Autonomia de gestão financeira e orçamentária das universidades estaduais

A autonomia universitária foi estabelecida pelo Governo de São Paulo a partir da promulgação do Decreto 29.598, de 02/02/1989. As instituições abrangidas pelo decreto foram a Universidade de São Paulo (USP), a Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e a Universidade Estadual Paulista (UNESP), cuja autonomia envolve aspectos didáticos, científicos, administrativos, disciplinares e de natureza financeira e patrimonial. Na dimensão financeira a autonomia vinculou o orçamento das universidades a um percentual da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), transferindo às universidades a responsabilidade da formulação e execução das políticas de pessoal, de custeio e de investimentos.

O decreto 29.598 criou também o Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas (CRUESP), composto pelos reitores da USP, UNICAMP e UNESP, Secretário da Educação e Secretário de Ciência e Tecnologia, que possui entre suas responsabilidades a

tarefa de definir a distribuição dos recursos fixados de forma global, no orçamento do Estado, entre as três universidades. Além disso, é atribuído ao CRUESP o papel de definir os critérios de execução orçamentária, cuja vertente mais importante e sensível diz respeito à definição da política salarial.

Implantada a autonomia de gestão financeira, as universidades estaduais paulistas passaram a possuir maior flexibilidade na programação e na execução orçamentária de suas despesas, tanto as correntes como as de capital. O percentual inicialmente estabelecido para as três universidades foi de 8,4%. A partir de 1992, a Lei de Diretrizes Orçamentárias fixou o percentual de 9,0% para as universidades. Novas alterações se deram em 1995, sendo o percentual estabelecido em 9,57%, que permanece até o momento atual. Como foi citada anteriormente, a distribuição destes recursos entre as três universidades estaduais paulistas é de responsabilidade do CRUESP.

Com o Decreto 29.598 estava sacramentada a implantação da autonomia de gestão financeira e orçamentária nas universidades paulistas. Criou-se uma situação nova, que veio como desafio e quebrou paradigmas. Neste sentido, Mello (2000, p. 65), observa que:

Além de causar medos, exigiu reflexões, discussões e readaptações comportamentais, próprios do processo de mudanças organizacionais, nos primeiros momentos. Todavia a comunidade universitária adaptou-se rápida e compulsoriamente à nova situação, passando a usufruir de seus benefícios com total desprendimento.

E continua este autor:

Com a autonomia de gestão financeira e orçamentária, e os recursos colocados à sua disposição, as universidades estaduais paulistas, mesmo sob o impacto da implantação sentiram, de imediato, um certo alívio, pois visualizavam possibilidades gerenciais nunca antes experimentadas. Se analisada do ponto de vista econômico, a fixação de um percentual sobre o ICMS líquido representava um avanço considerável quando comparado com as dotações orçamentárias do passado. Afinal, a partir daquele momento, os recursos podiam ser dispostos da maneira que melhor lhes conviesse e, ao contrário de que era feito anteriormente, o orçamento passou a ser elaborado tecnicamente por elas. Pela primeira vez puderam decidir entre conceder reajustes salariais, proceder melhorias na infra-estrutura de prédios, de laboratórios, de bibliotecas, ou ainda, aplicar na capacitação de docentes e técnico-administrativos, na melhoria e expansão do Ensino, da Pesquisa e de Extensão.

A autonomia de gestão financeira e orçamentária implementada na USP e na UNICAMP provocou decisões comuns como: reduzir-se o peso da série histórica como

critério único para a repartição dos recursos entre os vários órgãos internos, pela introdução de critérios de desempenho e de necessidades essenciais; descentralizaram-se as responsabilidades sobre a gestão dos recursos de custeio básico das suas várias atividades; e, reduziu-se o percentual de participação das atividades-meios em benefício das atividades-fins, em especial da Reitoria, sobre o volume de recursos colocados à disposição das instituições. A afirmação de Castro (1996, p. 59), diz que: “Basicamente buscaram o enxugamento, a avaliação e profissionalização dos quadros; a descentralização das responsabilidades sobre pessoal e orçamento e a substituição gradual dos critérios automáticos de distribuição de recursos por critérios de necessidade e desempenho”.

Sobre a autonomia de gestão financeira e orçamentária implementada tanto na USP quanto na UNICAMP, Castro (1996, p. 80), chega à seguinte conclusão:

Não obstante as inadequações da moldura político-legal do País e do atual sistema de governo da USP, os resultados alcançados com a autonomia são tão notáveis quanto da UNICAMP. É interessante notar que, enquanto a UNICAMP se encontra mais avançada em matéria de gestão de recursos humanos, a USP está mais avançada na qualificação e transparência da gestão financeira. ... [No entanto, tanto na USP quanto na UNICAMP] a excelência acadêmica e cada vez mais associada à qualidade de gestão.

Durham (1989) em diversas passagens, no decorrer do seu estudo, discute algumas vantagens e desvantagens da fixação de um percentual da arrecadação do ICMS. Como vantagens enumera: garante um fluxo de recursos para a universidade que não depende de negociação permanente; proporciona à sociedade uma visão clara de quanto o Estado investe em educação superior; traz, como contrapartida, a necessidade de essas instituições justificarem o uso que fazem de uma parcela importante dos recursos do orçamento do Estado; e, provoca um processo de transparência na alocação e no uso dos recursos públicos. Por outro lado, como desvantagens menciona: a própria forma pela qual foram fixados o montante e o acesso aos dados referentes aos valores do ICMS arrecadado; a defasagem entre a data em que se obtém a informação, a data da disponibilidade dos recursos no tesouro e o mês de referência ocasionam um problema permanente de adiantamento sobre um montante estimado, que deve ser constantemente corrigido e negociado; e, o fato de que os recursos disponíveis mês a mês são flutuantes, de acordo com a respectiva flutuação do montante de arrecadação do ICMS, exigindo uma reformulação dos mecanismos operacionais orçamentários das universidades.

A autora levanta ainda duas questões fundamentais contidas no decreto que concede a autonomia de gestão financeira às universidades paulistas. A primeira é o fato de atribuir grande responsabilidade ao CRUESP, que deverá decidir quanto caberá a cada universidade, bem como estabelecer a política salarial do pessoal docente e técnico-administrativo. A segunda, mais complexa, está em retirar a negociação salarial do âmbito interno da universidade e transferi-la para um conselho externo, o que ameaça diretamente a autonomia universitária e interfere na gestão interna dos recursos, uma vez que a decisão quanto aos salários passa a ser de um órgão externo às instituições e, ainda, aumenta o poder dos reitores, que passam a atuar em instância interna e externa às suas instituições.

Embora ele não o expresse claramente, a lógica faz entender que é sobre as universidades estaduais paulistas a seguinte referência de Franco (apud Brotti, 2000, p. 36):

Por outra parte, quando ouço comentário sobre vitoriosas iniciativas de autonomia, já efetivamente realizadas em algumas universidades estaduais, noto que, salvo algum lapso de entendimento, não foi a autonomia em si mesma que transformou de escol. Elas já eram universidades de primeira linha, de nível internacional. Apenas, agora, com a responsabilidade completa da gestão financeira e da gestão dos recursos humanos e materiais, tiveram, mais rapidamente, que passar da dependência puramente estatal do mercado do conhecimento, a se tornar quase verdadeiras industrias do conhecimento, seja pela prestação remunerada de serviços, seja pelos excepcionais nichos de pesquisa que já estavam instalados e que continuam a procurar o balcão de financiamentos oficiais, com muito mais diligência, faro e competência.

As universidades estaduais paulistas regozijaram com a implantação da autonomia de gestão financeira e orçamentária e aceitaram uma proposta de financiamento às suas instituições atreladas a arrecadação do ICMS, um tributo cuja receita é de natureza sazonal.

Após dez anos de autonomia de gestão financeira e orçamentária, as universidades estaduais paulistas depararam-se com três grandes problemas: o primeiro, é o pagamento dos servidores inativos; segundo, o funcionamento dos hospitais universitários dentro de um padrão mínimo aceitável; e, o terceiro, a dívida com os precatórios requisitórios. Para o filósofo Roberto Romano, do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da UNICAMP, em matéria publicada no jornal da UNESP (2000), essas questões deveriam ter sido pensadas desde aquele momento, em 1989, pelas universidades e pelo governo estadual. “Os custos seriam menores e se evitaria a crise financeira quase insolúvel que se instaurou”.

2.3.4 Autonomia de gestão financeira e patrimonial propostas pelo MEC, ANDIFES,