Avaliação Institucional das Escolas

Em Portugal, a avaliação das escolas está, hoje, na agenda das políticas educativas (Alves & Machado, 2008, p. 97; Azevedo, 2002a, p. 7; Lafond, 1999, p. 9), sendo o verbo avaliar recorrente nos discursos políticos e a defesa de uma cultura de avaliação prática corrente (Afonso, 2009). No entanto,

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avaliar abrange um campo semântico que ultrapassa as práticas com os quais ele é geralmente identificado, sendo natural para o ser humano, na medida em que “ousaríamos dizer que a avaliação surgiu com o próprio homem […] o homem observa; o homem julga, isto é, avalia” (Vianna, 2000, p. 22).

4.1- O Conceito de Avaliação

Para Jean Roullier (2008) “avaliar é reconhecer, fazer existir a alteridade, iniciar uma prática social, simultaneamente intelectual, educativa e profissional” (Roullier, 2008, p. 75). Segundo Daniel Stufflebeam e Anthony Shinkield (2011) “avaliar é o processo de delinear, obter e proporcionar informações úteis para o julgamento de decisões alternativas [… é] o julgamento sistemático do valor ou mérito de algo” (Stufflebeam & Shinkield, 2011, p. 19). Jean Roullier (2008) acrescenta ainda que “o ato de avaliar resulta numa comparação entre informações de referência e as informações construídas, […] insere-se num ato dinâmico” (Roullier, 2008, p. 75), revelando-se uma aprendizagem que permite a transformação da prática mediante a recolha e análise de dados, de forma contínua e sistemática. Nesse sentido a avaliação é sobretudo um processo de reflexão, aprendizagem e ação (Reis, 2010).

Para Gimeno Sacristán (1998) a avaliação possui uma grande diversidade de significados devido às várias formas de a conceber. Este autor realça que na conceção pedagógica e metodológica adota um significado mais amplo, no entanto, aproxima-a do conceito adotado pela linguagem quotidiana, onde avaliar assume os conceitos de apreciar ou atribuir o valor a alguma coisa:

“Avaliar se refere a qualquer processo por meio do qual alguma ou várias características de um/a aluno/a, de um grupo de estudantes, de um ambiente educativo, de objetivos educativos, de matérias, professores/as, programas, etc., recebem a atenção de quem avalia, analisam-se e valorizam-se suas características e condições em função de alguns critérios ou pontos de referência para emitir um julgamento que seja relevante para a educação” (Gimeno Sacristán, 1998, p. 298).

Segundo Santos Guerra (2003) a importância da avaliação das escolas reside na necessidade de “conhecer, como e porque funcionam de um determinado modo as escolas […], interpretá-la, saber onde estão as raízes dos comportamentos, as causas das atuações.” (Santos Guerra, 2003, p. 51) bem como “se organiza o complexo mundo dos professores, como se desenvolve o processo ensino- aprendizagem, como são tomadas as pequenas e grandes decisões” (Santos Guerra, 2003, p. 53). A importância da avaliação da escola é defendida igualmente por Jorge Ávila de Lima (2008) quando afirma que é seu objetivo “conhecer melhor o funcionamento interno das instituições educativas e o modo como influencia o desenvolvimento e o percurso dos seus alunos” (Lima, 2008, p. 58).

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Com este crescente interesse pela avaliação e com o papel central que esta desempenha, verifica-se que a avaliação das escolas é adotada como um “instrumento de seleção meritocrática de natureza individualista, ou […] como instrumento de gestão subordinada aos novos valores da produtividade institucional, da performatividade e da prestação de contas” (Afonso, 2002, p. 31), favorecendo uma lógica de mercado ou de quase-mercado da educação, tal como vimos no ponto anterior. Para este autor a avaliação pode ainda ser, numa visão mais progressista, um “instrumento de promoção de aprendizagem críticas e reflexivas e de melhoria dos programas e projetos educativos” (Afonso, 2002, p. 31). Esta “obsessão avaliativa” (Afonso, 2002, p. 32) em relação às escolas, nomeadamente nos resultados dos exames dos alunos, leva ao reforço do controlo do que se ensina e como se ensina, bem como à promoção da competitividade entre escolas públicas ou entre escolas públicas e privadas (Afonso, 2001a, 2002), competindo à escola prestar contas do que faz, como faz, e de que modo está ou não a atingir os objetivos a que se propõe (Dias & Melão, 2009, pp. 194–195).

Desde sempre na temática da avaliação estão implícitos conceitos como inovação e qualidade, sendo uma das razões pelo qual as escolas implementam a autoavaliação. Dessa forma, Leandro Almeida (2007) defende que “a avaliação das escolas não é sinónimo de inovação e qualidade, mesmo sendo certo que pode explicitar os entraves e os facilitadores de tal inovação e qualidade. […] A avaliação pode explicitar os caminhos da mudança, mas nunca contem em si as respostas ou a terapêutica para os eventuais disfuncionamentos identificados” (Almeida, 2007, pp. 238–239, itálico no original).

4.2- Avaliação Institucional da Escola: processo interno e externo?

Atendendo a que o nosso estudo não visa aprofundar o conhecimento da avaliação em si, mas estudar a avaliação institucional é imperioso delimitar o seu conceito. Assim, a avaliação institucional de uma escola “apresenta no seu qualificativo a novidade e a definição de sua abrangência” (Sobrinho & Balzan, 1995, p. 9). Segundo os mesmos autores, “muito além de práticas avaliativas pontuais e fragmentadas, a avaliação institucional consiste num empreendimento sistemático que busca a compreensão global da universidade [escola], pelo reconhecimento e pela integração de suas diversas dimensões” (1995, p. 9).

Para Manuela Terrasêca (2002) a avaliação institucional é:

“a avaliação que se realiza segundo uma perspectiva quer interna quer externa, frequentemente externa-interna, considerando as relações de poder que se jogam no interior de uma instituição, as suas normas e estratégias de resistência e transgressão, ou seja, considerando a (ins)estabilidade provisória proporcionada pela dialéctica

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instituído-instituinte. A avaliação institucional é, então, a que se realiza tendo em conta a instituição na sua dinâmica, globalidade e complexidade” (Terrasêca, 2002, p. 119, parênteses no original).

Dessa forma a avaliação institucional pressupõe a “colaboração de elementos internos e externos, decorrendo a avaliação de um intenso processo de negociação”42 (Terrasêca, 2002, p. 122), algo que possibilita a “existência de obstáculos bastante difíceis de transpor dada a confusa e incipiente sistematização de algumas dimensões essenciais da teoria da avaliação” (Afonso, 1998b, p. 45).

Monica Gather Thurler (2000) defende uma articulação dinâmica entre autoavaliação, da responsabilidade da escola, com a avaliação externa, dependente de determinações centrais, alertando para o perigo da avaliação se transformar num processo exclusivamente externo, assente em dados estatísticos, que fomente a comparação entre escolas. Alerta ainda para o facto de a avaliação institucional se poder transformar numa forma de controlo, exceto se for concebida numa “perspective systémique et en cohérence avec les intentions qui conduisent à affirmer l’autonomie et la responsabilité des établissements” (Gather Thurler, 2000, p. 34). Nesse sentido a par do desenvolvimento de uma cultura de responsabilidade e de prestação de contas tem emergido a institucionalização de diferentes modelos de avaliação externa e de autoavaliação das escolas como “sistemas de garantia de qualidade na prestação de contas do serviço educativo” (Clímaco, 2006, p. 194).

4.3- Finalidades e funções da Avaliação Institucional da Escola

Atendendo à polissemia do conceito de avaliação temos que ter presente que a mesma encerra diferentes finalidades e funções que, segundo José Pacheco (1994), podem ser pedagógicas, sociais, críticas e de controlo. Para Claude Thélot (1994, pp. 5–7), a avaliação tem duas grandes funções: externa, destinada a informar sobre o estado do serviço educativo (qualidade, resultados, custos e funcionamento); interna, destinada a informar os intervenientes (professores, alunos, pais) sobre os mesmos elementos, tentando contribuir para uma reflexão sobre as suas ações e sobre a própria organização, com o intuito de obter mudanças e melhorar a qualidade do serviço que prestam à comunidade escolar. Para Álvaro Marchesi (2002, p. 35), estas modalidades de avaliação “devem ser levadas a cabo simultaneamente, embora de forma independente uma da outra. Deste modo, ambas podem tornar-se ferramentas fundamentais e positivas para a mudança e a melhoria das escolas”.

42 _{Esta necessidade de colaboração entre elementos internos e externos é defendida por diversos autores, dos quais destacamos Benavente, 1990;} Gather Thurler, 2000; Marchesi, 2001; Simons, 1993.

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Complementando a ideia defendida por Claude Thélot (1994), são vários os autores que identificam várias funções da avaliação (Afonso, 2009a, 2010a; Azevedo, 2005; Clímaco, 2002, 2005, 2006; Coelho, Sarrico, & Rosa, 2008; Costa, 2007; Costa & Ventura, 2005; Marchesi, 2002; Santos Guerra, 2002), das quais destacamos três: a avaliação para o relatório, a avaliação para o mercado e a avaliação para a melhoria.

A avaliação para o relatório assenta numa lógica de hipocrisia (Brunsson, 2006) tendo como finalidade “responder ao cumprimento de exigências legais, quer sejam de origem externa (inspecção, administração educativa), quer brotem da própria instituição (assembleia de escola, conselho pedagógico)” (Costa & Ventura, 2005, p. 150, parênteses no original). Segundo os autores, esta avaliação é feita por elementos externos e/ou internos para dar cumprimento a disposições legais e é, pela sua natureza, pouco participada, sendo da responsabilidade da direção da Escola, ou de uma equipa designada para o efeito. Esta prestação de contas, answerability segundo Andreas Schedler (1999), reside numa recolha de informações dos diversos departamentos e órgãos da Escola, sem que haja a preocupação de relacionar os dados. Desta forma a escola é entendida como uma “burocracia ritualizada” (Costa & Ventura, 2005, p. 151) em que a avaliação assume-se como um “ritual de fachada” (Costa, 2007) e como um “processo burocrático ou inútil” (Marchesi, 2002). Nesse sentido as práticas de avaliação “ao terem sido legitimadas externamente, adquirem o estatuto de necessárias e imprescindíveis, pelo que basta fazê-las e fazer constar que se fazem, independentemente da sua eficácia” (Correia, Fialho, & Sá, 2015b, p. 148) para que a Escola esteja em conformidade com as exigências legislativas.

Na avaliação para o mercado “as mudanças que ocorrem nas estruturas, nos processos e nas práticas traduzem sobretudo respostas à construção ou manutenção da imagem de performatividade” (Correia et al., 2015, p. 148, itálico no original). Assim, este tipo de avaliação ocorre numa realidade em que as escolas têm que “competir umas com as outras para se manterem vivas, pois estão dependentes dos clientes para continuarem a poder assegurar a oferta do seu produto” (Costa & Ventura, 2005, p. 150), introduzindo lógicas de competição, de escolha parental e de mercado educacional (Afonso, 2013, p. 272). Maria Clímaco (2002) realça a necessidade das escolas informarem a comunidade dos resultados da avaliação para tornar esse processo mais credível, indutores de responsabilização das instituições na prática de mecanismos de accountability (Afonso, 2009a) fomentando políticas de quase- mercado neste setor (Martins, 2009, p. 48). Dessa forma a avaliação é feita para o exterior da organização escolar, tem como finalidade captar clientes e pressupõe uma imagem da escola de uma

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“empresa educativa”43 (Costa, 1996; Estêvão, 2004). A pressão exercida sobre as escolas, bem como a sua constante orientação para o mercado, induz as escolas a “fabricações institucionais” (Ball, 2001, p. 111), configurando-se como uma forma de legitimação e “gerenciamento da imagem pública” (Ball, 2001, p. 110).

A avaliação para a melhoria “consiste num processo de auto-avaliação, da iniciativa da própria instituição que se quer avaliar, com o compromisso e o envolvimento de todos, ou seja, uma avaliação dos próprios para os próprios em ordem à melhoria do seu desempenho” (Costa & Ventura, 2005, p. 151). Trata-se, portanto, de uma avaliação para a própria escola, numa lógica de “escola aprendente” (Bolívar, 1997; Santos Guerra, 2000) que procura compreender as práticas desenvolvidas, com vista à constante melhoria. Segundo Isabel Alarcão (2001), uma escola que "se pensa a si própria" (2001, p. 25), faz uma avaliação regular e “não ignorando os problemas atuais, resolve-os por referência a uma visão que se direcione para a melhoria da educação praticada e para o desenvolvimento da organização” (Alarcão, 2001, p. 25). Dessa forma a identificação de problemas resulta na elaboração de estratégias de resolução e melhoria44 sendo a avaliação realizada com ou sem facilitadores externos (Santos Guerra, 2002, pp. 16–18).

4.4- Avaliação externa e interna ou autoavaliação?

O modo como surge a avaliação da escola pode condicionar o seu desenvolvimento. Assim, ao nível da iniciativa, segundo Santos Guerra (2002, pp. 16–18), ela pode ser: iniciativa externa com carácter de imposição, quando vinda de fora, imposta como obrigação. Neste caso assemelha-se ao modelo de “accountability” ou prestação de contas e tem fraco poder transformador, uma vez que não implica os atores, cria resistências e não fomenta o hábito de mudança. Iniciativa externa com carácter de proposta, quando é sugerida por uma inspeção, por um investigador ou pela administração, embora sem caráter obrigatório. Desta forma, se todo o processo for negociado e democrático pode decorrer de forma positiva, caso contrário irá diminuir a sua eficácia. Iniciativa interna sem facilitadores externos, se ela é proposta pela comunidade ou por alguns dos seus membros. Nesse sentido, pode envolver um grande número de atores ou cingir-se a um grupo restrito, aumentando o perigo da perda de perspetiva, visto que pode ser menos objetiva levando à prática de teorias pré-concebidas. Por fim pode ser de

43 _{Segundo Carlos Estêvão (2004) a escola é “um lugar de vários mundos” (Estêvão, 2004, p. 51) e consequentemente de vários conceitos de justiça.} Dessa forma a imagem da escola como “empresa educativa” corresponde a um mundo “industrial” na qual prevalecem princípios de justiça assentes na eficiência e na eficácia (Estêvão, 2004, p. 55). A este propósito, e relacionando a problemática da justiça com esta evidência, os agentes educativos tendem a aprender a “identificar os seus quadros de referência, a compreender a sua racionalidade e a saber mudar de argumentação ao mudarem de quadro de referência” (Derouet, 2000, p. 142).

44 _{Jaap Scheerens (2004) dá enfase à relação entre a avaliação e a melhoria das escolas, distinguindo três categorias: a avaliação da melhoria da} escola, a avaliação com vista à melhoria da escola e a avaliação enquanto meio de melhoria da escola (2004, p. 104).

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iniciativa interna com facilitadores externos, sendo apontada por Santos Guerra (2002, pp. 16–18) como a opção mais rica, na medida em que os facilitadores externos (avaliadores) têm a missão de facilitar aos protagonistas a emissão de juízo fundamentado e rigoroso, com o distanciamento necessário. Tem tendência a ser uma avaliação mais profunda e rigorosa.

Independentemente da origem da iniciativa, entende-se que os resultados da avaliação “têm mais possibilidades de serem valorizados e utilizados em prol do desenvolvimento da escola” (Alves, 2003, p. 328), tanto mais quanto maior for a participação dos atores no processo de avaliação e o conhecimento do contexto escolar, maior será a valorização do conhecimento produzido por parte de todos bem como melhor será a aceitação das recomendações resultantes da avaliação (Santos Guerra, 2000, pp. 103–108).

Atendendo à grande diversidade de modelos de avaliação muitos autores agrupam os diversos modelos em dois grandes grupos: avaliação interna e externa. A título de exemplo refira-se que Tomás Escorza (1997) diferencia-os pelo seu enfoque: os que se focalizam nos resultados e os que se focalizam nos processos internos. Também José Maria Azevedo (2005) distingue avaliação interna de externa, na medida emque defende que “na avaliação externa, o acento é colocado na formulação de um juízo; na interna, o acento é na mudança […] as estratégias e os meios de melhoria da situação existente e uma avaliação externa destinada a controlar a qualidade dos resultados” (Azevedo, 2005, p. 27). No mesmo sentido Denis Meuret (2002) distingue avaliação externa de interna, atendendo à instância que realiza a própria avaliação: “a própria escola no primeiro caso; uma instância exterior, no segundo (inspectores, ou responsáveis administrativos)” (Meuret, 2002, p. 39, parênteses no original).

Apesar de não ser nosso objetivo o estudo intensivo do processo de avaliação institucional em si, achamos conveniente delimitar os campos da avaliação externa e interna, bem como problematizar esta com o conceito de autoavaliação, uma vez que vários autores (Alaiz, Góis, & Gonçalves, 2003, p. 20; Delgado, 1997; Dias, 2005, p. 30; Santos Guerra, 2002, p. 79) fazem uma distinção clara entre as duas. O conceito de autoavaliação é frequentemente utilizado ou confundido como sinónimo de avaliação interna. Segundo Vítor Alaiz, Eunice Góis e Conceição Gonçalves (2003, p. 20) os dois conceitos representam realidades e práticas diferenciadas, na medida em que a avaliação interna é mais ampla e completa e que “dever-se-ia fazer um uso menos abrangente do conceito de autoavaliação de escola, limitando-o às práticas de avaliação interna em que, na medida do possível, toda a comunidade educativa participa no processo avaliação”. Para Manuel Delgado (1997, p. 421), podemos falar de avaliação interna quando a escola assume por si mesmo a avaliação do seu próprio funcionamento. Em sentido distinto a autoavaliação é entendida como um compromisso, assumido por todos, em que se orienta face a um diagnóstico completo do funcionamento da escola e respetiva melhoria, sendo assim “um processo

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de metacognição, entendido como um processo mental interno através do qual o próprio toma consciência dos diferentes momentos e aspectos da sua actividade cognitiva” (Santos Guerra, 2002, p. 79).

Como referido anteriormente para vários autores a avaliação interna é entendida como sinónimo de autoavaliação. Na perspetiva de Abel Rocha (1999, p. 13), autoavaliação ou avaliação interna é o “conjunto de informações de desempenho escolar relativas quer ao desenrolar da acção educativa, quer aos seus resultados, no quadro de procedimentos internos levados a cabo pelos estabelecimentos de ensino”.

4.5- Práticas de Avaliação de Escolas em Portugal e enquadramento legal

Como abordado anteriormente é sobretudo a partir da publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo, em 1986 (Teodoro & Aníbal, 2008), que em Portugal se evidencia nas políticas educativas uma tendência convergente com os outros países europeus. Esta progressiva “europeização” das políticas educativas (Afonso, 2009; Barroso, 2004; Simões, 2010; Teodoro & Aníbal, 2008) induz uma mudança na conceção de avaliação escolar, associada cada vez mais ao conceito de “qualidade”, sendo que

“à tradicional dimensão técnica e instrumental da qualidade, entendida como a adequação de recursos e procedimentos em relação às finalidades enunciadas, junta-se agora uma dimensão política onde se realçam os valores que são dominantes nas políticas e práticas organizacionais” (Afonso, 2009, p. 154).

Apesar de já em fevereiro de 1994 o Conselho Nacional de Educação (CNE) destacar a pertinência dos procedimentos de avaliação das unidades de gestão escolares (UGE), a avaliação das escolas em Portugal apenas ganhou alguma visibilidade com o Observatório da Qualidade da Escola45, o Projeto Qualidade XXI46, o Modelo de Certificação de Qualidade nas Escolas Profissionais47 e o Programa

45 _{O Observatório da qualidade da escola (1992-1999) desenvolveu-se no âmbito do “Programa Educação para Todos” e tinha por grandes objetivos} apoiar as escolas na organização da sua avaliação, fomentar a autoavaliação, tornar a informação útil e desenvolver processos de reflexão e comunicação dentro da escola (Azevedo, 2005, p. 56).

46 _{O Projeto Qualidade XXI (1999 - 2002) foi da iniciativa do Instituto de Inovação Educacional e surgiu na sequência do projeto piloto europeu sobre a} avaliação da qualidade na educação escolar. Tinha como objetivos fomentar a reflexão sobre as questões relativas à educação e à construção da qualidade, permitir a fundamentação de decisões aos diversos níveis e generalizar a longo prazo estratégias de autoavaliação. Este projeto teve um sucesso desigual uma vez que “em várias escolas não produziu qualquer efeito” (Alaiz, Góis, & Gonçalves, 2003, p. 61) enquanto noutras contribuiu para o desenvolvimento sério de uma cultura de avaliação.

47 _{O Modelo de Certificação de Qualidade nas Escolas Profissionais (1997 – 2001) foi apoiado pelo Programa Leonardo da Vinci. Neste modelo as} principais áreas de análise foram: gestão e direção, estudantes, práticas de formação e controlo e avaliação da qualidade (Azevedo, 2005, pp. 59–60).

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Avaliação Integrada das Escolas48, revelando o caráter de descontinuidade da política nacional de avaliação (Dourado, 2012, p. 37).

A referência, ainda que do ponto de vista teórico, à avaliação institucional, mais concretamente à autoavaliação das escolas do ensino básico e secundário, é recente. A Lei de Bases do Sistema Educativo49, já previa a avaliação das organizações educativas, nomeadamente no artigo 49.º: “o sistema educativo deve ser objecto de avaliação continuada, que deve ter em conta os aspectos educativos e pedagógicos, psicológicos e sociológicos, organizacionais, económicos e financeiros e ainda os de natureza político-administrativa e cultural” (Lei n.o 46/86, de 14 de outubro, 1986, p. 3079). Também o

Decreto-lei n.º 43/89, de 3 de fevereiro, que estabelece o regime jurídico da autonomia da escola, prevê no artigo 26.º que “o Ministério da Educação adoptará as estruturas e mecanismos mais adequados para proceder à avaliação sistemática da qualidade pedagógica e dos resultados educativos das escolas” (Decreto-Lei n.o 43/89, de 3 de fevereiro, 1989, p. 461). A questão da avaliação de escolas começa a

ganhar visibilidade e alguma importância enquanto instrumento fundamental do desenvolvimento da organização (Fialho, 2011, p. 264) aquando da publicação do Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, que inclui (no artigo 10.º, ponto 1, alíne i) nas competências da Assembleia “apreciar os resultados do processo de avaliação interna da escola” (Decreto-Lei n.o 115-A/98, de 4 de maio, 1998, p. 6).

Em Dezembro de 2002, após o fim da Avaliação Integrada de Escolas, o XV Governo Constitucional50, aprovou uma Lei sobre o “Sistema de Avaliação da Educação e do Ensino Não Superior, desenvolvendo o regime previsto na Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo)” (Lei n.º 31/2002, de 20 de dezembro, 2002, p. 7952, parênteses no original). A aprovação da Lei 31/2002, de 20 de dezembro, marcou o início de um novo caminho na avaliação das escolas em Portugal (Azevedo, 2005, p. 64), regulamentando o sistema de avaliação da educação e do ensino não superior, determinando que “a auto-avaliação tem carácter obrigatório, desenvolve-se em permanência, conta com o apoio da administração educativa e assenta nos termos de análise seguintes […]” (Lei n.º 31/2002, de 20 de dezembro, 2002, p. 7952).

A Lei n.º 31/2002, de 20 de dezembro determina no artigo 5.º, que a avaliação se estrutura “com base na auto-avaliação, a realizar em cada escola ou agrupamento de escolas, e na avaliação externa” (Lei n.º 31/2002, de 20 de Dezembro, 2002, p. 7952). Este dispositivo legal não impõe nem

48 _{O Programa de Avaliação Integrada das Escolas (1999 – 2002) tratava-se de um programa de avaliação externa da responsabilidade da inspeção} Geral da Educação, que pretendia “contribuir para a garantia da qualidade educativa” (Clímaco, Curado, Figueiredo, Dias, & Fernandes, 2001, p. 3). Tinha como objetivos: valorizar as aprendizagens e a qualidade da experiência escolar dos alunos, induzir processos de autoavaliação, criar níveis elevados de desempenho global e disponibilizar informação sobre o sistema escolar.

49 Lei n.o 46/86, de 14 de outubro, 1986 com as alterações introduzidas pela Lei n.o 49/2005, de 30 de Agosto, 2005 e pela Lei n.o 115/97, de 19