Princípios

Os princípios são as regras que delineiam a técnica orçamentária, visando dar-lhe consistência, principalmente no que se refere ao controle pelo poder legislativo. Os principais são: exclusividade, unidade, universalidade, anualidade, não-afetação das receitas, equilíbrio, publicidade, clareza e discriminação.

a) Exclusividade : o princípio de exclusividade passou a ser regra constitucional

desde a reforma de l926. Na vigente Constituição Federal, o princípio aparece no artigo 165, § 8o:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e a fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.

A lei 4320/64, em seu artigo 7º, trata também do conteúdo possível da lei orçamentária:

A lei de orçamento poderá conter autorização ao executivo para: I - abrir créditos suplementares até determinada importância.

II.- realizar em qualquer mês do exercício financeiro operação de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiência de caixa.

Deverão ser incluídos no orçamento, exclusivamente, assuntos que lhe sejam pertinentes. Em outras palavras, deve evitar que se incluam na lei de orçamento normas relativas a outros campos jurídicos e, portanto, estranhas à previsão da receita e da fixação da despesa.

b) Unidade : é estabelecido pelo artigo 2º da lei 4320/64, que diz: “A lei de

Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”.” (grifo nosso).

O orçamento anual é uno, isto é, constituído de uma única peça, englobando todas as atividades da instituição pública. Este princípio está relacionado estreitamente com a prática de movimentação financeira do tesouro consubstanciada no chamado princípio de unidade de caixa, o que quer dizer que não deve haver recursos separados e independentes, pois todos os

recursos devem fluir para um caixa único. Significa que deve existir um só órgão central que comanda as disponibilidades, quer do ponto de vista material quer jurídico.

c) Universalidade : de acordo com esse princípio, o orçamento deve conter todas as

receitas e todas as despesas da instituição pública. Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle sobre finanças públicas, porque possibilita:

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas da entidade e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação;

b) impedir ao executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização do governo legislativo;

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pela entidade.

Esse princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar no orçamento anual pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. É também denominado princípio de orçamento bruto.

d) Anualidade : o orçamento tem vigência por todo o exercício financeiro,

começando a vigorar a partir de 1º de janeiro e terminando em 31 de dezembro.

e) Não-afetação das receitas: a exigência de que as receitas não sofram vinculações,

antes de qualquer coisa, é uma imposição de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos sem comprometimento algum, para atender às despesas conforme as necessidades. Recursos excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.

A observância do princípio sempre foi problemática. Alguns tipos de receitas públicas são naturalmente vinculados à execução de determinadas despesas. Os empréstimos se caracterizam pelo comprometimento com determinadas finalidades, como programas de investimentos, atendimento de situações de emergência etc.

A própria Constituição Federal estabelece que:

São vedados: A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto de arrecadação a que se referem os art. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de créditos por antecipação da receita, previstos no art. 165, § 8º (BRASIL, 1988, art. 167, item IV). (grifo nosso).

Com essa disposição, fica consolidada a orientação de impedir que as receitas de impostos sofram vinculações e comprometimentos com organismos e programas. A exceção mencionada nos artigos 158 e 159 é a participação que Estados, Municípios e Distrito Federal têm no produto da arrecadação dos impostos: IRRF, IPI, ITR, IPVA e ICMS. Outra exceção caracterizada no dispositivo previsto no artigo 212 é a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, Municípios e Distrito Federal 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção do ensino.

Conclui-se, portanto, pelo princípio de não-afetação da receita, a vedação da vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto aquelas constitucionais.

f) Equilíbrio: o orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro,

entre os valores da receita e da despesa. Procura-se consolidar uma salutar política econômico-financeira que produza a igualdade entre valores de receita e despesa, evitando-se desta forma déficits especiais, que causam endividamento congênito, isto é, déficit que obriga a formação de dívida que, por sua vez, causa déficit.

g) Publicidade : por sua importância e significação e pelo interesse que desperta, o

orçamento público deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princípio é cumprido, pois, como as demais leis, é publicado nos diários oficiais. Resumos comentados da proposta orçamentária deveriam ser amplamente difundidos, de forma que possibilitassem ao maior número possível de pessoas inteirar-se das realizações pretendidas pelas administrações públicas. O orçamento deve ser rodeado da mais completa publicidade, devendo chegar ao conhecimento da comunidade.

h) Clareza : o orçamento anual deve cumprir múltiplas funções - algumas não

técnicas -, deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas aquelas pessoas que, por força de ofício ou de interesse, precisam manipulá-lo. É uma regra de difícil observação, pois, devido exatamente aos seus variados papéis, o orçamento reveste-se de uma linguagem complexa, acessível apenas aos especialistas. A solução seja talvez melhorar os atuais anexos, transformando-os em peças comentadas com informações globais sobre a programação orçamentária.

i) Discriminação: na legislação orçamentária brasileira, a Lei n.º 4320/64 incorpora

o princípio em seu artigo 5º: “A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.”

A ressalva de que trata o artigo 20 abre a possibilidade de que certos programas de investimentos sejam apresentados no orçamento de forma global, deixando de cumprir a

discriminação normal, que é estabelecida no caput do artigo 15: “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo por elementos.”

A definição do que seja elemento aparece, logo a seguir, no § lº desse artigo: “Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que serve a administração pública para consecução dos seus fins.”

É importante saber que a lei permite que as entidades públicas, atendendo às necessidades próprias, podem adotar classificações orçamentárias com grau de discriminação além daquele fixado em lei, que é o mínimo que se exige.