Comentários da SAC/PR

361.

Os pronunciamentos apresentados pela SAC/PR sobre o relatório preliminar de auditoria, com as respectivas análises, são tratados nos itens que se seguem, divididos por achado de auditoria.

Processo de seleção dos aeroportos contemplados no Plano (seção 4.1)

362.

A SAC/PR afirmou que o processo de seleção dos aeroportos foi feito com base em metodologia tecnicamente fundamentada, com consulta a diversas esferas de governo e agentes do setor, públicos e privados. Além disso, não necessariamente as 270 localidades contempladas na primeira fase do Plano serão objeto de investimento ou receberão as mesmas intervenções.

363.

Questionou a análise realizada pela equipe de auditoria alegando que o critério de distância de 100 km entre aeroportos não apresenta respaldo na literatura especializada e que não se pode limitar os investimentos nos aeródromos contemplados no Plano de forma a atender apenas a aviação geral, sob o risco ferir o princípio da isonomia, impondo tratamento diferenciado a diversos grupos da população.

364.

Por isso, discordou da proposta de determinação de que seja reavaliada a seleção dos aeroportos contemplados no Plano.

365.

A SAC/PR expôs que o processo de seleção se deu de forma dinâmica, considerando as opiniões e interesses dos diferentes atores, governos estaduais e municipais, Ministério do Planejamento, Ministério do Turismo, Casa Civil, representantes das companhias aéreas e especialistas do setor, dentre profissionais e acadêmicos. Após a seleção, o programa teria sido estruturado de forma que o processo de investimento fosse determinado por várias fases de análise, entre as quais: (i) diagnóstico in loco das infraestruturas existentes; (ii) definição de parâmetros para elaboração de possíveis cenários; (iv) elaboração de estudos de viabilidade técnica para os cenários (EVTs); (iii) análise qualitativa e de custo/benefício dos EVTs e escolha de cenário; (v) elaboração de estudos preliminares; (vi) aná lise qualitativa e de custo/benefício dos estudos preliminares; e (vii) elaboração de anteprojetos para licitações.

366.

A SAC/PR informou que, ao final dessas etapas, pode vir a concluir pela inviabilidade de projetos, desistindo de investir em determinada localidade, e essas etapas permitiriam a definição criteriosa do melhor escopo de investimento em cada aeródromo estudado.

367.

Apresentou alguns exemplos em que os EVTs (ou os estudos preliminares) redirecionaram o planejamento. É o caso de Piracicaba/SP e Rio Claro/SP, cujas restrições para ampliar os sítios existentes levaram a optar por realizar os investimentos em único aeroporto (novo sítio) para atender a região. Também por motivo de restrição para ampliações, decidiu-se investir em um novo aeroporto para atender conjuntamente os munícipios de Caxias do Sul/RS e Gramado/RS, na Serra Gaúcha, e optou-se por deixar de investir em Santa Vitória do Palmar/RS.

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368.

Ressaltou que 95,2% dos municípios selecionados já possuem aeródromos, sendo o Programa voltado essencialmente a promover melhorias e aproveitamento da infraestrutura existente, e não para a construção de novos aeroportos próximos aos já existentes, como, segundo a Secretaria, se supõe da leitura do Relatório Preliminar.

369.

Acerca das considerações trazidas pela SAC/PR, cabe ressaltar, inicialmente, que a auditoria não apresenta qualquer contraposição à necessidade de realizar investimentos e melhorias nos aeródromos regionais do país. Reconhece-se o importante papel da aviação regional para o desenvolvimento econômico, a integração das regiões, a indução de turismo, entre outros argumentos repisados pela SAC/PR nos Comentários.

370.

O que se questionou foi o processo e a metodologia para seleção das localidades que serão beneficiadas, os quais apresentam inconsistências, especialmente na aplicação dos critérios adotados pela Secretaria, que consideraram os polos regionais e turísticos e a integração nacional. Os comentários apresentados pelos gestores não mencionaram ou tentaram esclarecer as inconsistências encontradas pela equipe.

371.

A Secretaria informou que o processo de escolha dos aeroportos envolveu consultas a diversos atores, públicos – de diversas esferas de governo – e privados. No entanto, no documento apresentado pela SAC/PR para demonstrar os critérios utilizados no processo de seleção, “Seleção Rede PIL Aeroportos” (peça 26), não se faz referência a essas consultas, tampouco de como elas teriam contribuído concretamente para a seleção final.

372.

As comparações apresentadas pela SAC/PR para relativizar a quantidade de aeroportos contemplados podem levar a uma percepção distorcida da dimensão do Plano. A Secretaria confronta a quantidade de aeroportos do Plano com o total de municípios (5.565), com o número de aeródromos públicos e privados (3.381), com os aeródromos que receberam voos em 2013 (1.733) e com os que receberam pelo menos um voo por semana em 2013, considerando sempre todo tipo de voo (charter, geral, militar e regular). O propósito é mostrar que os 270 aeroportos representariam um percentual pequeno do universo de munícipios e aeródromos do país, respectivamente, apenas 4,8% dos munícipios brasileiros, 8% dos aeródromos existentes, 15% dos que receberam algum voo e 27% dos que receberam pelo menos um voo por semana.

373.

Essas comparações, contudo, não são adequadas para avaliar o dimensionamento do programa. Em primeiro lugar, por mais que pareça desejável que todos os municípios do país tivessem aeroportos com voo regular, esse cotejamento ignora que os aeroportos com voo regular têm uma área de influência que se estende para os municípios próximos e que o transporte aéreo apresenta ganhos de escala e de rede com o aumento da conectividade e da frequência de voos no aeroporto.

374.

Em segundo lugar, os aeródromos privados, que correspondem a 79% do total de aeródromos do país, não são objeto de política pública. Além disso, a maioria deles se localiza em propriedades rurais e atendem a poucos usuários. A comparação mais adequada seria apenas com os aeródromos públicos (708), excluídos os aeroportos sistêmicos (31), em relação aos quais (677) os 270 aeroportos do Plano representam 40%.

375.

Em terceiro lugar, a maioria dos aeródromos que receberam algum tipo de voo, são privados e, ademais, os voos da aviação geral, militar e charter, não são regulares e não dependem da infraestrutura de um aeroporto voltado para aviação comercial para operar. Como o Plano é voltado para dotar os aeródromos de infraestrutura adequada para receber voos regulares, a comparação mais pertinente seria com os aeroportos que recebem voos regulares, de modo a se indicar o aumento da oferta de infraestrutura para a aviação comercial. Conforme descrito no Relatório, atualmente existem cerca de 90 aeroportos regionais com voo regular. Assim, percebe-se que o Plano pretende ampliar a infraestrutura aeroportuária voltada para a aviação comercial em 200%.

376.

Para se minimizar os riscos de desperdício de recursos – em decorrência de eventual sobreinvestimento em infraestruturas que permanecerão ociosas ou subutilizadas – é fundamental que o processo de seleção das localidades beneficiadas seja consistente e tecnicamente fundamentado, o que, conforme mostra o Relatório, não ocorreu.

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377.

Ademais, como mostra o Relatório, a grande quantidade de áreas de captação sobrepostas decorrentes da seleção de municípios a menos de 100 km de outro aeroporto regional (132 pares envolvendo 150 localidades) ou sistêmico indica que o objetivo do programa – de que 96% da população esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voo regular – poderia ser atingido com um número bastante menor de aeroportos.

378.

A Secretaria alegou, nos comentários, que os investimentos sequer foram definidos, o que impediria uma crítica sobre a adequação do seu dimensionamento. A Secretaria dá a entender que, por meio de uma série de mecanismos para redução de incertezas ao longo do processo de tomada de decisão, a lista de 270 aeroportos pode ser alterada. Em outro trecho dos Comentários, contudo, a SAC/PR afirma que a priorização envolve apenas a ordem de execução dos investimentos, “uma vez que todos os projetos serão realizados” (grifo nosso; peça 54, p. 54/55).

379.

A sequência de análises elencadas pela SAC/PR não prevê qualquer avaliação sistêmica, que leve em conta a modelagem da rede. Os exemplos apresentados (Piracicaba/SP e Rio Claro/SP, Caxias do Sul/RS e Gramado/RS) demonstram que as revisões foram motivadas pela existência de restrições físicas nas localidades, que tornaram a ampliação pretendida inviável ou muito dispendiosa, e por estudos realizados pelos próprios delegatários e operadores aeroportuários.

380.

Assim, como a metodologia apresentada pela SAC/PR não está formalizada nem abarca todos os aspectos técnicos relevantes para uma tomada de decisão que permita o pleno atendimento aos princípios da eficiência e da economicidade, entende-se que as análises desenvolvidas neste relatório e os encaminhamentos propostos irão contribuir para aprimorar o processo de seleção dos aeroportos do Plano, devendo ser mantidos.

381.

A SAC/PR afirma que restringir o desenvolvimento da infraestrutura para atender apenas a aviação geral significaria impor diferentes níveis de qualidade e segurança à população, limitando o possível desenvolvimento da região.

382.

Acrescenta que as Ligações Aéreas Sistemáticas (LAS), que podem se estabelecer em aeródromos com infraestrutura mais limitada, são importantes para atender localidades em que a aviação regular ainda não se estabeleceu, mas que devem ser encaradas como instrumento provisório e não como solução definitiva para o transporte aéreo regular, pois oferecem um serviço público de padrão diferente ao cidadão seria ferir o princípio da isonomia.

383.

Não é razoável entender que o princípio constitucional da isonomia refira-se a propiciar produtos/serviços de mesmo padrão para as diferentes localidades, sem considerar que estas têm características, necessidades e prioridades diferentes. A implementação das políticas públicas deve ser pautada em análises da relação custo/benefício, buscando-se racionalizar os investimentos e alcançar resultados equilibrados para a população.

384.

No caso concreto, a baixa demanda de passageiros prevista para determinadas localidades pode inviabilizar economicamente a operação de voos regulares. A despeito de haver grande expectativa das empresas aéreas em vista da realização do Plano, o número de localidades de interesse declarado pelas empresas e associações do setor é bem menor que o planejado pela SAC/PR (Abear identificou potencial em mais 71 localidades atualmente sem voo regular e a Azul, em 61 localidades, muitas delas sobrepostas a da Associação).

385.

A proposta da equipe de que se deve avaliar a vocação dos aeródromos, de forma a identificar aqueles que deveriam, ao menos a médio prazo, atender a aviação geral, por não terem previsão de demanda suficiente para atrair voos regulares procura justamente adequar o dimensionamento dos investimentos a serem feitos de forma maximizar a aplicação dos recursos, evitando o desperdício.

386.

A referência às LAS aponta que mesmo os aeródromos dotados de menor infraestrutura ainda assim poderiam ser atendidos. Entre o atendimento da população por um modelo proporcional à demanda, que conte com as LAS para funcionar e o risco de se ter uma estrutura superdimensionada, com maiores despesas de manutenção e operação, que dependa de subsídio para atrair as empresas aéreas, vislumbra-se na primeira alternativa uma solução mais aderente aos princípios constitucionais do que na segunda. Se, no futuro, houver uma perspectiva real de crescimento da demanda que justifique maior ampliação da

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 infraestrutura aeroportuária, novos investimentos poderiam ser feitos para atender a aviação regular, de forma mais oportuna e com menor risco de desperdício.

387.

De toda forma, o ponto central do Relatório é quanto à falta de estudos sistematizados e tecnicamente consistentes sobre a rede aeroportuária contemplada no Plano, que, entre outras coisas, avaliasse adequadamente a vocação de cada aeródromo. Mantém-se portanto o entendimento de que a avaliação da vocação do aeroporto deva ser considerada caso a caso, a fim de calibrar os investimentos às necessidades de cada localidade.

388.

O ponto do Relatório mais criticado pela SAC/PR foi a adoção do critério de 100 km de distância para julgar a proximidade de aeroportos. Segundo a Secretaria, as inconsistências apontadas pela equipe de auditoria não teriam respaldo na literatura especializada e o entendimento da equipe de auditoria teria sido baseado em leitura equivocada de norma do Parlamento Europeu (Regulamento UE 1315/2013), uma vez que esta não revela expressamente recomendação para que não se construam aeroportos novos a menos de 100 km de outros existentes.

389.

Haveria, no contexto da Seção 5 do documento, o estabelecimento de parâmetros de priorização de projetos de aeroportos a partir da comparação com indicadores de transporte de passageiros com outros aeroportos ou com outros modais de transporte de passageiros, limitando-se a observância ao raio de 100km aos casos em que os parâmetros sugeridos não fossem atendidos.

390.

A SAC/PR apresentou ainda alguns exemplos de países que têm aeroportos regionais a menos de 100 km de outro em sua malha aeroportuária atual, entre os quais Austrália, Noruega, Estados Unidos e Suíça. E citou o programa do governo americano de subsídio a rotas regionais – o Essential Air Services ou Serviço de Linhas Aéreas Essenciais (EAS) – que não adota como critério de elegibilidade a distância mínima entre os aeroportos regionais, mas sim a distância a um aeroporto hub, que atualmente é de 90 milhas (145 km).

391.

O parâmetro de distância mínima entre aeroportos regionais fundamenta-se na literatura especializada, que considera a distância de 100km como o raio do círculo que define, em regra, a área de influência (ou catchment area) de um aeroporto regional. Diversos estudos citados – e agora complementados – recomendam que não se invista em aeroportos regionais cuja área de captação ocasione sobreposição relevante com a área de captação de outro aeroporto próximo. A norma do Parlamento Europeu foi apenas uma das referências consultadas pela equipe.

392.

Quanto ao correto entendimento da citada norma, admite-se, conforme trecho transcrito, que a regra europeia não considera somente a concorrência entre aeroportos para autorizar novos investimentos, mas também com trens de alta velocidade, se a região for servida por essa alternativa de transporte, o que não se aplica aos municípios selecionados no Plano de Aviação Regional.

393.

Excluída a necessidade de avaliar a concorrência com trens de alta velocidade, o Regulamento UE 1315/2013 estabelece que investimentos somente são autorizados se os aeroportos regionais estiverem fora do raio de 100 km de outro existente, a não ser que se comprove demanda significativa de passageiros, no caso deles, correspondente a pelo menos 0,1% do volume total anual de passageiros dos aeroportos da União Europeia. Como o movimento anual nos aeroportos na União Europeia é de cerca de 1,5 bilhão de passageiros, isso significa que é necessária uma demanda superior a 1,5 milhão de passageiros/ano para que seja autorizado investimento em aeroporto a menos de 100 km de outro.

394.

No Brasil, o movimento anual de passageiros é da ordem de 200 milhões. Aplicando o mesmo percentual da norma europeia, teríamos 200 mil passageiros/ano como linha de corte. No caso dos aeroportos incluídos no Plano, considerando a demanda de 2012, apenas 20 aeroportos superam essa movimentação. Se fosse tomada a projeção de demanda para 2025 (ano de referência para o dimensionamento do TPS; peça 13), ainda assim mais de 200 aeroportos estariam abaixo desse patamar.

395.

Na auditoria realizada, a preocupação com a distância entre aeroportos decorre do risco de não haver demanda suficiente para motivar a oferta de voos regulares, de forma a justificar os investimentos pretendidos. Por isso, no caso de aeroportos próximos, entende-se que seria necessária uma análise individualizada mais detalhada, considerando especialmente as sobreposições das áreas de captação de forma a avaliar como a existência de um aeroporto pode afetar a demanda do outro, além da relação

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 custo-benefício dos investimentos. Apenas quando ficasse caracterizado que a demanda potencial é

compatível com os investimentos é que se deveria decidir por investir em ambos.

396.

Vale retomar que por meio de Ofício de Requisição 6/2014 foi solicitado à SAC/PR que justificasse a inclusão de todos os municípios que estão a menos de 100 km de distância de outro aeroporto sistêmico ou regional (peça 28). Em resposta, a Secretaria argumentou que “a priori, todos apresentam necessidades locais e regionais de modernização e adequação da infraestrutura aeroportuária”. A definição quanto ao dimensionamento e escopo dos investimentos irá depender dos estudos elaborados para cada caso, que podem resultar em “projetos independentes, alternativos ou complementares, considerando que se trata de uma rede” (peça 27).

397.

A SAC/PR, portanto, não apresentou justificativa individualizada para a escolha dos aeroportos questionados.

398.

Como não foi desenvolvida uma avaliação sobre a área de influência (ou captação) de cada aeroporto, a equipe concentrou sua análise na distância entre os aeroportos, pois esse é o elemento mais significativo para delimitar a área de influência, de acordo com a literatura especializada.

399.

O fato de alguns países terem aeroportos regionais a menos de 100 km de outros aeroportos da rede apenas demonstra que em determinadas circunstâncias essa conformação pode se mostrar viável. Os comentários da SAC/PR, contudo, não trazem elementos suficientes para avaliar como se deu o processo de implantação desses aeroportos e os eventuais percalços até se alcançar a situação retratada, que possibilite uma análise comparativa com o Programa brasileiro.

400.

A forma como o Plano de Aviação Regional foi elaborado, com a previsão de aumentar a rede de aeroportos regionais com voo regular em 200% em uma única etapa, prevendo-se investimentos da ordem de R$ 7,3 bilhões, requer maior atenção em relação aos riscos, pois não permite testar o mercado, tampouco reavaliar o planejamento a partir de experiências iniciais. Não se tem notícias de projetos similares para a expansão da aviação regional em outros países.

401.

Deve-se reiterar, no entanto, que o parâmetro de distância de 100 km entre aeroportos voltados para a aviação regular não foi considerado pela equipe de auditoria como um fator impeditivo instransponível para a realização de investimentos no Plano.

402.

O principal aspecto a ser avaliado em um programa de infraestrutura aeroportuária para dimensionar os investimentos é a área de influência ou captação dos aeroportos, para, entre outros elementos, melhor se estimar a demanda potencial de cada localidade. Dependendo das características de cada região, a área de influência pode se estender para uma distância até superior a 100 km.

403.

Essa avaliação, contudo, não foi feita pela Secretaria. Adotando uma postura conservadora quanto ao critério que define uma área de captação correspondente a 100 km, a análise do TCU apontou para 132 pares de aeroportos a menos de 100 km um do outro; 49 a menos de 75 km; e 13 a menos de 50 km. No entendimento da equipe, isso aponta um risco significativo de investimento em infraestruturas ociosas, em razão da sobreposição das áreas de influência, gerando desperdício de recursos tanto com as obras e aquisição de equipamentos, como com a futura operação dos aeroportos.

404.

Por isso a necessidade de se justificar – de forma circunstanciada – a escolha dos aeroportos situados a menos de 100 km em relação a outro aeroporto sistêmico ou regional contemplado no Plano.

405.

Sobre o Programa americano EAS, vale observar que este foi criado nos anos 70 quando o Congresso daquele país desregulamentou as linhas aéreas, possibilitando livre concorrência para voos domésticos, e decidiu proteger os aeroportos do interior do isolamento criando uma política de subsídio para viabilizar a manutenção de algumas rotas deficitárias. Não se trata de uma política voltada ao investimento em infraestrutura, tendo objetivos diferentes do Plano de Aviação Regional.

406.

Por se tratar de investimento, entende-se que o risco de desperdício de recursos do Plano brasileiro é maior, os valores envolvidos são mais significativos, e ensejam, portanto, maior rigor em relação aos fatores que podem resultar no insucesso do programa.

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407.

Apesar de não estabelecer regras para garantir uma distância mínima entre aeroportos, o Programa americano sofre críticas por beneficiar aeroportos muito próximos de outros com voo regular. Segundo especialistas, o modelo reclama por um aperfeiçoamento a fim de garantir a manutenção de rotas essenciais, corrigindo as atuais distorções que configuram má gestão de recursos.

408.

O EAS, apesar de ter um propósito louvável de integração e desenvolvimento regional, não é uma política pública exemplar, tampouco está isenta de problemas decorrentes de permitir benefícios para aeroportos muito próximos.

409.

Assim, por tratar-se de uma política com propósito e riscos diferentes do Plano de Aviação Regional (subsídios x investimentos) e pelas distorções que o modelo permite, conclui-se que as premissas do programa americano EAS não devam ser consideradas como parâmetro para validar a seleção de aeroportos da SAC/PR.

410.

Desse modo, entende-se que a SAC/PR não conseguiu demonstrar que o processo de seleção de localidades beneficiadas pelo Plano de Aviação Regional tenha sido feito de forma consistente e bem fundamentada, de modo que a proposta foi mantida com pequenos ajustes de redação.

No documento RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2014-8 (páginas 50-60)