Priorização estabelecida pela SAC/PR para a execução dos investimentos

229.

Neste capítulo, foi examinado em que medida a execução do Plano de Aviação Regional está balizada por critérios de priorização definidos de forma consistente e estruturada, objetivando maximizar os resultados do Programa e minimizar o risco de desperdício de recursos.

230.

O estabelecimento de critérios de priorização bem definidos constitui-se em boa prática de gestão que auxilia na tomada de decisão, e permite racionalizar a aplicação dos recursos. Desse modo, os critérios de priorização aplicados devem ser transparentes e rastreáveis, possibilitando o entendimento do processo decisório do poder público.

231.

Os objetivos e ações previstos no Programa, a literatura especializada, bem como os princípios da economicidade, eficiência, efetividade e motivação, sugerem haver oportunidades de melhoria quanto à definição desses critérios de priorização, a cargo da SAC/PR.

5.1 Não foram definidos critérios consistentes de priorização dos investimentos

232.

No âmbito do Plano de Aviação Regional, a ordem de execução dos investimentos pretendida pela SAC/PR não decorre de estudos de avaliação dos riscos de desperdício de recursos, tampouco de análise voltada a maximizar os resultados do programa.

233.

Conforme já exposto, o Plano de Aviação Regional faz parte de um programa mais amplo, o “PIL: Aeroportos”, cujos objetivos são melhorar a qualidade dos serviços e a infraestrutura aeroportuária para os usuários, ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira e reconstruir a rede de aviação regional. Para atingir seus objetivos, o Plano deverá ter suas ações conduzidas com base em estudos e estratégias que permitam sua efetiva realização e, consequentemente, o atendimento do interesse público com transparência, economicidade e eficiência.

234.

Nesse contexto, é essencial que a formulação da política explicite suas prioridades. É necessário que, já nas etapas iniciais do ciclo de uma política ou programa, estejam previstas as atividades necessárias e os recursos correspondentes para a sua realização, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) propostos. Cassiolato e Gueresi (2010) sublinham a necessidade de definição prévia de prioridades, de forma que os processos de execução de uma política ou programa sejam adequadamente orientados e possam ser redesenhados caso haja necessidade de ajustes, como, por exemplo, em situações de escassez de recursos ou mudanças relevantes de cenários.

235.

Diante de um programa tão amplo e complexo, a definição de prioridades consiste em instrumento necessário para subsidiar decisões estratégicas, de modo a racionalizar a aplicação dos recursos e garantir o seu sucesso. Uma definição bem fundamentada quanto às prioridades também incrementa a transparência dos processos de tomada de decisão e abre espaço para que o interesse público prevaleça. Nessa linha, a boa governança exige que políticas e programas assegurem que o atingimento de seus objetivos seja feito de modo balanceado, sem permitir a predominância de interesses de pessoas ou grupos (BRASIL, 2013).

236.

Complementarmente, considerando que o Plano de Aviação Regional tem as características de um projeto per si, aplicam-se a ele as orientações previstas no PMBOK. Conforme preceitua o guia, os procedimentos de priorização devem fazer parte da estrutura de ativos de processos organizacionais de uma instituição madura, o que contribui para influenciar o sucesso de seus projetos. Em especial quando os projetos têm várias fases, como no caso do programa em comento, as relações entre as fases podem submeter-se a um processo não sequencial, em que a importância da priorização torna-se ainda mais relevante (PMI, 2008).

237.

Estudos anteriores relacionados ao planejamento setorial chegaram a definir prioridades para investimentos em infraestrutura aeroportuária, com o propósito de subsidiar processos decisórios e viabilizar a aplicação racional de recursos. Prova disso são os estudos do PAN e da Abetar, os quais consideraram como critérios a ponderação de fatores socioeconômicos e a previsão de crescimento de demanda no horizonte de cinco anos, respectivamente, para estabelecer a posição de um município em relação ao outro.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8

238.

Embora tratem-se de elementos essenciais para um planejamento adequado, a SAC/PR não se utilizou de nenhum critério consistente para a priorização dos investimentos previstos no Plano de Aviação Regional. Questionada especificamente sobre o tema, a SAC/PR não apresentou documentos que pudessem evidenciar a utilização desses critérios ou a existência de uma lista de prioridades.

239.

A Secretaria limitou-se a declarar, em reunião inicial ocorrida no dia 20/2/2014, que os investimentos nas 270 localidades contempladas dar-se-iam conforme a disponibilidade das aprovações e documentos necessários para proceder às licitações, sem uma preocupação concreta e explícita em como tal procedimento iria influenciar na maximização do alcance dos objetivos do Plano.

240.

A afirmação da SAC/PR corrobora a evidência de que não foi adotado para o programa nenhum critério técnico de priorização, seja ele a demanda potencial ou existente, os impactos financeiros e socioeconômicos ou mesmo o interesse já manifestado por algumas empresas aéreas em investir em parte das localidades contempladas. A despeito dos diversos fatores que podem eventualmente interferir no interesse estratégico do Poder Público e na consecução dos objetivos do plano, nenhum foi utilizado para fins de priorização.

241.

A falta de um ordenamento baseado em critério pressupõe que todos esses aeroportos, municípios e regiões são igualmente importantes e considera a realização integral de todas as obras previstas em única etapa, sem restrição de orçamento. Isto é, desconsidera os fatores de risco inerentes ao processo de realização do programa.

242.

Os capítulos anteriores, que avaliaram o processo de seleção e as projeções de demanda, destacam elementos que poderiam ter sido considerados em uma eventual priorização, como a existência de aeroportos muito próximos ou com demanda pouco expressiva a curto prazo. Mesmo que a revisão da seleção de aeroportos selecionados aponte para a manutenção de alguns aeroportos próximos, não parece razoável coloca-los no mesmo nível de prioridade que aqueles posicionados em localidades descobertas. Também não é pertinente priorizar aeroportos que somente têm demandas atrativas no final do período considerado, enquanto outros já apresentam demanda reprimida no tempo presente.

243.

Além da ausência de priorização, e ao contrário do que preconizam as boas práticas de gestão de projetos, não foi elaborado pela SAC/PR um plano de gerenciamento de riscos, o qual poderia contribuir para identificação dos fatores que ameaçam o atingimento dos objetivos do programa e subsidiar a definição de prioridades. Nesse ponto, a ausência de análises sobre eventual restrição orçamentária chama a atenção. Cabe repisar que a partir dos primeiros EVTs concluídos, a estimativa inicial da SAC/PR, que previa valor médio de investimento de R$ 27 milhões por aeródromo, passou para R$ 55 milhões, ou seja, os R$ 7,3 bilhões podem não ser suficientes para a realização da primeira etapa do Programa.

244.

Veja-se que diante de um programa tão extenso, abrangendo intervenções de portes muito variados, desde a construção de novos aeroportos até reformas de terminais já existentes, a priorização planejada de algumas unidades pode contribuir, também, para testar o mercado quanto ao interesse e capacidade de ampliação dos negócios das empresas aéreas, bem como em relação à demanda pelos novos serviços. A partir de dados reais, observados nas primeiras experiências, é possível reavaliar os parâmetros considerados nos estudos e promover os devidos ajustes no planejamento do Programa, se necessário.

245.

Quando questionada formalmente a respeito de “qual a ordem estabelecida na execução dos investimentos” e de “quais fatores foram considerados na definição dessa ordem”, por meio de Ofício de Requisição, a SAC/PR acrescentou que não haveria como estabelecer uma priorização enquanto os estudos técnicos dos 270 aeroportos não estiverem concluídos (peça 27, p. 5). Entretanto, não se vislumbra uma correlação direta entre aguardar o término da análise dos EVTs e iniciar a elaboração dos critérios balizadores de priorização dos investimentos, uma vez que são atividades distintas.

246.

Por mais que a disponibilização do ranking dos aeroportos do Programa possa depender dos dados dos EVTs, os estudos de avaliação de riscos e a definição dos critérios de priorização dos investimentos poderiam ser desenvolvidos, viabilizando sua aplicação imediata para definição das primeiras obras a serem licitadas após a realização dos estudos.

247.

Foram apresentados pela SAC/PR apenas critérios balizadores para análise dos EVTs e escolha do melhor cenário. Segundo informado à equipe (peça 27, p. 5-6) e reiterado na reunião de apresentação da

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 matriz de achados, realizada em 4/6/2014, a Secretaria tem como “diretriz geral” privilegiar a análise dos aeroportos (i) em localidades que já estão operando voo regular ou (ii) de interesse declarado das companhias aéreas operarem voos regulares.

248.

Apesar de se tratarem de diretrizes relevantes para fins de priorização, elas não abarcam todas as variáveis a serem consideradas para uma visão sistêmica do Programa. Não se considera, por exemplo, o estado atual da infraestrutura aeroportuária, seu nível de saturação ou em que medida inadequações no aeroporto estão comprometendo as operações regulares. Também não se pondera sobre a relevância do transporte aéreo para localidades isoladas ou de difícil acesso, questão expressamente mencionada nos objetivos do programa.

249.

Além disso, a ordem de análise dos EVTs não condiciona a ordem de realização dos investimentos. Apesar do número expressivo de aeródromos, a análise e escolha de cenário é realizada em curto período, que não se mostra representativo frente ao prazo de realização de melhorias em 270 aeródromos. Veja-se, nesse sentido, que essas análises tiveram início ao final de março de 2014, quando a equipe da SAC/PR recebeu treinamento e apoio de funcionários da Infraero, e, em cerca de 2 meses, 137 dos 142 estudos de viabilidade técnica recebidos tinham sido analisados.

250.

Por fim, a “diretriz geral” informada pela SAC/PR não está fundamentada nem formalizada em estudos técnicos ou em outro documento oficial, o que torna frágil a declaração da Secretaria e corrobora constatações já apontadas neste relatório relativas à baixa formalização dos fundamentos técnicos necessários à tomada de decisão sobre vários fatores relevantes para a implementação do Plano de Aviação Regional.

251.

A ausência de critérios consistentes de priorização e de um plano de gerenciamento de riscos decorre de deficiências na fase de planejamento do programa. A precariedade do planejamento feito para o Plano de Aviação Regional foi também identificada como causa para os achados descritos no capítulo anterior. O planejamento feito pela SAC/PR não considerou aspectos necessários para uma adequada priorização dos investimentos, tampouco considerou medidas com vistas a identificar riscos e a maximizar os resultados do Programa.

252.

Como consequência da inexistência de critérios consistentes de priorização e de uma avaliação de riscos apropriada, o Plano de Aviação Regiona l apresenta elevada possibilidade de desperdício de recursos públicos.

253.

A realização dos investimentos em infraestrutura de forma aleatória, sem uma gestão efetiva dos riscos que podem afetar os objetivos do Programa, pode não ser capaz, por si só, de atrair o interesse das empresas aéreas.

254.

Ou seja, diante da falta de um planejamento que racionalize a aplicação dos recursos priorizando os aeroportos de maior interesse público, aeroportos pouco atrativos podem ficar prontos – e ociosos – antes de outros com demanda reprimida ou infraestrutura inadequada.

255.

A disponibilização de infraestrutura, sem a perspectiva de implantação de voos regulares, não representa ganhos para a população e, ao contrário, configura prejuízo tanto pela mobilização dos recursos investidos, quanto pelas despesas de manutenção e operação que passam a ser arcados pelos operadores aeroportuários.

256.

Conclui-se, desse modo, que a SAC/PR, em razão da precariedade do planejamento elaborado para o Plano de Aviação Regional, não definiu critérios de priorização consistentes, devidamente fundamentos e formalizados, para definir quais localidades entre as 270 pré-selecionadas devem receber algum grau de preferência.

257.

A título de exemplificação, aspectos relevantes poderiam ter sido considerados pela SAC/PR para o estabelecimento desses critérios de priorização, tais como o nível de saturação da infraestrutura em relação à demanda, posição estratégica do aeroporto sob a óptica da acessibilidade, custos de operação e manutenção, capacidade financeira e operacional dos operadores aeroportuários, regulamentação da política de subsídios definida pela MP 652/2014, capacidade de ampliação da oferta de voos pelas companhias aéreas, entre outros.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8

258.

A ausência dessa definição antes do início dos investimentos pode gerar desperdício de recursos públicos, além de não maximizar os resultados do programa, por não alocar os recursos técnicos, humanos e financeiros considerando uma ordenação racional e baseada em critérios. A conduta da

SAC/PR em relação ao Plano de Aviação Regional, portanto, tem potencial de ocasionar dano ao Erário e configura inobservância aos princípios da economicidade, da eficiência, da efetividade e da transparência.

259.

Assim, a fim de minimizar o potencial dano ao Erário decorrente da inexistência de critérios de priorização tecnicamente fundamentados, e em respeito aos mencionados princípios constitucionais, entende-se pertinente determinar à SAC/PR que desenvolva os critérios de priorização dos

aeródromos que receberão investimentos na primeira etapa do Plano de Aviação Regional, utilizando-se de metodologia consistente e tecnicamente fundamentada.

260.

Adicionalmente, por se tratarem de aspectos relevantes para as definições quanto à priorização de investimentos, é pertinente recomendar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República

que, ao estabelecer os critérios de priorização para os investimentos referentes à primeira etapa do Plano de Aviação Regional, considere os seguintes fatores, bem como os riscos a eles associados :

a) interesse e capacidade de oferta de serviços por parte das empresas de transporte aéreo;

No documento RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2014-8 (páginas 36-39)