A importância de se apresentar os atuais instrumentos legais que dão amparo à atividade de inteligência no Brasil é fundamentada inicialmente pelo fato de se tratar de uma profissão que se tangencia os limites dos direitos e garantias individuais, preconizados na Carta Magna de 1988, uma vez que a natureza da inteligência é lidar com informações sigilosas, sensíveis e muitas vezes secretas; além de possuir no país o estigma, já mencionado, de atividade vinculada ao governo totalitarista, gerando certa desconfiança por parte da sociedade.
Em razão disso, é valioso registrar as principais fundamentações legais que regem a atividade de inteligência, bem como a sistemática estrutural desta atividade no âmbito do Poder Executivo Federal, já que os demais serviços efetuados na área da inteligência se espelham nesta regulamentação jurídica, sejam na seara estatal ou privada.
Todavia vale o comentário de Vidigal (2004, p.42) destacando que: ―é imperioso reconhecer que nenhuma legislação é, por si só, suficiente, mormente nesta área delicada, para garantir a eficácia do Sistema de Inteligência‖. Tal afirmação obtém subsídio em razão da grande diversidade na interpretação da lei.
Destacados estes ensinamentos iniciais, iremos prosseguir relacionando a legislação brasileira de inteligência apontada por Gonçalves, em seu livro Atividade de Inteligência e Legislação Correlata, acrescentando a complementação normativa de publicação mais recente, particularmente as que regulamentam o acesso à informação, bem como o credenciamento e tratamento de informações classificadas como sigilosas.
Gonçalves (2010a, p.106) inicia a abordagem sobre a legislação da área de inteligência pela Lei federal nº 9.883, de 07 de dezembro de 1999, norma principal que institui o Sistema Brasileiro de Inteligência - SISBIN e cria a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN. Este instrumento legal conferiu ao SISBIN a responsabilidade de integrar as ações de planejamento e execução das atividades de inteligência e contrainteligência do País, visando subsidiar o Presidente da República nos assuntos de interesse nacional.
Ainda no seu artigo primeiro, a Lei nº 9.883/99 oficializa o nome da comunidade de inteligência do País, Sistema Brasileiro de Inteligência – SISBIN, assim como existem a Agência Central de Inteligência – CIA, nos Estados Unidos, o Mossad em Israel e o Serviço Canadense de Inteligência de Segurança – CSIS. Gonçalves destaca ainda a perspectiva de integração entres os diversos órgãos civis e militares, que compõem o sistema.
No primeiro parágrafo do artigo 1º, a Lei nº 9.883/99 apresenta os fundamentos do Sistema, destacando-se a preocupação do legislador na manutenção dos direitos e garantias individuais:
§ 1º - O Sistema Brasileiro de Inteligência tem como fundamentos a preservação da soberania nacional, a defesa do Estado Democrático de Direito e a dignidade da pessoa humana; devendo ainda cumprir e preservar os direitos e garantias individuais e demais dispositivos da Constituição Federal, os tratados, convenções, acordos e ajustes internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte ou signatário, e a legislação ordinária. (BRASIL, 1999).
No artigo terceiro, a Lei nº 9.883/99 cria a Agência Brasileira de Inteligência – ABIN, órgão central do sistema e apresenta a suas atribuições: ―[...] terá a seu cargo planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência do País [...]‖ (BRASIL, 1999).
O parágrafo único do Art. 3º destaca como deverão ser desenvolvidas as atividades de inteligência, além de reforçar mais uma vez preocupação com a manutenção dos direitos e garantias individuais, conforme vemos a seguir:
Parágrafo único. As atividades de inteligência serão desenvolvidas, no que se refere aos limites de sua extensão e ao uso de técnicas e meios sigilosos, com irrestrita observância dos direitos e garantias individuais, fidelidade às instituições e aos princípios éticos que regem os interesses e a segurança do Estado. (BRASIL, 1999, grifo nosso).
A lei faz menção ao controle externo da atividade de inteligência no Art. 6º, definindo o Poder Legislativo como órgão responsável pelo controle e fiscalização da atividade.
Gonçalves (2010a, p. 112) ainda destaca que a ―ABIN é órgão da Presidência da República, vinculado diretamente ao Gabinete de Segurança Institucional e subordinado ao Ministro Chefe da Pasta‖.
Outros dois instrumentos legais relacionados à Agência Brasileira de Inteligência são o Decreto nº 6.408 de 24 de março de 2008, que rege a estrutura administrativa da agência e a Lei nº 11.776 de 17 de setembro de 2008, que trata sobre a carreira dos cargos de oficial e agente da ABIN.
Após tratar sobre a principal lei da comunidade de Inteligência do país, Gonçalves adentra no Decreto nº 4.376 de 13 de setembro de 2002, que regulamenta a organização e o funcionamento do SISBIN.
O Art. 4º deste Decreto traz os diversos órgãos, ministérios, secretarias que compõem o Sistema Brasileiro de Inteligência:
Art. 4º O Sistema Brasileiro de Inteligência é composto pelos seguintes órgãos: (Redação alterada pelos Decretos nº 4.872, de 6.11.2003, nº 6.540, de 19.08.2008, nº 7.803, de 13.09.2012 e nº 8.149, de 10.12.2013)
I - Casa Civil da Presidência da República, por meio de sua Secretaria- Executiva;
II - Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, órgão de coordenação das atividades de inteligência federal;
III - Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, como órgão central do Sistema; IV - Ministério da Justiça, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública, da Diretoria de Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal, do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, do Departamento Penitenciário Nacional e do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional, da Secretaria Nacional de Justiça; V - Ministério da Defesa, por meio da Subchefia de Inteligência Estratégica, da Assessoria de Inteligência Operacional, da Divisão de Inteligência Estratégico-Militar da Subchefia de Estratégia do Estado-Maior da Armada, do Centro de Inteligência da Marinha, do Centro de Inteligência do Exército, do Centro de Inteligência da Aeronáutica, e do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia;
VI - Ministério das Relações Exteriores, por meio da Secretaria-Geral de Relações Exteriores e da Coordenação-Geral de Combate aos Ilícitos Transnacionais;
VII - Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria-Executiva do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, da Secretaria da Receita Federal do Brasil e do Banco Central do Brasil;
VIII - Ministério do Trabalho e Emprego, por meio da Secretaria-Executiva; IX - Ministério da Saúde, por meio do Gabinete do Ministro de Estado e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA;
X - Ministério da Previdência Social, por meio da Secretaria-Executiva; XI - Ministério da Ciência e Tecnologia, por meio do Gabinete do Ministro de Estado;
XII - Ministério do Meio Ambiente, por meio da Secretaria-Executiva e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;
XIII - Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil. (Redação dada pelo Decreto nº 4.872, de 6.11.2003)
XIV - Controladoria-Geral da União, por meio da Secretaria-Executiva. XV - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por meio de sua Secretaria-Executiva;
XVI - Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, por meio de sua Secretaria-Executiva.
XVII - Ministério dos Transportes, por meio de sua Secretaria-Executiva e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT;
XVIII - Ministério de Minas e Energia, por meio de sua Secretaria-Executiva; e XIX - Ministério das Comunicações, por meio de sua Secretaria- Executiva.
Parágrafo único. Mediante ajustes específicos e convênios, ouvido o competente órgão de controle externo da atividade de inteligência, as unidades da Federação poderão compor o Sistema Brasileiro de Inteligência. (BRASIL, 2002).
O Art. 6º do Decreto nº 4.376/2002 estão relacionadas às competências dos componentes do SISBIN:
Art. 6º Cabe aos órgãos que compõem o Sistema Brasileiro de Inteligência, no âmbito de suas competências:
I - produzir conhecimentos, em atendimento às prescrições dos planos e programas de inteligência, decorrentes da Política Nacional de Inteligência; II - planejar e executar ações relativas à obtenção e integração de dados e informações;
III - intercambiar informações necessárias à produção de conhecimentos relacionados com as atividades de inteligência e contrainteligência;
IV - fornecer ao órgão central do Sistema, para fins de integração, informações e conhecimentos específicos relacionados com a defesa das instituições e dos interesses nacionais; e
V - estabelecer os respectivos mecanismos e procedimentos particulares necessários às comunicações e ao intercâmbio de informações e conhecimentos no âmbito do Sistema, observando medidas e procedimentos de segurança e sigilo, sob coordenação da ABIN, com base na legislação pertinente em vigor. (BRASIL, 2002).
No penúltimo artigo, o Decreto nº 4.376/2002 dispõe sobre as atribuições da Agência Brasileira de Inteligência, órgão central do SISBIN, em nove itens. Assim fechamos os apontamentos relacionados à legislação correspondente ao SISBIN e a ABIN.
Adentraremos agora na normatização que regulamenta o acesso à informação, o credenciamento e tratamento de informações sigilosas. Esta legislação foi atualizada recentemente, por meio da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que regula o acesso a informações previstas nos art. 5º, art. 37 e art. 216 da Constituição Federal de 1988. Em 16 de maio de 2012, a Lei nº
12.527/11 foi regulamentada através do Decreto nº 7.724/12, abordando o detalhamento da normatização expressa na Lei. Aproximadamente seis meses após a publicação desta última regulamentação, foi publicado o Decreto nº 7.845, de 14 de novembro de 2012. Este instrumento legal tem por objetivo regulamentar procedimentos para o credenciamento de segurança e tratamento de informações classificadas em qualquer grau de sigilo. Vejamos os artigos mais importantes destas três legislações.
Iniciaremos com o parágrafo único do artigo primeiro da Lei nº 12.527/11, que rege quais os órgãos que deverão se subordinar a seus preceitos legais:
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;
II - as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. (BRASIL, 2011).
No art. 4º da Lei nº 12.527/11, são apresentadas algumas definições de termos relacionados ao assunto tratado, como o conceito de informação, documento, informações sigilosas e pessoais, tratamento de informação, autenticidade, dentre outros.
O terceiro item do art. 6º da Lei nº 12.527/11 afirma que cabe aos órgãos e entidades do poder público assegurar a: ―proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso‖. (BRASIL, 2011)
No artigo 23, desta mesma Lei, são relacionadas, em oito itens, quando as informações serão consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado, ou seja, as informações que serão passíveis de classificação, de acordo com o prejuízo ou risco causado pela sua divulgação ou acesso irrestrito:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações. (BRASIL, 2011).
O artigo 24 da Lei nº 12.527/11 traz provavelmente a maior modificação normativa sobre a classificação de informações, documentos e materiais sigilosos. Tal modificação se deu em razão da supressão da classificação ―Confidencial‖, prevista pelo art. 5º do antigo Decreto nº 4.553/2002, bem como pela redução dos prazos máximos de restrição de acesso à informação, que eram previstos pelo Decreto nº 5.301/2004. Vejamos como ficaram a nova classificação e os novos prazos, previstos pela Lei expedida em 2011:
Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
§ 1º Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos. (BRASIL, 2011, grifo nosso).
Anteriormente os prazos máximos de restrição de acesso à informação eram de: 30 anos para classificação ultrassecreta, 20 anos para secreta, 10 anos para confidencial e 05 anos para reservada.
O artigo 27 da Lei nº 12.527/11 trata sobre a competência para classificação do sigilo das informações, apresentando uma relação com as autoridade e funções competentes para classificar as informações no grau ultrassecreto, secreto e reservado.
I - no grau de ultrassecreto, das seguintes autoridades: a) Presidente da República;
b) Vice-Presidente da República;
c) Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas; d) Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; e
II - no grau de secreto, das autoridades referidas no inciso I, dos titulares de autarquias, fundações ou empresas públicas e sociedades de economia mista; e
III - no grau de reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II e das que exerçam funções de direção, comando ou chefia, nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, ou de hierarquia equivalente, de acordo com regulamentação específica de cada órgão ou entidade, observado o disposto nesta Lei. (BRASIL, 2011).
Outro artigo a ser evidenciado da Lei nº 12.527/11, adentra ao ramo da contrainteligência. Tratam-se dos parágrafos 1º e 2º do artigo 25, que ressalta o credenciamento somente às pessoas com a necessidade de conhecer, assim como a obrigatoriedade de manutenção de sigilo após obter o conhecimento classificado:
Art. 25. É dever do Estado controlar o acesso e a divulgação de informações sigilosas produzidas por seus órgãos e entidades, assegurando a sua proteção.
§ 1º O acesso, a divulgação e o tratamento de informação classificada como sigilosa ficarão restritos a pessoas que tenham necessidade de conhecê-la e que sejam devidamente credenciadas na forma do regulamento, sem prejuízo das atribuições dos agentes públicos autorizados por lei.
§ 2º O acesso à informação classificada como sigilosa cria a obrigação para aquele que a obteve de resguardar o sigilo. (BRASIL, 2011).
Ainda no ramo da contrainteligência, o artigo 32 desta mesma Lei destaca uma relação de condutas ilícitas, que ocasionaram responsabilidades ao agente público ou militar, conforme abaixo:
Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública;
III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação;
IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à informação sigilosa ou informação pessoal;
V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado. (BRASIL, 2011).
O Decreto nº 7.724 de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei nº 12.527/11, apresenta a complementação formal para os conceitos tratados na Lei, além de prazos para o cumprimento das determinações legais. Um dos exemplos desta formulação refere-se aos procedimentos para classificação de informações, através do Termo de Classificação de Informação – TCI, tratado no artigo 31 do decreto.
O terceiro instrumento legal que trata sobre o credenciamento de segurança e tratamento de informações sigilosas, diz respeito ao Decreto nº 7.845, de 14 de novembro de 2012. Esta norma federal, aos moldes das duas outras legislações supracitadas, apresenta em seus primeiros artigos definições de termos vinculados ao sigilo de informações, como credencial de segurança, comprometimento, quebra de segurança, tratamento de informação classificada etc. Tece ainda especificações sobre o Núcleo de Segurança e Credenciamento, sobre o Comitê Gestor de Credenciamento de Segurança, órgãos de registro e posto de controle. O destaque deste Decreto, também relacionado ao ramo da contrainteligência, fica por conta dos artigos 17 e 18, com a normatização para órgãos, entidades públicas, pessoas ou entidades privadas que obtenham acesso a informação classificada:
Art. 17. Os órgãos e entidades adotarão providências para que os agentes públicos conheçam as normas e observem os procedimentos de credenciamento de segurança e de tratamento de informação classificada. Parágrafo único. O disposto no caput se aplica à pessoa ou entidade privada que, em razão de qualquer vínculo com o Poder Público, execute atividade de credenciamento de segurança ou de tratamento de informação classificada.
Art. 18. O acesso, a divulgação e o tratamento de informação classificada ficarão restritos a pessoas com necessidade de conhecê-la e que sejam credenciadas na forma deste Decreto, sem prejuízo das atribuições dos agentes públicos autorizados na legislação.
Parágrafo único. O acesso à informação classificada em qualquer grau de sigilo a pessoa não credenciada ou não autorizada por legislação poderá, excepcionalmente, ser permitido mediante assinatura de Termo de Compromisso de Manutenção de Sigilo - TCMS, constante do Anexo I, pelo qual a pessoa se obrigará a manter o sigilo da informação, sob pena de responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da lei. (BRASIL, 2012).
Vale ainda ressaltar do Decreto nº 7.845/2012, os artigos 21, que destaca os procedimentos adicionais de controle no tratamento de documentos com informação classificada e artigo 26, que aborda os procedimentos para expedição,
tramitação e comunicação de informações classificadas, conforme abaixo apresentado:
Art. 26. A expedição e a tramitação de documentos classificados deverão observar os seguintes procedimentos:
I - serão acondicionados em envelopes duplos;
II - no envelope externo não constará indicação do grau de sigilo ou do teor do documento;
III - no envelope interno constarão o destinatário e o grau de sigilo do documento, de modo a serem identificados logo que removido o envelope externo;
IV - o envelope interno será fechado, lacrado e expedido mediante recibo, que indicará remetente, destinatário e número ou outro indicativo que identifique o documento; e
V - será inscrita a palavra ―PESSOAL‖ no envelope que contiver documento de interesse exclusivo do destinatário.
Encerrando os apontamentos a respeito do Decreto nº 7.845/2012, detalharemos os dois últimos artigos considerados relevantes ao estudo em tela. O artigo 30, que evidencia as condições especiais de segurança no arquivamento de informações classificadas e artigo 31, que determina a utilização de recurso criptográfico adequado ao grau de sigilo da informação, incluindo os dispositivos móveis.
Como falado no início deste tópico, a legislação supracitada está vinculada ao âmbito do Poder Executivo Federal, ou seja, vinculada à inteligência clássica ou inteligência de Estado, servindo de amparo para as demais categorias da área da inteligência, na seara estatal ou privada.
Podemos citar várias outras categorias que passaram a se utilizar da atividade de inteligência nos últimos anos, dentre elas destacam-se a inteligência de segurança pública, implantada por meio do Decreto nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000; inteligência fiscal, exercida pelas autarquias e órgãos fazendários, visando a investigação de delitos contra a ordem tributária; inteligência financeira tem como finalidade a obtenção de informações relacionadas a movimentações financeiras suspeitas, dentre elas a lavagem de dinheiro, este tipo de categoria de inteligência está sendo muito utilizada e alcançando êxito no combate ao crime organizado; inteligência competitiva, exercida pelas instituições privadas para obtenção de vantagens competitivas de mercado e redução de custos com apuração de ilícitos e fraudes internas; e, por fim, a inteligência ministerial, batizada assim pelo professor
Denilson Feitoza Pacheco, que é a atividade de inteligência institucional realizada pelo Ministério Público (NETO, 2009, p. 64).
Acreditamos assim, ter apresentado boa parte da legislação relacionada à atividade de inteligência e contrainteligência, obviamente, não abordamos todos os instrumentos legais, uma vez que fugiríamos da finalidade essencial da presente obra. Todavia, tentou-se aduzir os mais importantes preceitos normativos, objetivando subsidiar em termos legais o leitor para os tópicos subsequentes, uma