15.
Merece registro que foi previsto o desenvolvimento de quatro tipologias de projetos
executivos para terminais de passageiros (TPS) e centrais de utilidades (CUT), de modo a atender os
diferentes portes de aeroportos. Esses projetos-padrão contemplam, ainda, variações regionais para a
especificação dos materiais de construção.
16.
Boa prática apontada pela equipe de auditoria foi a instituição de um Comitê de
Monitoramento da SAC/PR e de um Manual Operacional, com o objetivo de mitigar os riscos
inerentes à inexperiência do BB na gestão de obras aeroportuárias e os inerentes ao próprio programa,
por envolver vultosos recursos em empreendimentos espalhados por todo o território nacional.
17.
O Comitê de Monitoramento irá acompanhar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito
do contrato com o BB, de modo a identificar eventuais falhas e coordenar a adoção de medidas
corretivas. O Manual Operacional, por sua vez, é documento integrante do referido contrato e
estabelece o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais e modelos de documentos,
relatórios gerenciais e prestação de contas.
18.
Ressalte-se, no entanto, que tanto o comitê quanto o manual não haviam ainda sido
implantados quando da conclusão dos trabalhos de auditoria, mesmo passado mais de um ano da
celebração do ajuste entre a SAC/PR e o BB.
19.
Outras boas práticas foram constatadas pelos técnicos deste Tribunal, tais como a
implantação de relatórios do escritório de projetos (Project Management Office – PMO), emitidos e
encaminhados semanalmente à SAC/PR com a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a
iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral), e de relatórios de reporte ao comitê do BB responsável por
acompanhar os investimentos realizados, decidir sobre alternativas de solução para riscos e problemas
e manifestar-se quanto a solicitações de alterações no projeto. Esses documentos constituem medidas
efetivas para gestão dos riscos do programa.
20.
No que tange à seleção das cidades contempladas pelo PAR, o relatório de auditoria
concluiu pela falta de fundamentação adequada.
21.
Dos cerca de 270 aeródromos públicos selecionados, aproximadamente 90 contam com
operação de transporte aéreo regular. O plano pretende acrescentar ao cenário atual, portanto, 180
aeroportos regionais com condições de receber voos regulares.
22.
Porém, não foram apresentados critérios de seleção devidamente fundamentados que
amparassem o rol de cidades atendidas pelo programa.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
23.
Após realizar alguns estudos baseados em bibliografia internacional, a equipe de
fiscalização apontou diversas incoerências, tais como pares de localidades contempladas próximas,
várias a menos de 60 km entre si.
24.
Além da distribuição espacial, outros critérios teriam sido usados, de modo a atender a
polos turísticos e cidades sem acesso terrestre, comuns na Amazônia. Entretanto, não há documentos
que permitam o rastreamento da aplicação desses critérios e que fundamentem o rol de cidades
contempladas, o que configura inobservância dos princípios da transparência e da motivação dos atos
administrativos.
25.
A SAC/PR, questionada pelos auditores do Tribunal, afirmou que a lista dos 270
aeroportos constitui apenas uma seleção preliminar e que não necessariamente seriam realizados
investimentos em todos eles. A definição dos aeroportos beneficiados dependeria do término dos
EVTs, cujas conclusões propiciariam condições de fixar as localidades contempladas.
26.
Não foi apresentado, contudo, documento nem que corroborasse essa afirmação, nem que
estabelecesse os critérios a serem observados quando da análise dos EVTs, tanto para seleção das
cidades quanto para priorização de investimentos. A situação é ainda mais preocupante, no entender da
equipe de auditoria, dado o fato de que consulta à Associação Brasileira das Empresas Aéreas e à Azul
– maior empresa de voos regionais do país – gerou informação de que menos da metade das
localidades previstas no plano seriam de interesse das companhias aéreas.
27.
Também nas estimativas de demanda foram apontadas inconsistências, eis que detectadas
grandes distorções sem que se vislumbrassem justificativas para tanto. Quanto a esse ponto, a SAC/PR
informou que estão em andamento análises qualitativas sistemáticas e criteriosas sobre as projeções de
demanda realizadas.
28.
Como consequência dessas constatações, há evidente risco de desperdício de recursos, não
só em decorrência da implantação da infraestrutura, mas também com referência a despesas
operacionais. A título de exemplo, a equipe de auditoria estimou em R$ 1,2 milhão o custo anual por
aeroporto tão somente para manter uma Seção de Combate a Incêndio (SCI), que é requisito para a
realização de operações regulares.
29.
Outros fatores que merecem especial atenção da SAC/PR, pois podem provocar atrasos ou
mesmo inviabilizar algumas obras, foram apontados no relatório precedente.
30.
O primeiro deles diz respeito à inexistência de Planos Diretores Aeroportuários, exigidos
pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) para autorização prévia de qualquer investimento em
aeroportos com voo regular, em quase 60 daqueles já em operação.
31.
A necessidade de elaboração do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo
(PBZPA) para cada aeroporto constitui o segundo fator. De acordo com normativos do Comando da
Aeronáutica, todos os aeródromos públicos e privados devem possuir o plano aprovado pelo
Departamento de Controle do Espaço Aéreo.
32.
O PBZPA disciplina a ocupação do solo nas adjacências do sítio aeroportuário, de modo a
garantir a segurança e a regularidade das operações aéreas. Qualquer obra em aeródromo que possa
causar impacto em sua zona de proteção necessita ter esse plano previamente aprovado.
33.
Apesar de os técnicos do TCU não terem identificado a inclusão do PBZPA como objeto
das licitações realizadas pelo BB, o edital para elaboração desses planos foi publicado próximo ao
encerramento dos trabalhos de fiscalização.
34.
O terceiro fator corresponde às desapropriações necessárias junto aos sítios aeroportuários.
Segundo a SAC/PR, trata-se de processo que ficará a cargo dos estados e municípios contemplados.
Ainda não há, porém, posicionamento desses entes quanto ao encargo a eles atribuído, nem a
correspondente estimativa de custos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
35.
As diversas impropriedades detectadas foram objeto de discussões com a SAC/PR, que
noticiou a adoção imediata de providências para elidir boa parte delas.
36.
Diante desse cenário, a equipe de auditoria propôs, em resumo, que fosse determinada a
reavaliação das localidades contempladas no PAR, a revisão das projeções de demanda, o
desenvolvimento de critérios de priorização de investimentos, a implantação do Comitê de
Monitoramento, do Manual Operacional e do cronograma do PAR e a apresentação de justificativas
para a seleção de aeroportos a menos de 100 km de outro. Ademais, propôs que fosse recomendado o
desenvolvimento de critérios de priorização de investimentos nos aeródromos, observados os diversos
riscos associados, e a apresentação de medidas a serem adotadas para mitigar os impactos no PAR da
inexistência de Planos Diretores Aeroportuários, de Planos Básicos de Zona de Proteção de
Aeródromos e de um programa de desapropriações.
37.
Concordo, na essência, com a análise e as conclusões consignadas no relatório precedente.
38.
Ao mesmo tempo em que foram constatadas boas práticas na concepção e gestão do
programa em exame, algumas falhas que podem colocar em risco a consecução de seus objetivos
também foram observadas e reclamam medidas corretivas.
39.
A falta de fundamentação amparada em critérios objetivos devidamente documentados
para a escolha das 270 localidades contempladas com aeroportos é a primeira das falhas que se
sobressai.
40.
Os princípios da transparência e da motivação dos atos administrativos exigem que a
seleção dos municípios beneficiados seja objetivamente justificada, especialmente num programa que
prevê investimentos vultosos, previstos inicialmente em R$ 7,3 bilhões, mas que poderão alcançar o
dobro, conforme sinalizam os primeiros estudos mencionados no relatório de auditoria.
41.
A equipe de fiscalização, com base em bibliografia internacional, elegeu como critério a
ser prioritariamente observado a inexistência de outro aeroporto num raio de 100 km daquele a ser
beneficiado.
42.
Em que pese ser esse um critério a ser considerado, deve ser aplicado em conjunto com
diversos outros, conforme asseverado nos comentários ao relatório da SAC/PR e reconhecido pela
própria equipe.
43.
Considero, por isso, não ser adequado impor ao órgão gestor que apresente justificativas
com base em um ou outro critério, mas tão somente determinar que fundamente, de forma objetiva,
rastreável e amparada em estudos técnicos consistentes, a seleção realizada que redundou no rol das
270 localidades beneficiadas pelo programa.
44.
Evidentemente, caso o gestor não logre justificar a seleção efetuada, poderá este Tribunal
determinar oportunamente a revisão do aludido rol, caso essa medida não seja adotada por iniciativa da
própria SAC/PR.
45.
A outra falha relacionada à seleção dos aeroportos diz respeito às estimativas de demanda
realizada. Nesse caso, associo-me à proposta da equipe de determinar a revisão dos estudos realizados,
o que penso deve ser realizado antes que se dê por concluído o EVT correspondente a cada aeroporto.
46.
Da mesma forma, quanto à constatada inexistência de critérios de priorização de
investimentos nos aeródromos, concordo com a proposta de se determinar sejam eles estabelecidos.
Considero desnecessário, contudo, recomendar que a SAC/PR considere, na priorização, os riscos
associados aos diversos aspectos apontados no relatório precedente. O simples envio de sua cópia
àquela Secretaria é suficiente para lhe dar ciência dos fatores que, aos olhos desta Casa, merecem
atenção.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
47.
No que tange às impropriedades concernentes aos instrumentos de gestão do programa,
também me alio à sugestão consignada no relatório de auditoria. Deve-se estabelecer prazo para que a
SAC/PR constitua o Comitê de Monitoramento e elabore e divulgue o Manual Operacional e o
cronograma de implantação do PAR.
48.
O último conjunto de impropriedades apontadas no relatório refere-se à inexistência de
Planos Diretores Aeroportuários e Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeródromos, bem como à
operacionalização das desapropriações necessárias junto aos sítios aeroportuários. Nesse ponto, creio
que deve ser determinada à SAC/PR a apresentação de medidas para mitigar os riscos associados a
essas impropriedades, e não apenas recomendada, conforme proposto pela equipe técnica.
49.
A equipe propôs ainda que se dê ciência à SAC/PR de que a realização de investimentos
sem a devida motivação e justificativa técnica fere os princípios constitucionais da eficiência, da
economicidade e da motivação. Considero tratar-se de medida desnecessária, eis que é uma afirmação
que não é dado a nenhum gestor público desconhecer.
50.
A última proposta da peça técnica é que se autorize o apensamento do TC 002.656/2014-0
ao presente processo. Em que pese ser mais apropriado que essa proposta seja formulada nos autos
daquele processo, pode ser aqui adotada, excepcionalmente, visto o referido processo cuidar tão
somente da autorização para a realização dos trabalhos ora apreciados.
51.
Por fim, registro meu reconhecimento pela profundidade do trabalho produzido pela equipe
da SefidTransporte e da SecobEnergia, que certamente constitui valioso subsídio ao gestor para que
aprimore a gestão do PIL – Aeroportos.
No documento
RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2014-8
(páginas 63-66)