Globalização e europeização das políticas educativas

Em pleno século XXI o fenómeno da globalização domina os assuntos económicos e está bem patente em diversas áreas da sociedade.

Segundo David Held e Anthony McGrew (2001) não existe uma definição única e universalmente aceite para globalização. Os referidos autores defendem que a globalização1 “representa uma mudança significativa no alcance espacial da ação e das organizações sociais, que passam para uma escala inter-regional ou intercontinental” (Held & McGrew, 2001, p. 12). David Held (1995, pp. 16– 23) defende ainda que a globalização resulta da emergência de uma economia global que resulta em novas formas de tomada de decisão coletivas, assim como promove o desenvolvimento de instituições intergovernamentais ou supranacionais.

Na atualidade a globalização não se limita à esfera económica, uma vez que interage com o campo social, político e cultural. Na linha de David Held (1995), Boaventura Santos (2001) defende a existência de duas formas de globalização: globalização hegemónica2 e contra-hegemónica. Segundo o

autor a globalização hegemónica assenta numa governação que se baseia num “novo paradigma de

regulação social que veio suplantar o paradigma anteriormente em vigor assente no conflito social e no papel privilegiado do Estado, enquanto ente soberano” (Santos, 2005, p. 7). Dessa forma, este novo paradigma, segundo Boaventura Santos, apresenta-se “como a matriz regulatória do neoliberalismo, entendido como a nova versão do capitalismo de laissez faire” (2005, p. 7, itálico no original), contribuindo para agravar a crise de legitimidade do Estado. Essa crise de legitimidade é acentuada com implementação dos três pilares do neoliberalismo e da globalização neoliberal: “a privatização, a ‘mercantilização’ e a liberalização” (Santos, 2005, p. 13, aspas no original). Nesta perspetiva com o Estado a retirar-se do setor social e da regulação económica, impondo-se a lei do mercado na regulação económica e social, proliferam as organizações da sociedade civil, genericamente designadas por “terceiro setor”, que vêm satisfazer as necessidades a que o mercado não consegue dar resposta nem o Estado está em condições de satisfazer. Dessa forma surgem importantes mudanças políticas: predomínio do privado e do mercado em detrimento do público e do Estado, aumento da descentralização em oposição à centralização tradicional, valorização dos técnicos e não dos políticos (Crozier, Huntington, & Watanuki, 1975).

1 Segundo David Held e Anthony McGrew o “conceito de globalização funciona como um ‘mito necessário’, através do qual os políticos e governos disciplinam seus cidadãos para que eles satisfaçam os requisitos do mercado global” (2001, p. 16, aspas no original).

2 Também designada pelo autor de neoliberal ou Consenso de Washington, na medida em que foi nessa cidade, em meados da década de oitenta, que foi subscrito pelos Estados centrais do sistema munidal (Santos, 2001, p. 33).

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Boaventura Santos (2001) considera que a globalização hegemónica tem como principais intervenientes: o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM), a Organização Mundial do Comércio (OMC), bem como empresas de dimensão multinacional, assim como defende que este tipo de globalização comporta duas formas: localismo globalizado e globalismo localizado. O primeiro consiste no processo através do qual um “determinado fenómeno local é globalizado com sucesso” (Santos, 2001, p. 71), por exemplo a expansão da língua inglesa, globalização do fast food Americano ou da sua música popular. O segundo consiste no “impacto específico de práticas e imperativos transnacionais nas condições locais, as quais são, por essa via, desestruturadas e reestruturadas de modo a responder a esses imperativos transnacionais” (Santos, 2001, p. 71), por exemplo eliminação do comércio de proximidade e criação de zonas francas.

Em contrapondo com a primeira forma de globalização, a globalização contra-hegemónica3 é um movimento político e económico alternativo e solidário que luta contra os efeitos da globalização neoliberal e defende a emancipação social. Rege-se por normas cooperativas e participativas, direcionadas para a autossustentabilidade. Tem como principais intervenientes os movimentos cooperativos e as organizações não-governamentais.

Para Bernard Charlot (2007) a globalização pode ser definida “pela circulação de fluxos e o desenvolvimento correlativo de empresas multinacionais” (2007, p. 132), que se desenvolveram com a globalização e consequente diminuição do papel do Estado. Nesse sentido, o autor defende que a globalização, inicialmente um fenómeno económico, se desenvolveu e se tornou num fenómeno político. Cada vez mais a globalização é tida como um processo multidimensional, onde se podem identificar aspetos culturais, políticos, científicos, sociais, tecnológicos, ecológicos e predominantemente económicos.

Com o emergir da globalização neoliberal a vertente primordial é financeira e económica, levando a uma subserviência do poder económico local e nacional em favor do poder transnacional. Corroborando essa ideia, Michael Apple (2002) defende que “a eficiência e a “ética” da análise de custo- lucro assumem-se como padrões dominantes” (2002, p. 58, aspas no original).

O conceito de glocalização, proposto por Roland Robertson (2000), enquadra a globalização numa nova realidade ampla entre global e local. Nesse sentido, os aspetos globais e locais influenciam- se mutuamente, operando uma globalização local. Segundo o autor existe uma relocalização em vez de uma deslocalização, algo que pode acontecer tanto nas instituições como nas práticas sociais, operando uma recontextualização. Esta glocalização pode acontecer a nível local ou ao nível de um Estado-nação.

3 Boaventura Santos (2001, pp. 72–77) considera duas formas de globalização contra-hegemónica: o cosmopolitismo (organizações feministas e ecológicas, Organizações Não Governamentais (ONG’s), movimentos literários, artísticos e científicos) e o património comum da humanidade (lutas transnacionais de proteção de recursos, entidades, património, …, considerado fundamental para a Humanidade).

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Reconhecendo que os processos hegemónicos de globalização se aplicam principalmente a aspetos económicos, não podemos descurar a importância que assumem no campo educacional. Para melhor se perceber as relações existentes entre educação e globalização, Bernard Charlot (2007, p. 129) distingue claramente quatro fenómenos: o facto de a educação privilegiar uma lógica económica, décadas de sessenta e setenta, na época do Estado Desenvolvimentista, antes da globalização; as novas lógicas socioeconómicas, que vigoraram na década de oitenta, onde se destacavam as “lógicas da qualidade, da eficácia, da territorialização” (Charlot, 2007, p. 129); a própria globalização, integração entre as economias e entre as sociedades de vários países, contando com a influência de organizações como o FMI, OMC e BM e por fim uma quarta fase, “movimento que aceita a abertura mundial, sem por isso concordar com a lógica neoliberal da globalização” (Charlot, 2007, p. 129). Esta última fase iniciou- se nos Fóruns Sociais Mundiais nascidos em Porto Alegre, inclusive o Fórum Mundial de Educação e, de outra forma, pelas Nações Unidas, com o programa Escola Para Todos.

Na perspetiva de Bernard Charlot (2007) a eficácia, a qualidade e a preocupação com a diversidade e com o contexto local reportam, primordialmente à lógica de modernização, apesar de serem recorrentes no neoliberalismo. Assim, considera que as lógicas das empresas são também adotadas pelo próprio Estado, não abdicando este do seu objetivo primordial, o desenvolvimento. Nesse sentido o Estado renuncia à ação económica direta e dá primazia à regulação das normas essenciais à manutenção dos equilíbrios sociais mínimos, dessa forma o Estado regulador4 substituiu o Estado desenvolvimentista. Esta mudança no papel do Estado reflete-se, igualmente, na escola, seja ela pública ou privada. Aliás, o Estado regulador é um conceito dominante quer para a caracterização das políticas pós-modernas, que na opinião de Michael Apple (1999) são tendências para que as escolas se desenvolvam obedecendo às forças de mercado, com propósitos de flexibilização, quer para a consolidação de movimentos de reestruturação escolar baseados na ideia de accountability, algo que abordaremos com maior profundidade neste capítulo.

1.1- “Cultura Educacional Mundial Comum” e “Agenda Globalmente Estruturada para a Educação” A distinção entre “mundialização” e “globalização”, particularmente para a análise do campo educativo, torna-se um imperativo. Esta distinção é desenvolvida no debate promovido por Roger Dale (2004) com os investigadores liderados por John Meyer (1992; 1997) da Universidade de Stanford, em

4 O “Estado regulador” é descrito por Bernard Charlot a partir da ideia de que “o tempo de tudo gerir, controlar, passou. A administração deve impulsionar, animar, dar coerência, contratualizar, avaliar” (1994, p. 47).

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torno da noção de “cultura educacional mundial comum” em contraste com a noção de “agenda globalmente estruturada para a educação”. A primeira proposta teórica que, segundo Almerindo Afonso (2003, p. 41), pode ser designada como a perspetiva dos institucionalistas do sistema mundial (world institutionalists), tenta demonstrar que o desenvolvimento dos sistemas educativos resulta da ocorrência de uma “cultura educacional mundial comum” que se traduz num conjunto de recursos não materiais, partilhados por uma comunidade mundial composta por Estados-nação autónomos que tendem a generalizar modelos estandardizados e a seguir orientações idênticas, com base no que alguns autores apelidam de “isomorfismo educacional” (Meyer et al., 1992). Para Francisco Ramírez e Marc Ventresca (1992) a

“adhesión a los modelos mundiales de escolarización masiva nacional ha producido un isomorfismo ideológico y organizativo. A pesar de las diferencias en muchas características endógenas de las sociedades nacionales, la escolarización masiva se há institucionalizado globalmente” (Ramírez & Ventresca, 1992, p. 135).

A influência de organizações internacionais como a OCDE, aUnesco, o BM entre outras ganha preponderância e torna-se mais determinante “no desenvolvimento dos respectivos sistemas educativos e na disseminação de orientações e categorias organizacionais e curriculares do que os factores internos a cada um dos diferentes Estados-nação” (Afonso, 2003, p. 41). Como argumento principal desta proposta teórica, assente no institucionalismo, resulta a ideia de que as instituições nacionais, bem como o próprio estado, não se desenvolvam autonomamente, sendo antes modelados por um contexto supranacional e por um “efeito de uma ideologia mundial (ocidental) dominante” (Afonso, 2003, p. 41). Esta abordagem de Jonh Meyer e colaboradores defende que “o desenvolvimento dos sistemas educativos nacionais e as categorias curriculares se explicam através de modelos universais de educação, de estado e de sociedade, mais do que através de factores nacionais distintivos” (Dale, 2004, p. 425).

Uma segunda proposta teórica encontra uma explicação mais consistente na hipótese da existência de uma “agenda globalmente estruturada para a educação”5. Almerindo Afonso (2003) refere que:

“Essa perspectiva, entre outros pressupostos, enfatiza a centralidade da economia capitalista no processo de globalização, entende o global como o conjunto de forças económicas que operam supranacional e transnacionalmente, e discute os processos que levam à imposição de prioridades por parte de alguns Estados sobre outros” (Afonso, 2003, p. 41).

5 Esta teoria baseia-se em trabalhos sobre economia política internacional que encaram a mudança da economia mundial como resultado direto da globalização, ao mesmo tempo que “procuram estabelecer o seus efeitos, ainda que intensamente mediados pelo local, sobre os sistemas educativos” (Dale, 2004, p. 425)

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Roger Dale (2004) defende que a principal diferença entre as duas propostas “reside na compreensão da natureza do fenómeno global” (Dale, 2004, p. 436). Prossegue ainda afirmando que essa diferença reside no facto de a “cultura educacional mundial comum” conotar uma sociedade, “ou política, internacional constituída por estados-nação individuais autónomos; o que se pressupõe é essencialmente uma comunidade internacional” (Dale, 2004, p. 426), enquanto a “agenda globalmente estruturada para a educação”, proposta por este autor, implica uma sinergia entre as forças económicas que operam “supra e transnacionalmente para romper, ou ultrapassar, as fronteiras nacionais, ao mesmo tempo que reconstroem as relações entre as nações” (Dale, 2004, p. 426). Nas críticas que faz à “cultura educacional mundial comum”, Roger Dale (2004) afirma que esta manifesta uma aparente neutralidade da prática curricular, uma vez que não contempla na sua análise as relações da educação com as desigualdades sociais, quer a nível nacional ou global. Na sua opinião esta proposta pressupõe uma subordinação do caráter político da educação ao aspeto económico, como se esta dependesse e fosse um reflexo da parte económica. Em contraponto a “agenda globalmente estruturada para a educação”,

“introduz novas concepções sobre a natureza das forças globais e sobre como é que elas operam, e atribui estas transformações à mudança da natureza das forças supranacionais, não estando os valores culturais universais e os guiões imunes às forças da globalização, económica, política e cultural” (Dale, 2004, pp. 454–455).

Roger Dale (2004) salienta a permanência do controlo do Estado, como principal padrão de governação educacional, não desprezando “novas e cada vez mais visíveis formas de desresponsabilização” (Dale, 2004, p. 440), ao mesmo tempo que entende que a educação nacional permanece um assunto “intensamente político” (Dale, 2004, p. 440), cuja agenda depende mais das políticas educativas do que das condicionantes estruturais. Em suma, salienta-se o facto de na perspetiva institucionalista os valores e a ideologia que estão presentes e caraterizam a “cultura educacional mundial comum” são realmente determinantes que se sobrepõem aos aspetos nacionais, desvalorizando, a sua especificidade e contribuição; para a perspetiva da “agenda globalmente estruturada para a educação” o que está em causa é a manutenção do sistema económico capitalista e a posição hegemónica que assumem os Estados mais poderosos, que mesmo assim, não impedem uma análise das particularidades dos processos nacionais nas dinâmicas transnacionais e globais (Afonso, 2003, p. 41).

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Tendo por base as especificidades portuguesas, em contexto europeu, alguns autores propõem o conceito de “globalização de baixa intensidade”6 para apontar para a mediação realizada pelos Estados nacionais na implementação e idealização das respetivas políticas educacionais. A este respeito é importante referir que a educação, ao contrário de outros setores, tem resistido mais ao impacto da globalização (Teodoro, 2001a). Almerindo Afonso (2003) defende que mesmo quando a redefinição do papel do Estado passa pela cedência voluntária de partes da soberania nacional através da influência de instâncias supranacionais7 como acontece com Portugal relativamente à União Europeia, isso “não implica (ou não tem implicado até o momento) homogeneização ou uniformização de políticas e orientações educativas” (Afonso, 2003, p. 42, parênteses no original), daí a utilização do quantificador “baixa intensidade”8 para a globalização, no que à educação diz respeito. Este aspeto leva Stephen Stoer (2002) a defender a utilização do termo “transnacionalização”9 da educação em vez de globalização da educação, atendendo aos “efeitos indirectos que sobre estas [políticas educativas] exercem os grandes projectos estatísticos internacionais, por um lado, e pelas relações entre as organizações internacionais e a formulação das políticas educativas nacionais, por outro” (Stoer, 2002, p. 37).

Para melhor se perceber o alcance da globalização podemos confrontar o grau de influência distinto que a mesma teve em aspetos fundamentais como a economia e a educação. Se por um lado, na política económica as decisões adotadas foram marcadamente de cariz neoliberal (desregulação, desmantelamento do setor empresarial do Estado, privatização, vulnerabilidade dos direitos do trabalho, abertura e fomento do mercado em detrimento do Estado), por outro, na política educativa, as decisões tomadas foram em relativo contraciclo com a referida ideologia neoliberal, indo mais ao encontro de ideais do Estado-providência (Afonso, 1997, 2000).

Em consonância com a ideia defendida anteriormente, Stephen Ball (2001) defende que a construção das políticas nacionais, com origem na globalização, representa uma “unidade articulada” (2001, p. 103) com capacidade de se contextualizar e diferenciar, uma vez que:

“a criação das políticas nacionais é, inevitavelmente, um processo de “bricolagem”; um constante processo de empréstimo e cópia de fragmentos e partes de idéias de outros contextos, de uso e melhoria das abordagens locais já tentadas e testadas, de teorias canibalizadoras, de investigação, de adoção de tendências e modas e,

6 Para Boaventura Santos a “globalização de baixa intensidade tende a dominar em situações em que as trocas são menos desiguais, ou seja, em que as diferenças de poder (entre países, interesses, actores ou práticas por detrás de concepções alternativas de globalização) são pequenas” (2001, p. 93)

7 _{João Barroso defende que as instâncias supranacionais “não atuam através de um poder soberano (por falta de fundamento e legitimidade} democrática), mas sim, através de programas técnicos que sugerem (impõem) diagnósticos, metodologias, práticas, soluções (muitas vezes de maneira uniforme) que acabam por constituir uma espécie de ‘pronto-a-vestir’” (Barroso, 2015, p. 34, parênteses e aspas no original).

8 _{Para António Teodoro esta metáfora deve ser usada apenas nas políticas de educação nos países centrais ou em alguns países semiperiféricos (como} é o caso de Portugal) “com larga margem de intervenção e estabilidade na cena internacional” (Teodoro, 2002, p. 70).

9 Segundo Stephen Stoer (2002) a globalização “implica uma coerência interna que a transnacionalização não tem” (2002, p. 34). Esta relação entre o conceito de transnacionalização e o conceito de globalização é realizada por Luísa Cortesão e Stephen Stoer (2001) no capítulo “Cartografando a transnacionalização do campo educativo: O caso português” no livro “Globalização: Fatalidade ou Utopia?” de Boaventura Santos (2001).

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por vezes, de investimento em tudo aquilo que possa vir a funcionar. A maior parte das políticas são frágeis, produto de acordos, algo que pode ou não funcionar; elas são retrabalhadas, aperfeiçoadas, ensaiadas, crivadas de nuances e moduladas através de complexos processos de influência, produção e disseminação de textos e, em última análise, recriadas nos contextos da prática” (Ball, 2001, p. 102).

Em termos gerais, na perspetiva de Luísa Cortesão e Stephen Stoer (2001, p. 372), a globalização explica-se através de cinco mecanismos: a harmonização (por exemplo promovida pela organização regional do Tratado de Maastricht10), a disseminação (nas atividades de organizações como a OCDE, através, por exemplo, dos seus esforços de definir prioridades), a estandardização (ilustrada na política científica adotada pela UNESCO onde o respeito pelos Direitos Humanos é considerado condição para ser membro da comunidade internacional), a implementação da interdependência (mecanismo identificado em grande medida com as ONGs, por exemplo na utilização de materiais “amigos do ambiente”) e a imposição (presente, por exemplo, nas medidas obrigatórias associadas com os empréstimos para a educação do BM).

Segundo João Barroso (2006) esta regulação das políticas públicas de educação nacionais, sob influência das estruturas supranacionais, é realizada sob a forma de “regras e dos sistemas de financiamento, a execução das políticas nesse domínio […] programas de cooperação, apoio, investigação, e desenvolvimento com origem em diferentes organismos internacionais” (2006, pp. 44– 45) , como é o caso da União Europeia. Nesse sentido o autor defende que se assiste a uma “contaminação” internacional de conceitos, políticas e medidas, que são colocadas em prática à escala mundial, através de sistemas de “adoção” e de “externalização” das políticas nacionais (Barroso, 2006, pp. 45–47).

1.2- Globalização da Educação no contexto português

No contexto português essa influência é diferente consoante o período histórico em causa. Ainda numa época anterior à globalização, nas décadas de cinquenta e sessenta do século passado, o sistema educativo português foi influenciado por várias organizações internacionais11 através de empréstimos e formas de planificar a educação. Nesse sentido é importante clarificar, de forma sucinta, a influência que algumas organizações internacionais exerceram sobre a educação: OCDE, FMI, BM e OMC. As decisões e as ações implementadas por cada uma destas organizações vão de encontro aos

10 _{O Tratado de Maastricht, também conhecido como Tratado da União Europeia, foi assinado no dia 7 de fevereiro de 1992.}

11 _{A título de exemplo refira-se que em meados dos anos 60 Portugal participou no Projecto Regional do Mediterrâneo, fomentado pela OCDE, que} previa o alargamento da escolaridade obrigatória em mais 2 anos a partir de 1965, através de vias de ensino separadas (Teodoro, 2001a, pp. 132–135).

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objetivos e interesses dos países que as financiam, uma vez que, “atrás das organizações internacionais é o poder do capital internacional que funciona”(Charlot, 2007, p. 133).

A influência de cada uma das organizações referidas é exercida em campos e com intensidades diferentes. Apesar de não ter poder de decisão, a OMC arbitra os conflitos, após um acordo assinado (Charlot, 2007, p. 133). A OCDE desempenha um papel fundamental no desenvolvimento dos ideais neoliberais na educação, na medida em que um dos seus principais objetivos é desenvolver e promover a economia de mercado. Centra a sua intervenção no desenvolvimento de ideias e na implementação de programas que as desenvolvam, nomeadamente “’reforma da matemática moderna’, a ideia e a própria expressão de ‘qualidade da educação’, a ideia de ‘economia do saber’, a de ‘formação ao longo de toda a vida’” (Charlot, 2007, p. 133, aspas no original). Em meados da década de oitenta, ressurge a influência da OCDE através do exame às políticas nacionais, defendendo como “prioridade capital da política educativa portuguesa” (Teodoro, 2001a, p. 145).

O FMI exerce uma influência indireta na educação, no entanto essa influência, pode ser preponderante nas políticas e no sistema educativo de um país. O principal objetivo desta instituição é evitar as graves crises económicas, como a de 192912. Para tal empresta dinheiro, a curto prazo, aos países em dificuldades, exigindo em troca um “plano de ajustamento estrutural”13, que visa garantir o pagamento do empréstimo por parte do país ajudado. Nesse “plano de ajustamento estrutural” é frequente existirem cortes em áreas como a saúde e educação, visto que são consideradas áreas sem rentabilidade a curto prazo. Em 17 de Maio de 2011 Portugal assinou com aComissão Europeia, o BCE e o FMI um memorando que previa para a área da educação: “preparar um sistema de monitorização, avaliação e apresentação de resultados para avaliar as políticas de educação e formação” (Portugal, 2011), com o objetivo de reduzir custos e rentabilizar recursos nesta área.

A influência exercida pelo BM assenta em princípios que relacionam a educação (ou falta dela) com a pobreza, na medida que, como afirma Bernard Charlot, o BM “pensa que a qualidade da educação é fundamental para lutar contra a pobreza, mas que não tem e nunca terá dinheiro público suficiente