu imóvel.

Sacha Calmon Navarro Coêlho234 _{entende que nas taxas e contribuições de} melhoria o princípio se aplica de forma negativa, ou seja, gera isenções e reduções do tributo para o sujeito passivo sem capacidade econômica. Cita como exemplo a necessidade de isenção da contribuição de melhoria às pessoas pobres cujos humildes imóveis foram beneficiados por uma obra pública, mas que não têm condições de se sujeitarem ao tributo.

Assim, embora na contribuição de melhoria a tributação deva ser pautada pelo princípio da equivalência, não se pode afastar a necessidade de se observar a capacidade econômica do contribuinte. Afinal, é a própria capacidade contributiva quem vai aferir a possibilidade ou não de o sujeito passivo arcar com o ônus tributário.