Arranjos Formais da RMPA

O arranjo formal ou institucionalizado na RMPA atualmente é composto pelo Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM), o órgão gestor metropolitano denominado de Gabinete de Gestão Metropolitana (GGM) e a Fundação Estadual de Planejamento Regional (Metroplan). O (quadro 06) apresenta a evolução institucional de gestão na RM Porto Alegre ao longo do tempo.

Quadro 6 – Evolução do arranjo institucional formal de gestão da RMPA- 1973 a 2012

1973: Criação da RMPA e Conselho Deliberativo e Conselho Consultivo

1975: Criação do órgão Gestor metropolitano “Fundação Metropolitana de Planejamento” “METROPLAN”.

1988:

- Implantação da Constituição Federal;

- O Conselho Deliberativo e Consultivo começaram a perder o potencial de articulação; - houve instituição de outras formas de organização regional a cargo dos estados membros;

- ocorreu uma maior autonomia municipal

1989: Constituição Estadual do Rio Grande do Sul – Manteve a RMPA (incluindo mais 8 municípios abriu a possibilidade de criação de um novo Conselho Deliberativo. 1991: A Metroplan passou a responder também pelo planejamento das outras regiões do estado.

2010: iniciativa municipal (Associações Municipais) para a criação de um novo modelo de gestão municipal

2011: Processo de articulação institucional envolvendo atores políticos (prefeituras da RMPA e governo estadual), atores econômicos e sociais, discussões no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES – RS).

Dez/2011 Criação do Conselho Deliberativo (CDM)e Gabinete de Governança da RMPA (GGM), regulamentados em maio/2012.

Fonte: FEE e Metroplan 2015.

A Metroplan75 é o órgão responsável pela elaboração e coordenação de planos, programas e projetos do desenvolvimento regional e urbano do Estado do Rio Grande do Sul. A Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional – em 2015 completou 40 anos de atuação, acumulou diversas atribuições ao longo de sua existência. Os 3 eixos que está baseada a gestão metropolitana encontram-se a gestão do território, gestão mobilidade urbana (Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros – SETM) a gestão

75 _{De acordo com a LEI Nº 14.982, DE 16 DE JANEIRO DE 2017. (publicada no DOE n.º 012, de 17 de janeiro}

de 2017) – foi Autorizada a extinção da Metroplan juntamente com outras fundações de direito privado da Administração Pública Indireta do Estado do Rio Grande do Sul. Fonte: http://www.al.rs.gov.br/legis/

ambiental (participação na gestão de Recursos Hídricos e Resíduos Sólidos) (FEE e Metroplan, 2015).

Em seus vários anos de atividade, a Metroplan foi pioneira em diversas áreas, em especial na área ambiental, em que se destacam o planejamento ambiental junto ao Grupo Executivo GERM, a criação de Comitês de Bacias Hidrográficas, o Programa Catador de Materiais Recicláveis Sociais; o Programa Proteger, realizado em parceria com a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM). (FEE e METROPLAN, 2015). O Quadro 07 mostra a estrutura da Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional a Metroplan76.

Quadro 7- Estrutura da Fundação Estadual de Planejamento – METROPLAN - 2015

I - órgãos de gestão superior: Diretoria:

a) Superintendência;

b) Diretoria de Gestão Territorial;

c) Diretoria de Incentivo ao Desenvolvimento; d) Diretoria de Transportes Metropolitanos; e. e) Diretoria Administrativa e Financeira;

II - órgãos de assistência e assessoramento direto ao Diretor-Superintendente:

a) Assessoria Jurídica;

b) Assessoria de Comunicação; e. c) Gabinete de Governança da Região Metropolitana de Porto Alegre.

III - órgãos de execução:

a) Diretoria de Gestão Territorial: 1 Departamento de Gestão Territorial:

1.1 Divisões de Projetos de Desenvolvimento Urbano e Regional;

Fonte: Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul - Norma: DEC 52.769 de Data: 15/12/2015l

http://www.al.rs.gov.br/legis/M010/M0100099.ASP?Hid_Tipo=TEXTO&Hid_TodasNormas=62639&hTexto= &Hid_IDNorma=62639u

Conforme, IPEA (2015), em relação à gestão do território, destaca-se a atuação da Metroplan no exame da inclusão de municípios da RMPA e no assessoramento para a realização

dos planos diretores municipais, na anuência prévia77 para registros de loteamentos ou desmembramentos, na assistência técnica e implantação de pequenas obras de infraestrutura em municípios não integrantes da RMPA, na compatibilização do planejamento territorial com gestão dos recursos hídricos, nas ações de drenagem urbana e na execução de demandas por consulta popular definida pelos COREDEs.

De acordo com a Metroplan a mobilidade urbana da RMPA apresenta uma atuação consolidada na qualificação do Sistema de Transporte Metropolitano Coletivo e de Passageiros SETM78, ou seja, a mesma é responsável pela gestão do sistema modal: rodoviário, ferroviário e hidroviário.

Para Koch (2012, p.53):

A Metroplan, foi o único órgão metropolitano que restou em funcionamento do arranjo do Sistema Administrativo Metropolitano, foi muito exigida nesse período, devido a sua capacidade técnica, e também ao agravamento dos problemas comuns metropolitanos. Diante disso, ela passou a assumir funções de gestão e execução de políticas urbanas e regionais, as quais estavam além da sua competência e atribuição. Naquele momento, as demandas de transporte e infraestrutura se ampliam muito e a Metroplan passou a assumir essas novas funções, em detrimento das suas funções de planejamento territorial.

Para Koch (2012), embora a Metroplan tenha ao longo do tempo se consolidado como órgão de articulação e apoio à gestão regional e urbana, e tenha sistematizado o conhecimento territorial estadual em suas diferentes instâncias de organização espacial, ela não conseguiu suprir “vazio” de gestão metropolitana.

Segundo Martins & Carrion (2013), um dos desafios para efetividade da gestão metropolitana é a disponibilidade de recursos. As ações desenvolvidas pela Metroplan, incluindo as voltadas para RMPA, em grande parte possui recursos advindos do orçamento estadual, relacionados aos programas desenvolvidos pela Secretaria de Estado a qual o órgão encontra-se vinculado.

77 _{municípios metropolitanos possuem convênio com a Metroplan, a fim de facilitar os processos de emissão de}

anuência prévia: Campo Bom, Capela de Santana, Charqueadas, Gravataí, Novo Hamburgo, Portão, Santo Antônio da Patrulha, São Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Triunfo (Relatório de Pesquisai IPEA, 2015: 39).

78 _{Instituído e regulamentado em 1998 pela Lei Estadual no 11.127 e pelo Decreto no 39.185. Possui a finalidade}

de definir e executar a política de transporte coletivo de regiões metropolitanas do Estado do Rio Grande do Sul, sendo considerado metropolitano, para efeitos desta Lei, o transporte coletivo de passageiros executado entre dois ou mais municípios, por vias federais, estaduais ou municipais, no âmbito das regiões metropolitanas do Estado. Incluem-se aí, as linhas intermunicipais que operam mercados metropolitanos por um ou mais itinerários ou variantes, com um ou mais terminais na origem e destino dentro das regiões metropolitanas; linhas entre municípios pertencentes a aglomerações urbanas; linhas de integração, tanto modal como intermodal como função intermunicipal; e serviços ou rotas intermunicipais; e serviços ou rotas intermunicipais contratados por entidades públicas ou privadas.

Em 2010, em função da percepção de inoperância do arranjo anterior79, teve início a construção de um novo arranjo de gestão para a RMPA. O principal argumento para essa proposição era a existência de um descompasso entre os desafios metropolitanos e o arcabouço institucional para a organização, a gestão e o financiamento do território. Com a fragilização da gestão metropolitana, dado o enfraquecimento institucional da Metroplan, a proposta inicial era a criação de uma nova agência de desenvolvimento metropolitano e de um fundo de desenvolvimento, capaz de prover as políticas públicas metropolitanas, e a constituição de uma assembleia metropolitana que reunisse todos os prefeitos da RMPA e a sociedade civil. Em 2011, criou-se o Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM) e o Gabinete de Governança Metropolitano (GGM) da RMPA, regulamentados em 2012 (Martins & Carrion, 2016, p. 840). Segundo os mesmos autores verifica-se que criação do CDM foi marcada por propostas antagônicas entre os municípios e o Estado, com base em duas agendas metropolitanas, uma construída pela Associação dos Municípios da Grande Porto Alegre (Granpal) e outra elaborada no CDES-RS.

Conforme Martins e Carrion (2016, p.841):

Os primeiros defendiam um arranjo horizontal, com a constituição de um consórcio metropolitano que reunisse todos os municípios da RMPA, enquanto o governo estadual optava por um arranjo vertical, com a criação de um conselho deliberativo, presidido pelo Governador do Estado, conforme a CE de 1989 indicava. Os municípios propunham a elaboração de um planejamento estratégico regional visando à implementação prioritária de projetos, enquanto as propostas do Estado visavam a um planejamento baseado em diretrizes para o Plano Plurianual e Plano Diretor da RM, com a harmonização dos planos diretores municipais.

Dentro deste cenário o novo CDM da RMPA, considerado como uma proposta intermediária entre as perspectivas estadual e dos municípios, buscou integrar as esferas federal, estadual e municipal e incluir a participação da sociedade civil nas decisões sobre as políticas públicas metropolitanas. Também foi reconhecida a importância de outras formas de gestão intermunicipais na composição do CDM, porém apenas os Coredes tiveram a participação oficialmente (Martins e Carrion, 2016, p. 842).

79_{O debate sobre a necessidade de um novo arranjo institucional, bem como a inoperância do arranjo anterior}

tiveram origem na esfera municipal. No final de 2010, porntermédio da iniciativa da Granpal, foi iniciada a discussão sobre a construção de uma agenda metropolitana, voltada para o desenvolvimento econômico e social da região. O debate visava a construção do arranjo institucional da RMPA uma vez que o desenho institucional ainda vigente datava da época da ditadura militar e, de acordo com os prefeitos não existiria mais efetivamente desde os anos 80 (Carrion & Martins 2013, p. 132).

Desta forma, pode-se dizer que governança metropolitana é muito mais uma questão política do que uma questão de modelo de gestão. Dito de outra forma: reformas institucionais, visando a transformar a organização do sistema de atores, com o intuito de estabelecer ou reforçar o poder metropolitano, podem favorecer a governança metropolitana. Mas, se este sistema político é fortemente concentrado ou fortemente disperso, torna-se um elemento desfavorável à governança. Neste sentido, o quadro 08 apresenta a composição do novo arranjo institucional da RMPA.

Quadro 8- Novo arranjo institucional da RMPA - 2016

Instâncias e atribuições Composição e participantes

Conselho deliberativo Metropolitano (CDM)

Espaço decisório de coordenação

Pleno

Presidido pelo Governador do Estado

Representantes com direito a voto (46): 34 prefeitos dos municípios da RMPA; 06 secretários de estado; 06 representantes da sociedade civil.

Representantes sem direito a voto (08): 03 representantes do Governo Federal, 05 convidados da sociedade civil.

Diretoria Executiva

Presidida por um dos prefeitos

05 participantes da administração pública estadual; 05 prefeitos;

03 representantes da sociedade civil (indicados pelo Governador do Estado, preferencialmente participantes do CDES-RS e Coredes).

Gabinete de Governança metropolitana (CGM)

Instância executiva das ações metropolitanas

Instalado junto à Metroplan

Fonte: Martins & Carrion (2016 p. 841).

O GGM tem como meta garantir a efetividade das ações deliberadas pelo CDM e foi instalado junto à Metroplan, que recebeu a atribuição de assegurar sua estrutura e seu funcionamento, com a perspectiva de reestruturação e fortalecimento do antigo órgão metropolitano, que, como era consenso, se encontrava fragilizado e enfraquecido institucionalmente (Martins & Carrion, 2016, p. 842).

Em conformidade com o Decreto nº 48.946, 26 de março de 2012, Art. 12 a Diretoria Executiva do CDM, cabe propor e acompanhar:

As ações de planejamento metropolitano e implantar as políticas públicas de interesse comum, bem como supervisionar a implementação executiva das deliberações do CDM, no âmbito do estado e dos municípios integrantes da RM de Porto Alegre.

E, ainda, entre as atribuições do CDM estão: Planejar o desenvolvimento estratégico para a região, propondo e aprovando um Plano Diretor Metropolitano (PDM), as diretrizes do Plano Plurianual (PPA) da RM de Porto Alegre e a identificação das ações metropolitanas prioritárias, que devem ser incorporadas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs), e nas Leis Orçamentárias Anuais (LOAs), do estado e dos municípios integrantes da RM de Porto Alegre. (Decreto nº 48.946, de 26 de março de 2012, Art. 3º).

No entanto, segundo IPEA (2015), o Plano Diretor Metropolitano da RMPA não conta com um plano de desenvolvimento territorial em nível metropolitano atualizado desde a realização do Plano Diretor Metropolitano PDM, em 1973.

De acordo com Jobim (2015), o Plano de Desenvolvimento Metropolitano PDM/1973 foi o resultado do Acordo Básico de Cooperação técnica dos governos do Brasil e da Alemanha firmado em 1963, sendo a equipe responsável pelo plano foi composta por técnicos das duas nacionalidades.

A base legal para a elaboração do Plano da região ocorreu da realização de um convênio entre os municípios, assinado com autorização da respectiva Câmara dos vereadores, além da criação de um Conselho Metropolitano de Municípios e de um Grupo Executivo da Região – GERM. A elaboração do Plano ocorreu entre setembro de 1971 e março de 1973, e a metodologia da elaboração foi baseada tanto em diretrizes de planejamento regional quanto urbano, uma vez que não havia metodologia própria para o planejamento de regiões metropolitanas (Jobim, 2015, documento on-line sem página).

Conforme Ugalde (2015), representante da Metroplan e Coordenador de Planejamento:

O Plano de Desenvolvimento Metropolitano (PDM) da RMPA, datado de 1973, como plano de desenvolvimento da região, tinha validade até 1992, e, de fato, desde a década de 1980, ele já havia deixado de ser considerado como tal.

Segundo IPEA (2015), a elaboração de um novo plano de desenvolvimento metropolitano (PDM) e de um plano estratégico para a RMPA encontra-se ainda no atual Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM).

Em outras palavras, conforme apontam IPEA (2013), o planejamento e a gestão da área metropolitana na RMPA, em certa medida, estariam sendo desenvolvido de forma difusa e fragmentado, por meio de outras instituições80 pelos planos diretores dos municípios ainda não harmonizados entre si e pelos planos setoriais, bem como pelos consórcios de forma incipiente.

80 _{Associações de Municípios, os Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas, os COREDEs e os}

Para Clementino (2008) é importante salientar que:

Com um plano metropolitano pode fazer com que não ocorra a fragmentação do planejamento, incluindo as diferentes funções públicas, e também as atividades econômicas da região, pois com falta de um planejamento comum entre os municípios pode significar várias áreas de conflito em um território metropolitano, em que os diferentes planos diretores municipais consideram funções distintas para áreas limítrofes.

Segundo, Alonso (2011), do ponto de vista metropolitano, nos últimos 30 anos, praticamente não houve planejamento metropolitano no Rio Grande do Sul. O pouco que havia sido acumulado nesse campo pelo Grupo Executivo da Região Metropolitana (GERM), que originou a Metroplan, foi abandonado. Durante todo esse tempo, o único regramento em vigor foram os Planos Diretores das principais cidades da RMPA, os Comitês de Bacias e os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), além da Associação dos Municípios da Grande Porto Alegre (Granpal), instituições importantes, mas insuficientes para dar conta da complex,a globalidade da RMPA.

Segundo Alonso (2011, p.01):

Crescimento econômico e demográfico a taxas elevadas, concentrados geograficamente e sem planejamento, gera o cenário caótico em que vivemos hoje na RMPA. Custos urbanos crescentes e queda na qualidade de vida são duas das consequências dessa combinação perversa. Pior ainda é imaginar que, com intervenções tópicas e setoriais, poderão ser alcançados resultados compensadores. As questões que envolvem a RMPA vão muito além dos problemas de circulação e transportes. O planejamento não é uma panaceia, mas poderá ajudar a encaminhar melhor as políticas públicas nessa região do Estado.

Dessa maneira, há a necessidade de fortalecer o planejamento metropolitano, inclusivo e democrático, que priorize as fragilidades dos municípios periféricos da RMPA, na definição das áreas metropolitanas prioritárias de interesse comum dos municípios. Como também, a retomada urgente do planejamento regional, construindo com o critério de inclusão democrática, o plano estratégico e plano diretor metropolitano, que permita definir inclusive as grandes diretrizes do desenvolvimento regional de curto, médio e longo prazo, a fim de dar um sentido mais abrangente e integrado aos investimentos definidos para a RMPA. Porém, a retomada efetiva do planejamento metropolitano está sujeita à consolidação de um arranjo de gestão inclusivo, e que concilie os diferentes mecanismos de articulação na área metropolitana à gestão institucional, permitindo de modo efetivo a participação social no processo de formulação das políticas públicas metropolitanas.