Quando Lord Beveridge em Full Employment in a Free Society de 1944, conclamou a responsabilidade estatal diante do fenômeno do desemprego, chamou a atenção das sociedades ocidentais não planificadas, particularmente a inglesa, sobre a importância do papel do Estado na manutenção dos níveis de
pleno emprego35 alcançados durante a Guerra e que essa importância também se
mostrava fundamental nos tempos de paz.
35 O conceito de pleno emprego abrange variados entendimentos. Segundo Joan Robinson, o pleno emprego
total, jamais poderá ser visto, tendo em vista a ocorrência de fenômenos como o desemprego sazonal, modificações na estrutura ocupacional, transferências, entre outros. Nesse sentido, estabelecer uma política que tenha por objetivo o pleno emprego, não significa que se visualize a possibilidade de que 100% da força de trabalho esteja empregada, mas sim, atingir um nível contínuo de emprego mais próximo possível desta marca. Robinson indica que dentre as definições de pleno emprego, Keynes adota uma definição nos termos de Marshall, se referindo à questão da “desutilidade do trabalho”. Beveridge diz existir o pleno emprego quando há mais vagas não preenchidas do que trabalhadores desempregados. Outros autores dizem ainda, que o pleno emprego perdura até o momento em que os salários reais começam a se elevar acima da produtividade. Robinson atenta para o fato de que todas as definições acerca do pleno emprego, aceitam a existência de trabalhadores desempregados e que convivem com uma dificuldade inerente, qual seja, de como precisar o quantum de mão-de-obra existe disponível [ROBINSON, 1979: 1ª edição, 1944].
Dizia Beveridge, “o emprego depende dos investimentos”, sendo impossível dessa maneira, alcançar o pleno emprego com um volume de gasto total na economia, insuficiente para criar a demanda que afete o conjunto da mão-de-obra disponível para trabalhar [BEVERIDIGE, 1988]36.
A questão colocada então parece óbvia: sobre quem deveria recair a responsabilidade de assegurar um investimento total suficiente para a manutenção do pleno emprego? Nos tempos de paz, o grosso dos investimentos em economias de mercado pode e deve, segundo Beveridge, ser privado; no entanto, a responsabilidade última de se zelar pela suficiência dos investimentos afim de buscar o pleno emprego, recai sobre o gasto público. Nesse caso, o que Beveridge compreende e propõe como uma política de pleno emprego, é o compromisso contínuo do Estado em garantir os investimentos totais suficientes para que se mantenham níveis elevados de demanda por mão de obra [Idem].
Analisando os caminhos para o pleno emprego, Kalecki identifica dois problemas centrais: a garantia da demanda efetiva para assegurar o pleno emprego e o problema do investimento privado no curto e no longo prazo. Dessa maneira, indica três caminhos para o pleno emprego que se referem:
1. aos dispêndios do governo em investimentos públicos (escolas, hospitais, rodovias...) ou em subsídios ao consumo popular (auxílios às famílias, subsídios às famílias e à manutenção em baixos níveis dos preços dos bens de subsistência, redução tributária indireta) financiados por empréstimos, o que chama “dispêndio deficitário”;
2. ao estímulo ao investimento privado principalmente através da redução dos juros e da mobilização do conjunto de instrumentos das políticas monetária e fiscal;
3. a uma política de redistribuição da renda, das classes de mais alta renda para as de mais baixa renda [KALECKI, 1980].
Para a promoção e manutenção do pleno emprego, Kalecki afirma ser tanto os dispêndios governamentais quanto a política de redistribuição de renda, os dois caminhos mais adequados e eficientes, porém, politicamente, de maior dificuldade de aceitação por parte da sociedade. Sobre a redistribuição de renda, a idéia
subjacente é a de que, quando a renda é transferida dos que recebem renda mais elevada para os de renda mais baixa, o consumo total aumenta, considerando a hipótese de que os pobres têm mais propensão a consumir do que os ricos. No caso do dispêndio do governo, Kalecki afirma assim como Keynes, que esse se torna grande gerador de demanda efetiva, portanto, importante polo gerador de empregos37.
Em se tratando do investimento privado, Kalecki afirma que sob um regime de pleno emprego, garantido pela ação governamental, as variações cíclicas típicas do investimento privado no regime de laissez-faire são reduzidas, devendo dessa forma, para contribuir com o pleno emprego, o investimento privado situar- se no nível adequado para expandir a capacidade do equipamento pari-passu com o aumento da população trabalhadora e da produtividade do trabalho38. Para que
isso ocorra, inúmeros métodos podem ser utilizados, como a manipulação das taxas de juros e da política fiscal, ou até mesmo da participação direta do governo na esfera do investimento privado [KALECKI, op.cit.].
De forma crítica, mesmo os liberais vislumbram tal determinação no que se refere ao controle da vida econômica como forma para a obtenção do pleno emprego. Milton Friedman em Capitalism and Freedom observa com reprovação que o emprego e o crescimento econômico passaram a constituir-se como as principais justificativas para a dilatação da intervenção do governo nos assuntos econômicos, na verdade no principal slogan das reuniões políticas entre as autoridades governamentais [FRIEDMAN, 1982; 1ª edição inglesa em 1962].
37 Isso ocorre da seguinte maneira, segundo Kalecki: o governo realiza investimentos públicos que não
concorram com o empreendimento privado (escolas, rodovias, hospitais...) ou subsidia o consumo popular. Esse dispêndio financiado por empréstimos, não implica redução do investimento privado em face às maiores necessidades tributárias do governo (considerando também a manutenção das taxas de juros) nem do consumo não subsidiado, e cria, portanto, demanda efetiva adicional. [KALECKI, 1980: 76]. O autor segue em extensa exposição sobre as possibilidades inflacionárias desse regime de atuação governamental, da manipulação das taxas de juros, do tratamento devido aos encargos da dívida pública, entre outros.
38 Kalecki chama a atenção para o fato de que as violentas flutuações cíclicas do investimento privado no
regime de laisser-faire devem-se às violentas flutuações cíclicas dos lucros, cuja conseqüência seria dupla: uma queda no investimento provoca queda na demanda efetiva e nos lucros e isto por sua vez, leva a novo declínio do investimento. Entretanto, sob o regime de pleno emprego, a produção e os lucros apresentarão, segundo o autor, apenas modificações de longo prazo, resultantes do crescimento populacional e do aumento da produtividade do trabalho, podendo ainda ocorrer certamente flutuações acidentais nas taxas de investimento privado, como resultado por exemplo, de progresso técnico descontínuo, que podem ser neutralizadas por uma programação adequada do investimento público. [KALECKI, op.cit:85]
Friedman clama no início dos anos 60 pela redução da intervenção estatal, como forma das nações capitalistas alcançarem a estabilidade e o crescimento econômico. Sobre os Estados Unidos afirma que as medidas governamentais se constituem no maior impedimento ao crescimento econômico. Tarifas e outras restrições ao comércio internacional, taxação pesada, complexa e injusta, comissões reguladoras, fixação governamental de salários e preços e um número enorme de outras medidas, fornecem aos indivíduos incentivos para o uso inconveniente dos recursos, distorcendo os investimentos das novas poupanças. Prossegue,
O liberal teme fundamentalmente a concentração de poder. Seu objetivo é o de preservar o grau máximo de liberdade para cada indivíduo [...] logo, não vê com bons olhos entregar ao governo qualquer operação que possa ser executada por meio do mercado, primeiro porque tal fato substituiria a cooperação voluntária pela coerção, e segundo porque dar ao governo poder maior é ameaçar a liberdade [...] na verdade, precisamos urgentemente, para a estabilidade e o crescimento econômico, de uma redução na intervenção do governo e não de sua expansão
[FRIEDMAN, op.cit:44].
Segundo Friedmam, desgraçadamente nos Estados Unidos, desde o New
Deal, a principal justificativa para a expansão da atividade do governo foi o que
para ele se configura como uma suposta necessidade de investimentos governamentais para eliminar o desemprego. Uma idéia que de início remontara a uma intervenção temporária diante de uma crise monumental provocada pela própria política monetária do governo americano, transformou-se numa ideologia
do pleno emprego e no triunfo do Estado de bem-estar-social, que conquistou
ampla aceitação entre os intelectuais. Sentimentos humanitários e igualitários moveram tal conquista e ajudaram a criar políticas como o imposto de renda gradual, o seguro social, o salário mínimo, que para o mercado de trabalho, somente desencorajam os empresários a elevar o nível de emprego e estimulam o desemprego voluntário entre aqueles bem assistidos [Idem:161]39.
39 Sua perspectiva é de que tais políticas simplesmente acentuam as diferenciações no interior do mercado de
trabalho, com uma tendência de distanciamento entre aqueles bem assistidos e os demais trabalhadores. Diz, "reduzir a liberdade da ampla maioria da sociedade em virtude da proteção de um grupo social que tem seus interesses bem representados é inaceitável" [pp. 163].
Ao contrário da leitura liberal expressa nas opiniões de Milton Friedman, outros como Keynes, Beveridge, Kalecki e Joan Robinson, atentam para a responsabilidade governamental acerca da obtenção e manutenção do pleno emprego, a partir da mobilização de um conjunto de instrumentos de políticas econômicas e sociais.
A difusão dessas idéias ocorreu de maneira crescente durante o pós- guerra, atingindo de forma e com intensidade diferenciada as nações capitalistas, que como Inglaterra, França, Alemanha e Estados Unidos, tinham em suas memórias os graves problemas relativos à crise econômica e ao desemprego durante os anos 30, deixando à margem do debate político, as teses liberais40.
De fato, terminada a Guerra, os esforços de reconstrução, contam com uma ampla ação governamental, no que se refere ao suprimento e à coordenação dos investimentos necessários. O espaço ocupado pelo Estado na vida econômica, em meio ao esforço de guerra, na realidade não só se manteve como se ampliou, configurando um novo momento na história do capitalismo moderno. Não se tratava apenas da intervenção pura e simples do governo na vida econômica, mas de uma determinação da sociedade em orientar o futuro e não ser impelida pelos acontecimentos econômicos.
Concretamente, tal determinação refletiu-se pela necessidade de se planejar as ações e se preocupar com a realização de objetivos futuros e nesse sentido, coube ao Estado a obrigação de intervir intermitentemente na vida econômica, afim de assegurar o desejável para a sociedade, exercendo uma poderosa influência sobre as tendências de longo prazo.
De acordo com Myrdal, o Estado tinha de afirmar-se como sendo árbitro final e precisava ditar regras para o que se passava dentro da infraestrutura organizativa. Era forçado, segundo ele, a modificar as condições de negociações coletivas entre as organizações e controlá-las de modo a fazer com que os resultados se ajustassem à vontade popular e às pressões sociais. Myrdal observa
40 O pensamento liberal mesmo preterido do debate político, expressa-se no período. Antes de Friedman nos
anos 60, Hayek publica em 1944 O caminho da servidão, onde profere severas críticas a escola intervencionista de viés keynesiano.
que no Estado de bem-estar adiantado, a força e o número de atividades crescentes das organizações representativas do poder do trabalho e das instâncias descentralizadas do poder público, resultaram numa disseminação da participação, iniciativa e influência sobre o que na realidade, trata-se por legislação e administração de setores cada vez mais amplos da própria população, em suas localidades e ocupações. Nesse sentido afirma,
"[...] é apenas por instigação do Estado, ou com sua aquiescência, e dentro do quadro de sua legislação e administração, que aquelas outras manifestações de sociedade organizada podem ter lugar e podem funcionar, planejar e regulamentar [...] não vemos aí, no entanto, toda a verdade. Dentro da estrutura dos controles estatais, as organizações - populares - ganharam influência, e não a perderam. Adquiriram cada vez mais poder real, em seus campos de atividade e até mesmo a coordenação reguladora empreendida pelas autoridades estatais é, geralmente, levada a efeito apenas depois de consultas feitas às organizações e, na verdade, com a cooperação das mesmas. [..] nossas democracias seriam muito mais pobres em substância, e o Estado de bem-estar em desenvolvimento, se a participação dos cidadãos na condução dos negócios públicos se restringisse a lhes dar o direito de voto em eleições intermitentes para um Congresso Nacional [MYRDAL, 1962: 64].
Em determinado momento da história das nações capitalistas neste século, a saber, no pós guerra, a idéia de que o Estado não poderia se eximir da responsabilidade pelo volume total do emprego e por sua direção se solidificou na consciência coletiva de um mundo devastado [SHONFIELD, op.cit].
Mas, para Joan Robinson, não se trata apenas de observarmos tal responsabilidade, mas como ela se reflete concretamente nas diversas realidades nacionais. Olhando as "políticas de emprego", tendo em vista a idéia de “métodos globais” destinados a fomentar o emprego total, Robinson afirma que qualquer política global produz resultados concretos e tem influência sobre a direção do emprego. Nesse sentido diz que até não interferir é uma decisão positiva. Com efeito, o problema inerente às políticas de emprego está em decidir sobre as
necessidades da sociedade e de posicionar-se diante de seus conflitos, sendo essa, uma tarefa do governo41.
Na verdade, os governos das nações capitalistas avançadas no pós-guerra posicionaram-se diante do problema do emprego. Não obstante ao conjunto de instrumentos destinados a promover e coordenar os investimentos na esfera privada, a posição dos governos pode ser observada na própria evolução do emprego público nesses países. O crescimento permanente da quantidade de empregados do Estado é um traço substancial e contínuo ao longo do pós-guerra nos países capitalistas do ocidente. Esse processo, segundo Rose, reflete a constituição de um novo regime, onde o emprego público tornou-se decisivo para a manutenção do pleno emprego e no perfil dos empregos gerados [ROSE, 1985].
Tabela 3
Emprego Público em % da força de trabalho, 1951-1981ª
1951 1981 Grã Bretanha 26,6 31,4 França 17,5 32,6 Itália 11,4 24,4 Alemanha 14,4 25,8 Suécia 15,2 38,2 EUA 17,0 18,3 Fonte: ROSE, 1985.
ª Anos diferentes segundo cada nação: Grã Bretanha, 1951/1981; França, 1950/1982; Alemanha, 1950/1980; Itália, 1951/1981; Suécia, 1950/1980; EUA, 1952/1982.
O crescimento do emprego público, no período posterior à Segunda Guerra Mundial, responde para além do compromisso assumido pelos governos diante da manutenção do pleno emprego, às severas influências, que passam desde a tendência de crescimento do setor de serviços em decorrência do crescimento urbano e do avanço da industrialização nestes países, pelo uso intensivo de mão- de-obra em programas sociais e ainda, pela mobilização militar em face à “guerra fria” [ROSE, op.cit.].
41 “[...] uma política meramente passiva que visasse compensar a insuficiência do investimento privado, seria
Particularmente o crescimento do emprego no âmbito dos programas sociais é um traço decisivo no pós-guerra, que pode ser observado tanto pelo crescimento deste como percentual do emprego público total, como seu crescimento na participação no emprego total da força de trabalho.
Tabela 4
Emprego Público em Programas Sociais, 1951-1981
% do emprego público % da força de trabalho
1951 1981 1951 1981 Grã Bretanha 20,9 45,3 5,6 14,2 Françaª 19,4 42,4 3,4 12,3 Alemanha 30,8 37,8 4,5 9,7 Itália 22,3 38,0 2,5 9,3 Suécia 29,8 53,8 4,8 20,7 EUA 23,9 48,7 4,1 8,9 Fonte: ROSE, 1985. ª Para a França, 1951-1980.
O crescimento do emprego público e da importância da participação das áreas sociais no uso intensivo de mão-de-obra, é um fenômeno generalizado entre os países capitalistas avançados. Essa característica do crescimento emprego público no pós-guerra, na realidade, relaciona-se à criação, expansão e consolidação do Estado de bem-estar-social em suas diversas áreas. As diferenças entre as nações desenvolvidas no que se refere ao volume do emprego público e ao perfil de crescimento também são marcas profundas do avanço dos compromissos em torno do pleno emprego e do bem-estar-social.
Observada a experiência norte-americana, nos deparamos com um quadro de pequeno crescimento da participação do emprego público na composição do emprego total da força de trabalho entre 1951 e 1981, todavia com um crescimento da participação das áreas sociais na composição do emprego público bastante acentuado, o que guarda similaridade com a experiência britânica no período.
Já a experiência francesa, também uma das mais significativas do capitalismo avançado mostra-se bastante distinta da norte-americana e da britânica, principalmente no que se refere a importância do emprego público na composição do emprego total da força de trabalho. O crescimento do emprego público na França ocorre de maneira não só intensa, mas ampla no que diz respeito aos diversos setores de sua economia, refletindo a maior determinação da sociedade francesa em fortalecer a ação governamental42.
O espaço ocupado pelo Estado na vida econômica, em meio ao esforço de guerra, na realidade não só se manteve como se ampliou, configurando um novo momento na história francesa. A questão fundamental no pós-guerra residia em como tornar essa intervenção algo coerente com os desafios do capitalismo moderno e eficiente do ponto de vista da reconstrução.
As perspectivas dos observadores internacionais, principalmente britânicos e norte americanos, sobre a sorte da economia francesa ainda durante os anos 50, eram bastante pessimistas. Em pesquisa encomendada pelo governo norte- americano (The French Economy and the State, 1958), seus realizadores concluem que havia poucas possibilidades para o aparecimento de qualquer impulso dinâmico numa economia onde cada um estava em busca de uma vida tranqüila e as questões se organizavam de modo a quase sempre anularem o efeito das forças de mercado (apud. SHONFIELD, op.cit:177).
De fato, o planejamento francês enfrentou no pós guerra, não só a reconstrução, mas também as questões herdadas ainda dos anos 30, como os problemas do desemprego e do mercado de trabalho. O que mais espantou os analistas anglo-saxões e norte-americanos já no início dos anos 60, foi o
42 Aliás, segundo Shonfield, o impulso para o planejamento e a para a administração da economia através da
intervenção governamental na França, nunca fora efetivamente dominado, mesmo nos períodos de hegemonia do pensamento liberal. Dessa forma, a questão fundamental no pós-guerra, residia em como tornar essa intervenção algo coerente com os desafios do capitalismo moderno e eficiente do ponto de vista da reconstrução. Tal impulso remonta a própria tradição estatal francesa, cujo o conceito básico, afirma, que a conduta efetiva da vida econômica de uma nação deve depender da concentração de poder nas mãos de um pequeno grupo de pessoas, excepcionalmente aptas, exercendo os recursos de previsão e discernimento por uma parcela de não possuídos e pelo bem-estar do homem médio de negócios. Assim, a profundidade de visão e a ampla experiência, sistematicamente analisadas pelas pessoas de autoridade, são os alicerces intelectuais do sistema. O esquema e a eficiência da máquina do governo determinam, pois, o grau de êxito prático conseguido [SHONFIELD, op.cit].
extraordinário êxito alcançado pelos franceses desde o final da guerra, indicando uma enorme distância entre as projeções céticas no início dos anos 50 e os resultados econômicos excepcionais obtidos.
Os resultados obtidos num cenário de intenso planejamento econômico e forte atuação governamental na vida econômica, podem ser vistos não só pelas taxas de crescimento da França ao longo de todo o pós-guerra, sempre superiores ao crescimento da América do Norte e de vários países europeus, inclusive da própria Inglaterra, mas pelas transformações econômicas e sociais que produziram.
Quando observamos a evolução do emprego na França durante o pós- guerra, tornam-se visíveis os efeitos desse padrão de crescimento alicerçado na intensa atuação e planejamento governamental.
Tabela 5
França: emprego e desemprego da força de trabalho (1950-1980)
anos/em milhares 1950 1956 1962 1969 1976 1980
1- emprego setor público 3545 4130 4482 4761 5935 6237
2- emprego setor privado 16975 14937 14717 15796 15316 15195
total de empregados 20250 19067 19199 20557 21251 21432
total de desempregados 153 122 123 223 934 1450
total da força de trabalho 20403 19179 19322 20780 22185 22882
% do emprego público
no emprego total 17,5 21,7 23,3 23,2 27,9 29,1
na força de trabalho 17,4 21,5 23,2 22,9 26,7 27,3
Fonte: ROSE, 1985
Uma característica marcante da evolução do emprego na França durante o pós-guerra foi o crescimento do emprego público. Em termos absolutos, tal crescimento pode ser observado nos quase 3 milhões de empregos criados entre 1950 e 1980, enquanto no mesmo período, o setor privado reduziu seu estoque de empregos em mais de 1 milhão e 700 mil postos de trabalho.
Isso também pode ser observado através da participação do emprego público como porcentagem do emprego total. O emprego público na França, que em 1950 respondia por 17,5% do emprego total, no final do período, após um contínuo crescimento durante os trinta anos seguintes, atinge em 1980, uma participação de 29,1%.
Esses números impressionam, não só porque, do ponto de vista do emprego e do mercado de trabalho, refletem um padrão de crescimento alicerçado na máquina pública, mas porque estamos nos referindo a um período de intenso