Código de Procedimento Administrativo

O Estatuto-referência que rege os procedimentos administrativos em geral no direito português chama-se Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 442/91. Daí se admitir a sua aplicação subsidiária a procedimentos especiais, entre eles o tributário, desde que deste exercício não resulte diminuição das garantias dos particulares. Seu objetivo é disciplinar a atuação dos órgãos da Administração Pública quando estes, ao exercerem sua autoridade, se relacionam com os particulares.

Isto não quer dizer que haja relação hierárquica normativa entre o CPA e o Código de Procedimento e Processo Tributários – CPPT, analisado a seguir, o primeiro subordinando sobre o segundo. Na verdade, o CPPT é norma específica e reza a máxima jurídica que o especial prevalece sobre o geral. Assim, só subsidiariamente o CPA ganha aplicação nos procedimentos administrativos de natureza tributária.

Ao focar os órgãos como competentes para exercerem poderes públicos, o CPA cuidou de defini-los como aqueles órgãos do Estado e das Regiões Autônomas que desempenham funções administrativas, os dos Institutos Públicos e Associações Públicas, além dos criados nas Autarquias Locais (regiões administrativas, municípios e freguesias) e suas associações e federações. Quando exercem poderes de autoridade, as entidades concessionárias se submetem à citada codificação.

Por ser uma norma de caráter geral, é natural que o diploma em comento também possa ser aplicado a procedimentos administrativos especiais (art. 2º), tal qual o tributário, contanto que a regulamentação própria destes não disponha de modo diverso e contanto que a aplicação

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não provoque redução dos direitos dos particulares. Daí a necessidade de estudá-lo para contextualizá-lo no tema agora explorado.

Interessante registrar que o legislador do CPA define procedimento administrativo como sendo a sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução, diferenciando-o do processo administrativo, assim entendido como o conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.

Note-se haver aqui o evidente propósito de separar o âmbito de compreensão dos termos procedimento e processo para a atividade puramente exercida pela Administração Pública, eliminando-se as controvérsias científico-doutrinárias acusadas anteriormente.

Divide-se o diploma em quatro grandes trechos, isto é, princípios gerais (1), sujeitos (2), assim considerados os órgãos administrativos e interessados, procedimento propriamente dito (3), aqui envolvendo a ordem sequenciada dos atos, e a atividade administrativa (4), onde merecem destaques os capítulos reservados ao regulamento, ato administrativo, reclamação, recursos administrativos e contrato administrativo.

Detalhando-se um pouco mais, a Parte I, ao abordar os princípios gerais, discorre sobre a legalidade, prossecução do interesse público, proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade, boa-fé, colaboração da Administração, participação, decisão, desburocratização, eficiência e acesso à justiça, de aplicação ao procedimento administrativo tributário, consoante será detalhado mais a frente.

Cumpre observar que o acesso à justiça também tem a ver com o procedimento porque adverte ser possível recorrer-se ao Judiciário mesmo sendo utilizada a via procedimental administrativa.

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Ainda no que tange à aplicação subsidiária, cabível um outro desdobramento: os princípios gerais da atividade administrativa arrolados no Código sob estudo e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a qualquer atuação da Administração Pública.

A este particular, o magistério de Jorge Lopes de Sousa:35

“Entre as normas do CPA que serão aplicáveis no procedimento tributário, sobressaem as que concretizam princípios constitucionais e relativas aos princípios gerais da actividade da administração que preferem às normas e as regras de direito substantivo relativas à actividade administrativa que ‘têm validade geral e vocação universal’” (aspas originais).

Por seu turno, assim se posiciona o Expositor de motivos desse diploma: “O incremento constante das tarefas que à Administração Pública portuguesa cabe realizar nos mais diversos sectores da vida colectiva, bem como a necessidade de reforçar a eficiência do seu agir e de garantir a participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam respeito, têm vindo a fazer sentir cada vez mais a necessidade de elaboração de uma disciplina geral do procedimento administrativo. (...) Um Código do Procedimento Administrativo visa sempre, fundamentalmente, alcançar cinco objetivos: a) Disciplinar a organização e o funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços; b) Regular a formação da Administração, por forma que sejam tomadas decisões justas, legais, úteis e oportunas; c) Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito; d) Salvaguardar em geral a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos; e) Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações”.

Como se disse, por ser o guia matriz para o administrador público, vários princípios jurídicos são apresentados no CPA com o objetivo não só de conduzi-lo no exercício de sua autoridade da qual se investe, mas também de orientá-lo quando praticam simples atos técnicos ou

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materiais ou ainda quando agem como se fossem representantes de uma entidade privada. Aliás, tentativas de harmonização dos diplomas reguladores dos procedimentos administrativos foram tentadas, mas não tiveram prosseguimento.

Sem querer esmiuçar neste capítulo a enunciação destes princípios, válido agora noticiá-los apenas para contextualização.

O primeiro deles é o da legalidade e se exprime no sentido de que a Administração Pública deve obedecer à lei e ao direito, nomeadamente a Constituição, as regras de direito internacional, as regras de direito comunitário, as leis da Assembleia da República, os decretos-leis do Governo, os decretos legislativos regionais, os regulamentos administrativos (estes últimos materializados, por exemplo, nos decretos regulamentares do Governo, nos decretos regulamentares regionais, nas portarias, nos despachos normativos, nos regulamentos dos governos civis ou nas posturas municipais) e os princípios gerais de direito.

A igualdade surge em seguida (art. 5º-1), vez que não pode o administrador público favorecer ou desfavorecer outrem em virtude de sua ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação econômica ou condição social, não se esquecendo que os particulares podem ser tratados desigualmente se se encontrarem em situação desigual.

Outro princípio citado é o da proporcionalidade (art. 5º-2), direcionado para a ideia de que as decisões administrativas referentes a direitos ou interesses legítimos dos particulares devem ser adequadas e proporcionais aos seus objetivos, não produzindo mais prejuízos além daqueles necessários para atingimento destas finalidades e levando em conta um equilíbrio na justa medida entre os meios usados e os fins a alcançar através deles.

Depois são evidenciados os princípios da justiça, imparcialidade e da boa-fé (art. 6º e 6º-A). O primeiro informa que os órgãos públicos devem atuar de forma ajustada à natureza e

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circunstâncias de cada caso ou situação; o segundo assegura que ditos órgãos devem ser isentos, não se deixando influenciar por móveis subjetivos ou pessoais para favorecer ou desfavorecer indevidamente os indivíduos; e o terceiro procura preservar a conduta de que administradores e administrados devem se relacionar com boa-fé, respeitando, em especial, a confiança que possa ter sido criada pelas atuações anteriores36.

Postulado importante é o da colaboração da Administração com os particulares (art. 7º), no sentido de que aquela deva cooperar estreitamente com estes, prestando-lhes as informações e esclarecimentos de que necessitem. A propósito disto, o art. 2º do Decreto-Lei 129/91 assevera que nos casos em que seja possível encaixar procedimentos diferentes para conseguir um mesmo resultado, adotar-se-á aquele mais favorável para o administrado, em especial para obtenção de documentos, comunicado de decisões ou transmissão de informações.

Ganha similar relevo o princípio da participação (art. 8º), assim construído para que os particulares e associações representativas possam interagir na preparação das decisões oriundas da Administração Pública, manifestando-se antes delas serem efetivamente proferidas, conforme dispuserem as normas específicas.

Na sequência da codificação se apresenta o princípio da decisão (art. 9º), visto pelo fio de que não é legítimo à autoridade pública silenciar sobre questões a elas submetidas mas, ao revés, lhe é imposto o ônus de decidir sobre quaisquer assuntos, inclusive os de fundo constitucional. Este dever só desaparece se a entidade competente já se pronunciou sobre igual pedido há menos de dois anos, apresentado pelo mesmo particular com idênticos fundamentos.

Note-se que teoricamente o cuidado do legislador em evitar a repetição de atos desnecessários em curto espaço de tempo pode ser manipulado, bastando para tanto que a pessoa cujo pedido se viu negado pedir a outra com mesmos interesses que renove o pleito.

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Importa lembrar que o princípio da boa-fé só foi consagrado explicitamente quase cinco anos após a edição do CPA, através de modificação no seu texto promovida pelo Decreto-Lei 6/96.

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Preferiu o legislador trazer juntos os princípios da desburocratização e da eficiência (art. 10º), traduzidos no comportamento de que a Administração Pública deve aproximar os seus serviços da população, agindo de forma desburocratizada, sem exigências e entraves desnecessários, de forma a facilitar a rapidez, economia e eficiência de suas ações. Ainda o art. 3º do Decreto-Lei 129/91 objetiva tais princípios ao determinar que não se pode exigir formulários ou formalidades além daqueles expressamente referidos em lei ou regulamento.

Por último segue-se o princípio da gratuidade, vale dizer, garante ser não oneroso o procedimento administrativo, salvo lei especial em contrário e, mesmo assim, dispensando-se de pagamento de taxa ou despesa aquele administrado que demonstrar falta de meios econômicos para arcá-la, total ou parcialmente.