Limites e possibilidades das políticas liberais de emprego

A diversificação do conjunto de programas identificados como políticas de emprego, aparece como elemento novo a partir da década de 1980, herança do movimento iniciado ainda nos anos 70. Se o padrão de desenvolvimento econômico e social construído no pós-guerra levou a uma certa homogeneização

67 _{É o caso do seguro-desemprego, que poderia parecer como medida ativa, considerando os seus efeitos}

sobre a adequação entre oferta e demanda de trabalho, ao melhorar as condições dos trabalhadores na procura por um novo emprego; isso sem dizer dos seus efeitos sobre a sustentação do consumo dos grupos sociais. [BARBIER & GAUTIÉ, op.cit].

das ações públicas no âmbito dos países avançados no que diz respeito ao bem- estar social e às ações pelo emprego, tal diversificação, implica hoje em maiores dificuldades para falarmos em conjunto de políticas de emprego, já que o nível de pulverização dos programas e a diversidade das formas de enfrentamento das questões sociais nos diversos países ampliaram-se consideravelmente.

Observando os gastos públicos, temos um certo movimento conjunto referentes às diversas realidades do capitalismo avançado. Sob o impacto da vertiginosa subida das taxas de desemprego durante os anos 70, o gasto social - em particular os gastos com o desemprego - aumenta de forma significativa [TEMPRANO & VILLANUEVA, 1992].

Despesas com proteção social em países selecionados, 1980-1994 (% do PIB)

Fonte: INSEE, 1997

Nesse momento, visualiza-se uma tendência de redução nas restrições de acesso aos programas de bem estar, como resposta ao aumento de demanda por amparos sociais, diante das maiores dificuldades no que se refere à obtenção de renda e colocação no mercado de trabalho.

Em contrapartida, mesmo tendo ocupado maior espaço dentre os gastos públicos as despesas sociais, e especificamente, os dispêndios registrados na rubrica atenção ao emprego, o fato é que os programas destinados ao atendimento de desempregados e à promoção do emprego nas ultimas décadas, passaram por um processo de enrigecimento de suas estruturas quanto ao acesso aos benefícios; multiplicaram-se critérios como forma de atenuar as pressões sobre o aparato de proteção aos desempregados. Esse é um movimento característico dos anos 80 e 90, distinto daquele observado no período anterior, com uma intensidade que varia significativamente entre os diversos países.

Tabela 7

Gastos em proteção social por grupo de funções (1980-1994) UE - 12, em % do gasto total 0 5 10 15 20 25 30 35 Reino Unido 21,5 28,1 E s panha 18,1 23,6 Itália 19,4 25,3 F ranç a 25,4 30,5 UE -12 24,3 28,6 1980 1994

1980 1994

Saúde, invalidez e acidentes do trabalho 37,5 35,2

Velhice 43,3 44,2

Família e maternidade 10,5 7,6

Desemprego e promoção do emprego 6,4 9,2

Diversos 2,3 3,5

Fonte: INSEE, 1997

Não obstante, mesmo com a evolução dos gastos públicos e sociais observada entre os países desenvolvidos, o processo em curso demonstra um menor atendimento proporcional à demanda, ou seja, gasta-se mais, atendendo proporcionalmente menos às necessidades impostas pelas novas inseguranças sociais.

Na realidade, a percepção inicial em torno da necessidade de proteção social integral aqueles atingidos pelos efeitos do novo quadro socio-econômico, foi progressivamente transformando-se em direção ao que posteriormente ficou conhecido como políticas do workfare, sendo nesse trajeto que ocorre a sustentação dos gastos. Em outras palavras, a simples análise da evolução dos gastos sociais e daqueles voltados ao desemprego e a promoção do emprego, não permite que tenhamos uma visão das mudanças nas estratégias de enfrentamento dos problemas do mundo do trabalho

Olhando as políticas liberais de emprego em seu conjunto, podemos visualizar dois movimentos simultâneos em vários dos países capitalistas avançados nessas duas últimas décadas. Por um lado, o sustento e a elevação

dos gastos públicos em políticas voltadas ao mercado de trabalho, mesmo num

cenário de rigidez orçamentária em face a austeridade no controle das contas públicas; e ainda, podemos conceber um processo de descentralização,

desregulamentação dos procedimentos e focalização de tais políticas sobre

determinados segmentos sociais, que de maneira mais acentuada, são atingidos pelo desemprego.

A manutenção e a elevação dos gastos públicos em vários países da OCDE, assim como o processo de descentralização, desregulamentação e

focalização das políticas direcionadas ao mercado de trabalho, buscaram fazer frente em determinadas linhas, às necessidades que provém da baixa dinamicidade das economias nacionais no que se refere à geração de empregos68.

Particularmente no que diz respeito à grande parte das sociedades européias, é fato que se encontram diante não só de um desemprego alto, mas também, estruturado de forma peculiar. Esse é um grande argumento para as teses sobre a necessidade de focalização das políticas de atenção ao mercado de trabalho.

De fato, segundo Claus Offe, o problema político do mercado de trabalho consiste, não só no crescimento global da demanda por força de trabalho, mas também na distribuição equilibrada e justa dessa demanda entre as categorias afetadas pelos riscos do mercado de trabalho [OFFE, 1989]. Assim, elencamos algumas questões por ele apresentadas.

Em primeiro lugar há uma irregularidade característica na distribuição social dos riscos do mercado de trabalho. Assim, verificam-se grupos entre a força de trabalho, que de forma característica, ficam e permanecem mais constantemente desempregados do que outros, além de em geral, obterem renda inferior a média de seus pares. Uma segunda característica vinculada à primeira, decorre das condições de exposição de determinados grupos - de forma mais acentuada - ao desemprego e às mazelas do capitalismo contemporâneo.

Tais condições podem derivar de características sociais não adquiridas – educação, renda, local de residência – mas socialmente atribuídas e ligadas a aspectos fixos e intencionalmente imutáveis, tais como idade, sexo, condição física, etnia, entre outros. Pode-se dizer, em síntese, que uma alteração no perfil dos desempregados, da magnitude como a observada nos países avançados, exige modificações gerais ou pelo menos pontuais no âmbito das políticas de mercado de trabalho. Assim, um terceiro fato significativo particularmente

68 _{Ao mesmo tempo, cabe ressaltar que mediante a heterogeneidade internacional, alguns países reduziram}

seus gastos com as políticas voltadas ao mercado de trabalho, comprimindo programas, deixando marginalizados e desassistidos da atenção pública segmentos sociais significativos de trabalhadores sem emprego ou com empregos precarizados.

relevante, diz respeito a desagregação das políticas de emprego para grupos específicos.

Estas políticas passam a não mais se dirigir somente aos objetivos globais de emprego, qualificações e mobilidade, elas cada vez mais, procuram influenciar

positivamente a situação no mercado de segmentos específicos da força de

trabalho, bem diferenciados, quanto idade, sexo, ocupação, área e setor [OFFE, op.cit].

Raymond Ledrut chama a atenção para o fato de que a seletividade é um princípio da composição relativa ou diferencial das populações desempregadas. Segundo ele, a seletividade é da natureza do desemprego, ou seja, havendo desemprego, haverá grupos preteridos, característica que pode variar quanto à sua intensidade, segundo a demanda geral por trabalhadores, por características sociais ou particulares, pela diferenciação a partir de condições individuais ou dos grupos que compõe a mão-de-obra. [LEDRUT, 1966:12].

Observando a experiência norte americana no início dos anos 60, Myrdal caminha no mesmo sentido da análise de Ledrut e por isso aponta para a necessidade de se adotar uma política seletiva de prevenção do desemprego. Entretanto afirma,

"o remédio principal contra o desemprego, independentemente de quais foram suas causas e caráter nos casos particulares, consiste em manter a demanda de produtos em um nível elevado e permanente, em conseqüência, uma demanda total de mão- de-obra constantemente ativa. Uma vez conseguido isso, a adaptação da oferta de mão-de-obra à sua demanda é obtida sem maiores dificuldades através de políticas acessórias dirigidas aos segmentos preferencialmente atingidas pelo desemprego"

[MYRDAL, 1964:34].

Myrdal afirma que uma política de expansão econômica geral, essencial para a manutenção de baixos níveis globais de desemprego, requer também esforços orientados a aumentar a demanda por mão-de-obra em alguns setores especiais da economia, o que pode ser perfeitamente realizado atuando sobre as próprias

necessidades imediatas da sociedade, como medidas de cuidado ambiental, educacionais, incluindo as de formação profissional ou ainda aquelas voltadas ao bem-estar em geral. Prossegue, acentuando a importância de medidas dirigidas aos jovens, particularmente voltadas a mantê-los fora do mercado de trabalho através do prolongamento de sua vida escolar, de medidas dirigidas aos trabalhadores com idade mais avançada, que preferencialmente devem ser retirados do mercado de trabalho e aproveitados em funções sociais variadas, entre outras medidas que podem compor uma política seletiva de prevenção ao

desemprego e acessória à política de crescimento global [MYRDAL, Idem].

Considerando a importância das condicionalidades apresentadas por Claus Offe e Ledrut acerca da seletividade do mercado de trabalho e da insuficiência do crescimento global do emprego como forma de combate ao desemprego, assim como as indicações de Myrdal, é interessante observar a reflexão de Thomás Coutrot sobre as políticas de emprego no período recente,

Coutrot chama a atenção para o que se denomina de “contradições fundamentais” quando analisamos essas políticas nas últimas décadas. A prática de taxas de juros elevadas como forma de atração dos fluxos de capitais de uma economia internacional desregulada, o pavor da inflação que tomou conta das autoridades monetárias, sensibilizadas com os apelos dos rentistas; a prática generalizada de políticas de restrição salarial e de restrição a elevação dos níveis de emprego, adicionada a crise fiscal dos Estados, dilapidados pelos compromissos financeiros, criam uma “camisa de força” sobre todas as variáveis determinantes da geração de emprego. Sendo assim, com um quadro deste, o que resta a fazer por meio de políticas dirigidas ao mercado de trabalho, questiona Coutrot? Basicamente, lutar contra os efeitos da seletividade do mercado de trabalho [COUTROT, 1997].

Esse é o delineamento internacional, cuja idéia básica está assentada em promover a concorrência perfeita no âmbito do mercado de trabalho, a partir da flexibilização da contratação, da alocação e do uso da mão-de-obra, redução dos benefícios aos desempregados, descentralização das negociações coletivas,

redução generalizada dos custos do trabalho, particularmente do pouco qualificado. Tudo como forma de incentivo a procura por emprego e a geração de novos postos de trabalho [COUTROT, Idem]69.

Nesse sentido, a luta global contra o desemprego e contra a massa excedente de mão-de-obra, que em momento algum é refutada por Offe, Ledrut e menos ainda por Myrdal, torna-se impraticável, devido à grandeza dos constrangimentos políticos e econômicos característicos das últimas duas décadas e apresentados por Coutrot, restando aos formuladores e gestores das políticas de emprego sob a ordem liberal, dirigirem seus esforços contra os efeitos da seletividade do mercado de trabalho. Dessa maneira, o que seria "acessório" a uma política global do Estado, transforma-se no principal campo das políticas públicas.

A leitura liberal acerca do funcionamento do mercado de trabalho e do papel do poder público como promotor do desenvolvimento econômico e social, acarreta uma ruptura fundamental entre as políticas de emprego características do pós-guerra e as políticas liberais de emprego típicas dos anos 80 e 90.

Se particularmente no pós-guerra, as políticas de emprego caracterizavam- se pela articulação das políticas públicas dirigidas às variáveis determinantes do nível e da qualidade do emprego - das políticas macroeconômicas, do sistema de relações de trabalho, e ademais, pelo desenvolvimento intrínseco de vetores fundamentais como o crescimento do emprego público, do financiamento do tempo livre por meio das estruturas de bem-estar, incluído o tratamento dispensado aos desempregados e mesmo da redução progressiva do tempo médio de horas anuais trabalhadas - neste capítulo buscamos demonstrar que as políticas liberais de emprego caracterizam-se pelo seu distanciamento e por sua autonomização em relação tanto às políticas macroeconômicas, quanto aos outros pilares que determinam o desenvolvimento econômico, sendo identificadas

69 _{Particularmente apresentando a posição da OCDE sobre o assunto, Coutrot observa que esta instituição}

defende entre outras propostas para o combate ao desemprego, a redução do aumento de produtividade, sobretudo no setor de serviços.

somente num conjunto de programas e iniciativas focalizadas do poder público sobre o mercado de trabalho.

Com efeito, se por um lado ocorre a perda de importância da variável emprego nas estratégias de políticas macroeconômicas, é certo que pela pressão política de sociedades organizadas em torno de direitos historicamente conquistados, mesmo as políticas liberais de emprego cumprem um importante papel no escopo dos sistemas de proteção social. Políticas públicas de transferência direta ou indireta de renda continuam sendo executadas conjuntamente à resistência dos sindicatos diante das "políticas de moderação salarial" praticadas em vários países.

A manutenção dos pilares e das estruturas do Estado de bem-estar social, mesmo diante da onda liberal, possibilita que os programas de seguridade social e de assistência aos trabalhadores cumpram atualmente um papel importante na proteção daqueles alijados dos grandes fluxos de renda, diante das dificuldades de inserção no mercado de trabalho produzidas pela nova ordem liberal.

A tendência estrutural e orgânica do capitalismo em produzir continuamente um contingente excedente de trabalho indicada por Marx é, sem dúvida, o principal fator de estruturação das relações entre capital e trabalho. Na realidade, é contra essa tendência, em face a um alinhamento peculiar de forças políticas e sociais, que as experiências das políticas de pleno emprego no pós-guerra foram construídas e obtiveram importante êxito durante os anos de ouro do capitalismo.

Todavia, os constrangimentos e as dificuldades enfrentadas para a manutenção do pleno emprego no capitalismo, apontadas por Keynes, Kalecki, Joan Robinson, entre outros, se manifestaram de forma decisiva num momento em que as forças sociais que viabilizaram o uso pleno da força de trabalho por meio da mobilização de um conjunto articulado de políticas públicas recrudesceram. Mostrou-se a partir daí, a essência do funcionamento das economias capitalistas, aquela indicada por Marx, qual seja, de desqualificação contínua do trabalho diante do capital. Nesse sentido, a experiência do pós-guerra fora um hiato na história do capitalismo.

Desde os meados dos anos 70, de fato, entre os países capitalistas avançados, a conformação das políticas liberais de emprego se traduziu pela fragilização da inserção da variável emprego nas estratégias de desenvolvimento econômico e social, e passou a simbolizar uma condição pouco favorável relativa ao enfrentamento das mazelas sociais produzidas nessas últimas décadas.

O cenário que se consolida a partir do início da década de 1980, com a proeminência de governos liberais em vários dos países capitalistas avançados - Margareth Thatcher na Inglaterra (1979), os Republicanos nos Estados Unidos com Ronald Reagan (1980), Helmut Kohl na Alemanha (1983) entre outros - é o de rompimento do antigo compromisso com o pleno emprego estabelecido no pós guerra e do prevalecimento de políticas restritivas ao crescimento econômico voltadas para o controle inflacionário e o equilíbrio fiscal.

Todavia, de fato, o Welfare State amadurecido ao longo dos chamados anos

dourados do capitalismo nas décadas do pós-guerra, tem suas estruturas e

benefícios entrelaçados às estruturas sociais que ele mesmo ajudou a construir. Conforme afirma Desmond King, um processo de tamanha magnitude como o construído no pós-guerra, torna difícil o desmonte ou a redução maciça do Estado

de bem-estar-social, mesmo com o avanço do pensamento liberal, expresso entre

outras vertentes, pelo thatcherismo e o reaganomics [KING, 1988].

Tal processo caracteriza-se pela ocorrência de um violento choque entre a corporificação de um conjunto de direitos de cidadania — identificados com o Estado — conquistados ao longo da história do capitalismo pelos trabalhadores, que se tornaram essenciais para a cultura política social e econômica nas sociedades industriais desenvolvidas, e o avanço dos esforços de desmonte do aparato de promoção do bem-estar-social.

Acerca das políticas liberais de emprego, a experiência recente mostra um evidente descompasso entre os ditames do capitalismo mundial desregulado socialmente e as demandas por proteção social oriundas daqueles atingidos por suas mazelas. Sobre os termos estabelecidos no pós-guerra, os dados acerca dos gastos sociais em diversas economias avançadas demonstram que muitas são as dificuldades quanto ao desmantelamento do sistema de proteção social e a simples indiferença relativa à massa de desempregados e desvalidos que, somente na zona da OCDE, somam hoje mais de 35 milhões de pessoas.

Em contrapartida, para essas pessoas, torna-se cada vez mais difícil se inserir nos grandes circuitos nacionais de renda e consumo através da obtenção de um emprego, o que revela em escala progressiva, que o acesso ao sistema de proteção social representa a única alternativa de obtenção de condições básicas de subsistência para um número cada vez maior de pessoas.

Diante dos resultados pouco expressivos nesses últimos vinte anos, no que se refere ao desenvolvimento econômico e social na ampla maioria dos países, o momento atual é propício à reflexão, na busca de um modelo de desenvolvimento que contemple de maneira mais adequada, as aspirações da ampla maioria dos

cidadãos em todo mundo - desenvolvido ou não - quanto a incorporação social e ao acesso aos grandes fluxos de renda.

A própria manutenção de grande parte das estruturas de bem-estar-social construídas ao longo do pós-guerra, incluindo a própria capacidade de tributação dos governos, confere possibilidades outras a esse contingente excedente de mão-de-obra. Na verdade, a crítica a atual ordem liberal do ponto de vista das políticas voltadas ao mundo do trabalho, não pode abrir mão, por um lado, de reviver a possibilidade do crescimento econômico. Todavia, diante do atual estágio de desenvolvimento das forças produtivas nos países avançados, reduzir essa crítica ao simples retorno do crescimento econômico também não parece o caminho mais indicado para a conquista de uma sociedade mais justa e equilibrada mesmo entre essas nações.

Políticas de redução da jornada de trabalho aos trabalhadores ativos, prolongamento da idade escolar aos jovens, antecipação da retirada do mercado de trabalho aos mais idosos, programas de garantia de renda vitalícia, entre outras, são medidas que grosso modo fazem parte da agenda social em vários países desenvolvidos, há tempos.

Tais políticas podem representar alternativas não só para o futuro, mas para o presente, particularmente nessas sociedades que já alcançaram um nível avançado de desenvolvimento de sua base de produção material. O avanço de políticas com essas características, pode indicar que o caminho a seguir no que tange às políticas para o mundo do trabalho, seja menos a inserção dos trabalhadores excedentes em funções típicas da sociedade do trabalho, mas o desenvolvimento de uma sociedade que possa socializar o tempo livre e a renda produzida, distribuindo de forma igualitária as benesses de uma abundante estrutura de produção existente.

O caminho a ser seguido parece indicar por um lado a necessidade de financiar uma produção abundante, assim desde já recuperando politicamente a necessidade do crescimento econômico, e ao mesmo tempo, voltar os esforços

políticos para a socialização do tempo livre, como forma de libertar o ser humano da dependência direta do trabalho tipicamente capitalista para sua sobrevivência.

André Gorz referindo-se a essa questão afirma com propriedade que o desafio está posto não somente sobre o rompimento do elo entre trabalho e direito

ao rendimento, mas também, sobre o rompimento do elo entre direito ao rendimento e duração do trabalho, a partir da redução generalizada da duração do

trabalho e da distribuição social do tempo excedente de trabalho. Segundo ele, a questão olhada dessa forma, possibilita que programas como o de rendimento

vitalício possa ser idealizado como uma política de socialização da riqueza

produzida, que cabe a cada cidadão, que contribua para a sociedade assegurar certo nível de vida considerado normal a todos [GORZ, 1995].

Historicamente, a França aparece como uma das experiências mais representativas entre os países avançados, no que diz respeito a adoção de políticas que retiram do acesso a um emprego, a condição única de obtenção de renda.

Figura 6

Fonte: INSEE, 1997

A experiência francesa demonstra que a renda proveniente da atividade