Não estão disponíveis mecanismos adequados de reportes, responsabilização e gestão no ajuste entre a SAC/PR e BB

268.

Os mecanismos de reporte, responsabilização e gestão previstos no Contrato 11/2013 – celebrado entre a SAC/PR e o Banco do Brasil – e na Portaria-SAC 123/2013, relacionados ao Comitê de Monitoramento e ao Manual Operacional, não foram implementados apesar de decorrido mais de um ano desde a celebração do ajuste, assinado em 20/6/2013.

269.

Em manifestação favorável à celebração do Contrato 11/2013, a área técnica da SAC/PR ressaltou a importância da previsão de instrumentos de gestão e governança da execução do objeto, tendo em vista a falta de experiência do Banco do Brasil com obras aeroportuárias e a própria extensão do Programa (peça 17):

39. Importante ressaltar, que por se tratar de um procedimento novo de investimento em infraestrutura aeroportuária no âmbito da SAC/PR, foi previsto na minuta do contrato a elaboração de Manual Operacional com objetivo de definir os procedimentos a serem adotados ao longo da execução do contrato. Desta forma, o Manual terá um conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestações de contas, entre outros.

40.Outro instrumento de gestão e governança da execução do objeto do contrato, com vistas a identificar possíveis obstáculos e adotar medidas corretivas é a criação de Comitê de Monitoramento, que configura na sua composição grupo de servidores da SAC/PR e do Banco do Brasil S.A. (Nota Técnica n. 25/DPROFAA/SEAP/SAC-PR, de 14/7/2013)

270.

O Manual Operacional foi previsto como medida voltada a garantir eficiência e transparência à execução do Contrato 11/2013. O objetivo desse documento tem compatibilidade com os processos de planejamento e distribuição de informações previstos no manual de boas práticas do PMBOK, referentes a gerenciamento de comunicação. Ademais, o documento integra o Contrato, para todos os efeitos, e se presta a regular os procedimentos e normas para execução das obrigações estabelecidas (peça 15, p. 2).

271.

Existem, no referido contrato, 28 cláusulas cujo cumprimento depende das regras, critérios ou modelos definidos no Manual Operacional, permeando desde as obrigações do Contratado até as condições para contratações e recebimento dos empreendimentos, conforme exemplificamos:

Das obrigações do Contratado (cláusula terceira):

V – Declarar a viabilidade técnica e jurídica dos Empreendimentos, conforme critérios definidos no Manual Operacional, (...);

XX – Vistoriar obras e serviços, realizar medições e verificar o cumprimento dos objetos dos contratos celebrados com o fornecedor ou prestador de serviço de engenharia ou de serviço técnico profissional especializado, para atendimento do presente Contrato, conforme definido no Manual Operacional;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 Parágrafo segundo – Para contratar as obras, o Contratado deve realizar a análise de viabilidade técnica e jurídica dos projetos, mediante parâmetros técnicos e operacionais, conforme definidos no Manual Operacional.

272.

Por seu turno, o Comitê de Monitoramento foi instituído, formalmente, por meio da Portaria SAC/PR 123, de 18/7/2013, nos termos do art. 4º, tendo como competências:

I – acompanhar e monitorar o planejamento, execução e entrega dos empreendimentos a que se destinem recursos do Fnac, mantendo informações atualizadas sobre a sua situação;

II – avaliar obstáculos à execução e ao cronograma da aplicação dos recursos do Fnac, identificar medidas corretivas ou de aperfeiçoamento, e coordenar a sua implementação; e

III – articular-se com órgãos ou entidades das administrações públicas federal, distrital, estaduais ou municipais para a definição de prioridades de investimento e para o encaminhamento de medidas corretivas ou de aperfeiçoamento.

273.

A criação de instância destinada a medir o progresso do Plano alinha-se às boas práticas de gestão de políticas e programas governamentais (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001). Por meio do Comitê, será possível a identificação e definição de marcos e prazos da implantação de planos em passos administráveis, com vistas a reduzir o risco e facilitar a identificação de interdependências e obstáculos ao sucesso da implantação do Plano. Além disso, as competências do Comitê correspondem a processos previstos no manual de boas práticas do PMBOK, referentes a gerenciamento dos riscos do projeto (Capítulo 11), que foram ponderados ao se avaliar a decisão da SAC/PR de contratar o Banco do Brasil (Capítulo 3 deste Relatório).

274.

Para que o Comitê possa exercer suas atribuições, é necessário que o cronograma e as etapas intermediárias de execução do Plano de Aviação Regional estejam claramente definidos, bem como as metas correspondentes, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) que o Programa se propõe a realizar.

275.

O estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançados constitui a espinha dorsal de uma política pública, e sinaliza a todos quais são os parâmetros pelos quais se orientar (DIAS, 2012). A especificação prévia dos efeitos, dos produtos e das etapas intermediárias é essencial para que os formuladores da política possam elaborar avaliações sistemáticas da sua efetividade (NAO, 2001).

276.

Embora o Manual Operacional e o Comitê de Monitoramento sejam mecanismos fundamentais para a boa gestão do Plano de Aviação Regional e para o acompanhamento da execução do Contrato 11/2013, nenhum deles foi implementado até o momento. Na Cláusula 28ª do Contrato 11/2013, foi estabelecido o prazo de 60 dias da assinatura do ajuste para o Contratado apresentar o Manual Operacional. O referido prazo esgotou-se em agosto de 2013. Já o Comitê de Monitoramento, instituído pela Portaria-SAC 123, de julho de 2013, até hoje não foi implementado.

277.

Ainda mais grave é a inexistência, até o momento, de um cronograma estabelecido para o Plano e que contenha aspectos cruciais para esse acompanhamento, tais como a especificação de prazos para etapas intermediárias e suas respectivas metas.

278.

O Plano de Aviação Regional, lançado em dezembro de 2012, foi tornado público por meio de apresentações em Powerpoint, concretizando-se a partir da previsão de recursos no Orçamento Geral da União e da própria contratação do Banco do Brasil, sem contar com objetivos, metas e cronograma

formalmente estabelecidos.

279.

Questionada acerca do assunto, a SAC/PR limitou-se a afirmar que a definição de prazos, etapas, metas intermediárias e ações somente poderão ser definidos após a conclusão dos estudos técnicos dos 270 aeroportos (peça 18). A afirmação da SAC/PR desvia a atenção para os cronogramas dos investimentos nos diversos aeródromos, quando o questionado diz respeito às etapas do Plano de Aviação Regional como um todo, essencial como instrumento de gestão.

280.

Ao ser indagada sobre a inércia na implementação do Comitê de Monitoramento, a SAC/PR não trouxe justificativas plausíveis para a falta de providências a seu cargo, mencionando apenas que os

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 aspectos jurídicos e administrativos do Comitê encontram-se em discussão, bem como a sua forma de atuação e suas responsabilidades. (peça 18).

281.

Já quanto ao Manual Operacional, a SAC/PR afirmou que sua concepção iniciou-se após a celebração do Contrato 11/2013, porém “por se tratar de matéria complexa e multidisciplinar (Orçamentária e Financeira, Engenharia, Jurídica e Administrativa), as discussões se prologaram e o documento ainda não foi finalizado” (peça 18). Tal argumentação não merece prosperar, já que a própria SAC/PR vem permitindo a execução de cláusulas contratuais cujo cumprimento depende das regras, critérios ou modelos definidos no Manual Operacional, como, por exemplo, a aprovação pelo Contratado dos serviços prestados por prestador de serviço de engenharia (Cláusula terceira do Contrato 11/2013 – peça 15).

282.

As explicações recebidas permitem concluir que a ausência de mecanismos de reporte, responsabilização e gestão previstos no Contrato 11/2013 e na Portaria-SAC 123/2013 é decorrente da falta de providências suficientes e necessárias a cargo da SAC/PR, destinadas à implementação do Comitê de Monitoramento, conclusão do Manual Operacional e especificação do cronograma de execução do Plano de Aviação Regional.

283.

Ainda que já estivesse implementado, o Comitê de Monitoramento teria sua efetividade comprometida em razão da inexistência de um cronograma com a especificação de prazos etapas e metas intermediárias para o cumprimento dos objetivos previstos. Sem uma especificação prévia quanto aos produtos e efeitos esperados para cada etapa, uma avaliação consistente quanto ao progresso do Plano fica substancialmente prejudicada, o que, em via de consequência, tende a diminuir sua efetividade e eficiência.

284.

Caso o Comitê estivesse implementado e atuando com amparo nessas informações, conforme previsto pela Portaria-SAC 123/2013, algumas das irregularidades apontadas neste Relatório poderiam ter sido evitadas ou, pelo menos, teriam seus efeitos mitigados tempestivamente, tendo em vista a previsão de atuar na definição de prioridades de investimento (Capítulo 5) e de avaliar obstáculos à execução e ao cronograma do Programa, identificar e implementar medidas corretivas (seção 6.2 a seguir).

285.

A ausência do Manual Operacional, por seu turno, também ocasiona prejuízo à eficiência do Plano de Aviação Regional. Sem ele, o instrumento contratual se mostra precário, dando margem à assunção de obrigações e riscos não previstos inicialmente. Essa foi a preocupação registrada pela auditoria interna do Banco do Brasil, no trabalho que teve como escopo a avaliação do gerenciamento de riscos e dos controles relacionados ao Programa Serviços em Infraestrutura, com base nos subprocessos e atividades críticas priorizadas. Do ponto de vista do Banco, a preservação dos limites de atuação do mandato depende da disponibilidade do Manual Operacional, que possibilitará a definição e sistematização dos fluxos, procedimentos e informações gerenciais (peça 24).

286.

Para viabilizar a execução do Contrato, o Banco vem se valendo do previsto no parágrafo segundo da Cláusula 28ª do termo contratual, que admite a validade e eficácia de todos os atos praticados em comum acordo entre as partes até a apresentação do Manual Operacional. Não se trata de solução desejável que devesse perdurar, pois requer maior esforço para validação dos atos praticados no âmbito do Contrato, conforme colocado pela Assessoria Jurídica do Banco, no Parecer Jurídico P rojeto 1392- 001, de 19/6/2013 (peça 43):

14.No geral a perfeita execução do Contrato dependerá em grande parte do regulamento que

integrará o Manual Operacional (grifo nosso), documento bilateral para onde foi remetida a

forma de cumprimento de muitas das disposições avençadas.

15.Em que pese a ressalva existente no instrumento contratual, de que até a criação do Manual os atos praticados em comum acordo entre as partes serão reputadas como válidas e eficazes,

recomenda-se à Consulente que obtenha previamente da SAC as autorizações cabíveis e necessárias à consecução de serviços cujo fluxo de execução esteja vinculado ao Manual Operacional (grifo nosso).

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 16.Outrossim, recomenda-se que, quando da efetiva criação do Manual, este seja adequadamente avaliado, inclusive sob os aspectos jurídicos, visando a evitar eventuais obrigações e riscos não previstos na minuta ora analisada.

287.

Apesar de o Banco ter declarado, em reunião, que não foram identificados prejuízos relevantes decorrentes da ausência do Manual Operacional até o momento, é possível perceber que este se tornará essencial para a gestão dos contratos de obras, sob pena de ocasionar retrabalho e atrasos significativos por indefinição de rotinas e procedimentos, inclusive dos modelos de relatórios para reporte do BB à SAC/PR, comprometendo, portanto, a efetividade e a eficiência do Plano de Aviação Regional.

288.

Observa-se que o Contratado vem tomando as providências a seu alcance, tendo cobrado a elaboração do Manual desde a fase inicial do Contrato, por meio de comunicação de 4/7/2013 (peça 19) e, de forma reiterada, pelos relatórios de acompanhamento emitidos semanalmente pelo seu Escritório de Projetos e encaminhados à SAC/PR, no qual se tem a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral).

289.

A inércia da SAC/PR é um dos riscos que vêm sendo gerenciados pelo escritório de projetos, pois pode impactar no cumprimento dos prazos do ajuste celebrado com o BB, atrasando, por consequência, a implementação do Plano de Aviação Regional. Para a SAC/PR, por sua vez, o descumprimento dos prazos pode impor maiores custos na realização do Plano, pela eventual necessidade de prorrogar o contrato com o Banco do Brasil, que recebe pela equipe dedicada ao trabalho, e não por produto entregue.

290.

Conclui-se, portanto, que inexistência do Manual Operacional configura descumprimento da Cláusula 28ª do Contrato 11/2013 e tem o potencial de gerar ineficiências a sua gestão. Assim, entende-se pertinente determinar à SAC/PR que, no prazo de 60 dias, conclua o Manual Operacional previsto

no Contrato 11/2013.

291.

A não implementação do Comitê de Monitoramento, por sua vez, prejudica a avaliação da execução do Contrato e do próprio Plano de Aviação Regional, colocando em risco sua efetividade e também sua eficiência, além de contrariar a Portaria-SAC 123/2013. Desse modo, propõe-se determinar

à SAC/PR que designe os membros do Comitê de Monitoramento e inicie o seu pleno funcionamento no prazo de 60 dias.

292.

Conforme demonstrado, a implementação do Comitê terá sua efetividade comprometida sem que antes esteja definido um cronograma que especifique elementos necessários para o acompanhamento da execução do Plano, tais como prazos, etapas e metas intermediárias, relacionados a seus respectivos produtos ou efeitos esperados. Somente dessa forma será possível dar cumprimento aos incisos I e II do art. 4º da Portaria-SAC 123/2013. É, por isso, pertinente determinar que a SAC/PR estabeleça, no

prazo de 60 dias, cronograma para execução do Plano de Aviação Regional contendo prazos e metas para as etapas intermediárias, bem como indicação dos respectivos produtos e efeitos esperados.

293.

Pretende-se, com essas medidas, alcançar maior transparência quanto às responsabilidades previstas no Contrato 11/2013 (SAC/PR e BB), a sistematização dos procedimentos a cargo do BB, mais tempestividade no cumprimento das obrigações contratuais, e, por fim, uma gestão mais efetiva e eficiente do programa por parte da SAC/PR.

No documento RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2014-8 (páginas 40-43)