Concepções e aspectos legais

Para D’áuria (1959, p. 19), “Orçamento é, portanto, a fixação das despesas a serem pagas em dado exercício, as quais são contrabalançadas com a previsão da receita necessária”.

Na concepção de Burkhead (1971, p. 77):

O orçamento é, portanto, muito mais de que um simples plano de administração do setor governamental. Os tipos de atividades governamentais constantes do orçamento irão refletir as necessidades nacionais mais importantes e que exigem ação por parte do Estado. O Orçamento também refletirá, necessariamente, a distribuição relativa do poder econômico e político na sociedade.

No entender de Welsch (1976, p. 362), “A experiência tem demonstrado que supervisores duvidam muito de um orçamento elaborado sem sua participação ativa; em geral, esforçam-se bem pouco para segui-lo e, muitas vezes, tentam, indiretamente, torná-lo inoperante”.

Na interpretação de Giacomoni (1985, p. 57), “O orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro

e administrativo”. Político porque é um instrumento de controle do poder legislativo sobre o poder executivo, na forma constitucional; jurídico porque, formalmente, o orçamento não difere das demais leis, apresenta a redação comum às leis; contábil porque é um balanço antecipado de entradas e saídas financeiras que orientará a gestão financeira; econômico porque dá a concepção de um instrumento com direção de tendências conjunturais; financeiro porque é caracterizado pelo fluxo monetário das entradas das receitas e das saídas das despesas, meio efetivas e normais da execução orçamentária; e, por fim, administrativo porque o gestor público viabiliza sua política, estabelece seus programas, instrui as unidades executoras e lhes distribui os recursos necessários.

Segundo Ferreira (1994, p. 85):

A palavra Orçamento, aplicada pela primeira vez às finanças públicas, provém de um pensamento atribuído a Cannon em opúsculo anônimo de conteúdo político, com o título The budget opened, tornando-se depois corrente. Em tal folheto ele atacava a política de Walpole, então chanceler do Tesouro, e comparava-o a um palhaço, abrindo a sua maleta de ilusões e truques.

Finalmente, Machado Jr. e Reis (1996, p. 11),

O orçamento não pode aparecer como subproduto do planejamento nem da contabilidade. Na prática, deve operar como ferramenta de ligação entre os sistemas de planejamento e de finanças. Com isso torna possível a operacionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca os planos em função dos recursos financeiros disponíveis. Desta forma o orçamento permite que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades de recursos financeiros.

Resumidamente, pode-se observar que, independentemente de serem as instituições públicas ou privadas, as entidades sujeitas a um orçamento devem considerar de forma adequada, as diversas abordagens referenciadas pelos autores aludidos, sob pena de não desenvolverem as ações que conduzem ao alcance de seus objetivos.

O orçamento fiscal, a que se refere à Constituição Federal, é aquele correspondente à previsão de receitas e a fixação das despesas, cujas concepções foram evidenciadas.

A execução fiscal não abrange apenas a receita tributária, mas também as demais receitas públicas, assim como as despesas, tanto da administração direta quanto da indireta. A instituição pública tem que ter sua projeção de gastos e de ingressos de recursos especificada em um documento denominado de orçamento fiscal, que por força da própria Constituição tem vigência anual, e por isso comumente é conhecido como Orçamento Anual.

O orçamento anual das instituições públicas está sujeito às normas legais definidas nas Constituições do Brasil e dos Estados, bem como na Lei Federal 4320/64. Esta lei, no seu artigo 1o, estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Além de disciplinar matéria de natureza orçamentária e financeira, também teve o mérito de instituir formalmente o modelo de Orçamento Anual denominado Orçamento-Programa.

Fugindo às regras arcaicas e pouco representativas do modelo orçamentário tradicional, o orçamento-programa vinculou-se ao planejamento, estabelecendo estreito relacionamento com este, e constituindo importante instrumento de caráter financeiro e de análise econômica, conforme se demonstra a seguir.

Diagrama 03 – Planejamento/orçamento/finanças

Com o advento da Constituição de 1988, poucos artigos da referida lei foram alterados.

A Constituição do Brasil estabelece no seu artigo 165 § 5o, que “A lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos poderes da união, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público”.

A Constituição do Estado do Paraná determina mais detalhes:

A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal, fixando as despesas referentes aos poderes estaduais, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, estimando as receitas do estado, efetivas e potenciais [...].

II.- o orçamento próprio da administração indireta, compreendendo as receitas próprias e as receitas de transferências do estado e suas aplicações referentes a autarquias e fundações. (PARANÁ, 1989, art. 133, § 6o.).

O orçamento, portanto, representa um complexo de natureza financeira, em que os conteúdos programáticos espelham receitas, despesas e resultados orçamentários e

financeiros, para um determinado período de tempo, sob uma bateria de dispositivos constitucionais e de leis ordinárias que estabelecem normas para sua elaboração.

A fixação das despesas não pode ocorrer de forma global. O artigo 5º da Lei 4320/64, estabelece que “A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras...”

Quadro 03 – Lei Orçamentária Anual

Conteúdo: mensagem, lei, exposição,

justificativa e preenchimento dos anexos da Lei 4320/64.

Atribuição: executivo elabora e encaminha

ao legislativo que aprova e devolve ao executivo para sanção.

Emendas: pode ser feita admitindo somente

anulação de despesa, excluída:

a) dotação para folha de pagamento e seus encargos sociais;

b) pagamento de serviço da dívida;

c) transferência tributária a Municípios, Estados e Distrito Federal.

Atos para formalização LOA:

a) decretação (pelo legislativo): poder para decidir e determinar.

b) sanção (executivo): concordância.

c) promulgação (executivo e legislativo): é a própria divulgação do texto legal de forma solene.

d) publicação: utilização de meios oficiais para divulgar, como Diário Oficial ou jornais.

Vigência: 1 ano. LEI DE ORÇAMENTO ANUAL

(LOA)

Prazo: do executivo para legislativo: Se a

União 31/08, se Estados e Municípios 30/09; devolução do legislativo para executivo: até o encerramento das sessões legislativas.