Vamos enunciar as seis variáveis (qualidade do título, exclusividade, duração, flexibilidade, transferibilidade e divisibilidade) dos “territórios turísticos” que, julgamos, poderão reflectir melhor a compreensão da realidade destes territórios, enquanto estrutura organizacional, fazendo uma ligação conceptual e estrutural, ao que se julga, não estudada, entre “territórios turísticos” e Direito. Comecemos pela primeira.
3.5.1. QUALIDADE DO TÍTULO.
A qualidade do título reporta-se à facilidade, à certeza, à segurança na criação e características da definição do direito (absoluto/proporcional; compensável/não compensável) e à existência de um Poder que vai garantir a coercibilidade e
O direito pode ganhar qualidade do título, se for portador de faculdades contidas em regimes especiais ou excepcionais com diversos poderes (ex: edição de normas, sua execução e capacidade de resolução de conflitos), concentrando-se tais poderes numa única entidade ou se o título permitir ao seu titular, ora a unificação de competências, procedimentos e decisões dispersas por várias entidades, ora um poder decisório de coordenação da actividade dessas entidades.
Alguns ordenamentos jurídicos qualificam determinados territórios como turísticos, associando-lhes determinadas consequências quanto à criação de entidades e competências administrativas em matéria de prestação de serviços públicos, coordenação actuada da Administração na realização de infra-estruturas ou angariação de tributos e taxas.
Assim o fez a Espanha, através das Leis nº 197/1963 de 28.12.63 (BOE - Boletim Oficial del Estado de 31.12.63), com a criação dos Centros de Interesse Turístico Nacional e pelo Decreto 4297/1964 de 23.12.64 (BOE de 16.01.65), com as Zonas de Interesse Turístico Nacional. Em França, o Código do Turismo ratificado pela Lei nº 2006-437 de 14.04.2006 mantém e reformula o regime das comunas turísticas e estâncias classificadas de turismo (artº L-133-11 a L-133-22). Tais ordenamentos jurídicos serão analisados nos estudos de caso internacionais (Capítulo 6).
Em Portugal, apesar de não se ir tão longe na associação território-qualificação administrativa, muitos exemplos demonstram que ser “território turístico” implica “qualidade do título”, o que exprime uma “técnica de representação”, pelo Direito, da qualidade de um território, assumida por um determinado poder.
Assim o é, por exemplo, para a zona do Vale do Douro, considerada zona de excepcional aptidão e vocação capaz de convocar investimentos públicos simultâneos de diversos Ministérios, com criação de uma estrutura específica de missão de coordenação desses investimentos e captação de investimento privado (Resolução do C. Ministros nº 139/2003, de 29.08.2003).
Por sua vez, a declaração de utilidade turística num determinado empreendimento privado implica qualidade do título na sua associação ao Poder, pois tal só se verifica, em regra (excepto para empreendimentos de categoria superior), entre outros requisitos, se tiver interesse no âmbito das infraestruturas turísticas da região, tiver contribuição significativa para o desenvolvimento regional e se adequar à política de turismo definida pelos órgãos estaduais competentes (artº 4º alíneas c); d) e f) do D.L. 423/83, de 05.12.83,com redacção dada pelo D.L 38/94, de 08.02.94).
A declaração de utilidade turística investe o seu titular em prerrogativas públicas, tais como, a expropriação por utilidade pública dos bens imóveis e direitos a eles relativos necessários à construção, ampliação ou beneficiação desses empreendimentos ou a constituição de servidões sobre prédios vizinhos, desde que tais servidões se mostrem necessários à sua adequada exploração (artºs 28º e 29º do D.L. nº 423/83, de 05.12.83,que institui o regime de utilidade turística).
A declaração de interesse para o turismo de projectos, estabelecimentos, iniciativas ou actividades turísticas, alguns deles, com forte impacto em investimentos e infraestruturas (marinas, parques temáticos, campos de golf), implica também qualidade do título na sua associação ao território, pois é condição de seu reconhecimento, entre outros requisitos, complementar outras actividades, projectos ou empreendimentos turísticos na região, de forma a aí constituir um relevante apoio ao turismo ou um motivo especial de atracção turística da mesma região (artº 2º nº 1 alínea c) do D.R. 22/98, de 21.12.98, com a redacção dada pelo D.R. nº 1/2002, de 03.01.2002).
Tal declaração, também, tem implicado a consagração como classes de espaços reconhecidos em planos especiais de ordenamento da orla costeira (POOC) (ver por exemplo, artºs 60º e 61º da Resolução do Conselho de Ministros nº 33/99,de 27.04.1999, que aprova o POOC Burgau - Vilamoura, no Algarve).
A qualidade do título tem presidido à implantação de grandes investimentos em “territórios turísticos” a nível internacional, como La Grande Motte em França (v. Pearce, 1989,
com regras especiais de “arrefecimento do preço” a pagar para a aquisição dos terrenos (não considerando as mais-valias advenientes da implantação do projecto turístico), criação de zonas para exercício do direito de preferência de aquisição no mercado fundiário ou zonas de ordenamento concertado, estabelecido entre uma entidade pública e uma entidade privada que aceita o encargo duma parte dos equipamentos públicos.
O montante do investimento privado (60 milhões de Euros) ou o cumprimento de determinados requisitos ambientais de empreendimentos turísticos, também os pode qualificar de interesse nacional, quando promova a diferenciação de Portugal e contribua decisivamente para a requalificação, aumento da competitividade e para a diversificação da oferta na região onde se insira, com integração no Plano Estratégico Nacional de Turismo (art 2º nº 1 alínea a) e 4 do D.L. 285/2007, de 17.08.2007, que cria o regime dos projectos de interesse nacional (PIN) +, classificados de importância estratégica).
Tal regime prevê regimes especiais de procedimento administrativo, visando simplificação de procedimentos e decisões, designadamente, com existência de um interlocutor único, conferência decisória de todas as entidades da administração central, tramitação simultânea e redução de prazos procedimentais, período único de consulta pública e simplificação dos procedimentos necessários às operações urbanísticas necessárias (ver artºs 8º e ss. do referido D.L. 285/2007,de 17.08.2007).
De facto, na área dos procedimentos complexos em que surgem vários interesses em jogo, ora pela natureza do procedimento (regulação económica, ambiente, saúde e segurança do consumidor), ora pela dimensão do projecto (grandes obras de infraestruturas, projectos de investimentos, em que devem ser ponderados vários interesses públicos), as técnicas de coordenação e concentração assinaladas por Portocarrero (2002), com consequências na simplificação, aceleração e consenso na decisão administrativa a tomar, também são portadoras de qualidade do título.
Esta tendência de concentração de várias competências, várias faculdades, vários benefícios, é um indicador claro da qualidade do título, um dos instrumentos jurídicos
fundamentais de poder, que se revela através do seu exercício e que constitui a organização “território turístico”.
Tal concentração é também notória no regime nas concessões turísticas (jogo, caça turística, marinas), em que os concessionários são investidos num conjunto de poderes (ex: no jogo, direito de distância mínima de protecção concorrencial, utilidade pública e utilidade turística aos empreendimentos nele previstos, reserva do direito de acesso aos casinos (artºs 3º nº 3, 18º,29º da LCZJ).
Por sua vez, Gonçalves (2005), qualificando os contratos de concessão como delegação de poderes públicos, dá como exemplo de significativa concentração de competências, as do concessionário da Marina de Cascais, com poderes de comando sobre terceiros (remoção de embarcações, equipamentos, lixos da zona de concessão), poderes de proposta de regulamentos de exploração e utilização da marina, cobrança de taxas e tarifas (ver Bases XV, XVI e XVII do D.L 335/91, de 07.09.91).
Qualidade do título, também, é a consagração do direito de administração do condomínio a favôr da entidade exploradora de um empreendimento turístico com pluralidade de proprietários, podendo tal função cessar só com restrições significativas (maioria simples de votos do valor total do empreendimento, nomeação imediata de novo administrador e prestação de caução a favor da entidade exploradora no montante anual das despesas de administração e conservação das instalações e equipamentos comuns-artº 49º D.L. 167/97, de 04.07.1997). Como se presume, dificilmente, tal direito será retirado à entidade exploradora.
Todos estes exemplos demonstram que a qualidade do título é um atributo dos “territórios turísticos” e que pode ser transversal a uma pluralidade de agentes nele intervenientes: desde o Estado, passando por concessionários até aos titulares de licenças de instalação de empreendimentos turísticos. A qualidade do título assume muitas formas e atributos e tem tido uma tendência crescente numa multiplicidade de ordenamentos jurídicos.
Com efeito, a tendência de concentração de diversas faculdades em entidades públicas ou privadas, com capacidade para a resolução de tarefas administrativas, tem surgido, particularmente, na regulação da actividade económica.
Tal verifica-se desde os anos 30 do século passado nos Estados Unidos, com as agências administrativas, através da combinação de funções que exerciam (executiva, normativa e decisória) e poderes delegados pelo Congresso, ou no presente, no Brasil, com as agências reguladoras, definidas como autarquias sob regime especial, cuja principal função é a regulação da actividade económica, através da normatização, fiscalização e controle de actividades desenvolvidas pelos particulares (v. estudo sobre estes assuntos Cuéllar, 2004).
Tal tendência também se vem acentuando na Europa, com a criação das autoridades reguladoras independentes que actuam em sectores de rede (energia, comunicações, saúde), com objectivo de garantir maior profissionalização técnica e autonomia face ao poder político (Morais, 2001; Marques, 2005).
Todos estes sentidos levam-nos a repensar e posicionar o papel do “território”, como qualidade do título, recurso valioso, monopólio natural, infraestrutura material que não pode ser duplicada (Crampes e Estache, 1998), relevando aqui o papel desta variável jurídico-económica, que investe a organização “território turístico” na definição de exercício de um poder, como vimos acima, transversal a vários agentes. Passemos à segunda variável de eficiência jurídico-económica dos “territórios turísticos”.
3.5.2.EXCLUSIVIDADE.
A exclusividade do direito significa a certeza, a segurança de que terceiros não irão perturbar o seu exercício, pela possibilidade de exclusão a terceiros que lhe é conferida pela sua especificidade, que garante ao seu titular unidade nos proveitos e nos correspondentes custos da sua detenção, uso e transferabilidade (Scott, 1988).
A exclusividade expressa um valor que é a garantia da sua não interferência por terceiros, ou seja, que acções de terceiros não poderão perturbar o uso e o valor do direito, sem
compensação adequada. Apresenta-se como uma técnica de adjudicação vinculativa pelo Direito de um determinado poder.
Na especificidade, consta a vinculação a um fim que não pode ser posto em causa por terceiros, enquanto faculdade exclusiva de gozo de um direito que pode ser acordado por uma pluralidade de sujeitos (Guérin, 2003).
Entendemos que uma das características dos “territórios turísticos” é a sua especificidade, funcionalizada a um fim de organização e qualificação de recursos, atracções e serviços com interesse para o turismo, com taxas, impostos, receitas com afectação específica a organizações públicas ou privadas e/ou a projectos organizacionais vinculados a fins de interesse turístico.
No Reino Unido, por exemplo, a figura do trust, que consiste simplificadamente numa relação de administração de confiança de propriedades de outrem (Glossário de Análise Económica do Direito, 2006), tem sido utilizada como uma forma de gestão de património imobiliário de edifícios históricos, parques, jardins e várias áreas rurais e costeiras através de organizações colectivas.
No capítulo próprio de análise do ordenamento jurídico no Reino Unido (Capítulo 6.4.4), abordar-se-á esta figura e a sua importância para as organizações “territórios turísticos”, sendo uma das fontes principais de receita destas organizações, precisamente, a actividade turística.
Esta acção é entendida, como benemérita da comunidade e do conhecimento e pode ser considerada como uma forma de acção colectiva eficiente de aproveitamento do valor económico possibilitado pelos turistas, que são incapazes de exercer individual ou colectivamente direitos de propriedade e que encontram através desta organização, a possibilidade de adquirir um direito de utilização de bens de valor natural e cultural, protegidos em ordem à sua preservação para gerações futuras, com recolha de receitas, através da sua utilização turística (Hughes, 1994).
Registe-se que esta figura (o trust), cumpre simultaneamente este requisito de especificidade mas, como notam acertadamente, Sweitgert e Kotz (1977), simultaneamente, outro requisito de eficiência que adiante falaremos (o da divisibilidade), pois os frutos, os rendimentos da propriedade são divididos entre o administrador do trust (o trustee) e os interessados que constituem este património.
Muitas associações empresariais com ou sem fim lucrativo, fundações e organizações colectivas, patrimónios autónomos que se funcionalizem exclusivamente à qualificação, organização e venda de serviços turísticos comuns em áreas territoriais delimitadas, constituem uma das formas pelas quais se revela a exclusividade nos “territórios turísticos”.
Complementar a esta função, indissociável dela e a que tem merecido maior atenção dos Estados é a especificidade do “território turístico” ser individualizado como um sinal distintivo, tendo em vista o seu consumo destinado a uma clientela turística.
Os sinais distintivos são meios fonéticos ou visuais, em particular, palavras ou imagens, que são utilizados, na vida económica e social para a individualização de organizações, assim como dos produtos ou serviços que eles fornecem, com o objectivo de os distinguir e de permitir ao público identificá-los (Almeida, 1999).
O território turístico é marcado por características de ordem histórica, social, cultural, económica, ambiental, entre outras, que se produzem numa determinada área geográfica referenciada (lugar, aldeia, vila, cidade, região, território ou país) e que não são replicáveis noutra área geográfica. Como diz Ferro (1949, cit. por Coelho, 2002), “podem fazer-se automóveis Ford em Portugal, o que nunca poderá é fazer-se turismo português na América”.
Locais turísticos são centros de consumo de bens, serviços e experiências que possuem valor, através de significados atribuídos num contexto cultural determinado pelos utentes desse espaço, o que supõe a necessidade de uma mediação e promoção comunicacional desses significados, através de valores colectivos (Snepenger, Murphy, Anderson, 2004).
Tais valores colectivos, traduzidos em práticas de promoção e imagem dos destinos turísticos, são fonte de externalidades positivas e, consequentemente, de poder (Tullock, 2005), investindo uma organização na sua titularidade, controle e exercício.
A paisagem, explica Lacoste (1990), não é apenas um valor estético, simbólico, ideológico, mas ainda tem um valor comercial, tanto revelado através da especulação imobiliária, como nas políticas turísticas.
Um espaço turístico é, segundo Cazes (1992), um composto de elementos reais e imaginários, estes simbolizados, mitificados e reconstruídos pelo discurso e representações da publicidade, que criam um palco, um espectáculo nesse espaço, contido em códigos de visão, leitura, interpretação, uso e conduta (expressões como, “paisagem pitoresca”,“património de interesse municipal” ou “hotel de luxo” e o sistema de estrelas dos hotéis e restaurantes, inserem-se dentro destes códigos).
Tais códigos supõem um valor colectivo, que pode ser construído através de sinais distintivos (Lozano, 2002), devendo estar associados a uma organização, mínima que seja, para gerir o valor colectivo que o território supõe, na óptica da sua valorização e promoção para captação de clientela turística. A variável da exclusividade suporta, então, a atribuição desse valor à organização “território turístico”.
Assim, a imagem do espaço e dos serviços turísticos constitui um verdadeiro saber espacial estratégico incluído na organização “território turístico”, com as suas injunções, os seus arquétipos, percursos e itinerários, qualificações e classificações, retirando dos elementos físicos dos territórios todos os elementos significativos, qualificando e valorizando projectos, iniciativas, estabelecimentos ou actividades, tendo em vista procuras potenciais de turistas, comercialmente recuperáveis.
Pelo valor “território”, o ordenamento jurídico sempre teve em atenção a exclusividade do elemento territorial, nas atribuições das organizações públicas de turismo. Veja-se a
Assim, as zonas de turismo eram aprovadas por decreto ministerial, que delimitava a área que deve constituir a referida zona (artº 101º nº 2 do Código Administrativo de 1936 e artº 117º nº 2 do Código Administrativo de 1940, com a redacção que lhe é dada pelo artº 1º do D.L. nº 41214, de 05.08.1957). Igualmente, o diploma que criou as regiões de turismo prevê que o decreto que institua as regiões de turismo delimite a área que deve constitui-la (Base VIII nº 2 da Lei 2082, de 4.06.1956).
Actualmente, o regime jurídico das regiões de turismo prevê que a área das regiões de turismo deva ser contígua e sem soluções de continuidade, coincida com as dos municípios que as integram e que esses municípios constituam um todo homogéneo ou complementar entre si, em função dos aspectos geográficos, ecológicos, etnográficos, históricos e culturais (artº 3º alíneas a), b) e c) do D.L. nº 287/91, de 09.08.91).
Em todos os casos, a promoção turística da área geográfica em causa é uma atribuição dos respectivos entes (artº 124º nº 5 do Código Administrativo de 1940, Base III nº 2 da Lei 2082 e artº 2º alínea d) do D.L nº 287/91), sendo também de comum a estes organismos a melhoria das condições da oferta turística da área promovida (artº 124 nº 3, Base III nºs 1, 4, 6, 7, 8 e ainda artº 2º nº 1, respectivamente, dos diplomas acima referidos).
A exclusividade dos “territórios turísticos” resulta, assim, da necessária associação entre a imagem do destino e o valor qualificacional dos serviços, actividades, atracções que são promovidos para que os investimentos realizados nas duas áreas apresentem sinergias, complementaridades, em suma, valor, com a consequente retenção significativa e com proveito dos investimentos realizados na referida área territorial.
Moreira (2002) diferencia os entes públicos territoriais, em que o território é um elemento essencial ou um pressuposto do ente, dos entes públicos não territoriais, em que o território constitui somente a circunscrição que delimita a sua competência.
Pelas características que apontámos, os “territórios turísticos” devem ter uma configuração jurídico-institucional mais próxima da primeira figura.
Em França, por exemplo, os organismos comunais e intercomunais de turismo são consideradas colectividades territoriais inseridas nas pessoas colectivas de população e território (Artºs L-131-1 a L.131-10 do Código do Turismo). Só para citar um outro exemplo, em Espanha, os municípios e as comarcas turísticas são também entidades públicas territoriais, com fundamento previsto na Lei de Bases do Regime Local (artº 30º e 4º, respectivamente da Lei 7/1985, de 02.04.1985).
Em Portugal, o regime jurídico das regiões de turismo, não obstante revelar como já vimos, preocupações qualificadoras com a área que as constitui, admite uma certa flexibilidade da sua delimitação, no sentido do seu alargamento ou redução, desde que o município que dela pretende sair tenha nela permanecido por um período mínimo de 5 anos (artºs 7º e 8º nº 1 do D.L. nº 287/91, de 09.08.91).
Os “territórios turísticos” têm como elemento fundamental da sua configuração uma delimitação geográfica especializada, segundo valores físicos e simbólicos, que constitui elemento principal da sua organização e não variável geograficamente, conforme a vontade dos seus agentes, pelo que se compreendem a opção francesa e espanhola na sua consideração como colectividades territoriais. A perspectiva nacional, em sede de regiões de turismo (que não nas zonas de turismo, note-se), não acompanha esta preocupação, pelo que enfraquece a sua configuração como “território turístico”.
Em Portugal, a exclusividade está também patente no regime das concessões turísticas (jogo, caça turística, termas) pela necessidade de uma delimitação da área geográfica pertencente à concessão, em regra, fixada por decreto ou portaria governamental (ver artº 3º n º3 da LCZJ para o jogo; artº 41º alínea c) da LCZCT para as zonas de caça turística e artº 3º nº 1 da LCZT para as estâncias termais).
A organização “território turístico” portadora de valores físicos (ex. território, infraestruturas, equipamentos) e simbólicos (património natural, cultural, imagem turística) pode ser objecto de protecção, enquanto direito exclusivo.
Com efeito, em sede de processos técnicos de produção e desenvolvimento de bens ou serviços, protegidos através de sinais distintivos (ex. marcas), o registo confere ao seu titular o direito de impedir terceiros, sem o seu consentimento, de usar, no exercício de actividades económicas, qualquer sinal igual, ou semelhante, em produtos ou serviços idênticos ou afins daqueles para os quais foi registado (artº 258º do D.L. nº 36/2003,de 05.03.2003, que aprova o Código da Propriedade Industrial).
Direitos de exclusivo dos “territórios turísticos” podem ser conseguidos através de registos, inclusive, como sinais distintivos. Em Espanha, por exemplo, a Ordem de 31.12.64 criou um Registo Nacional de Denominações Geo-Turísticas. O objecto do Registo, segundo o artº 1º, era definir, fixar e delimitar a extensão das zonas que realizavam propaganda turística, através de denominações geo-turísticas.
Em Portugal, o símbolo do pintor José de Guimarães, que promove a imagem do destino turístico nacional, está registado como marca, desde 1993, na Direcção do Serviço de Marcas do Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Lozano, 2002).
A aplicação do regime jurídico dos sinais distintivos aos “territórios turísticos” e, em consequência, a suas organizações institucionais (zonas de turismo, regiões de turismo) identifica simultaneamente, enquanto sinal distintivo, uma dupla função: individualização do destino (promoção da imagem) e da entidade (responsável por essa promoção). (Machado, 2004).
O “território turístico “ apresenta-se como unidade susceptível de exclusivo, pelas suas características identitárias de localização, de seu património natural, cultural, social,