TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC 003.678/2014-8
Natureza: Relatório de Auditoria Operacional.
Unidades: Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República
– SAC/PR e Banco do Brasil S.A.
Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.
Advogado: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL NO PIL –
AEROPORTOS REGIONAIS. BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO
DO PROGRAMA. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DA
ESCOLHA
DOS
MUNICÍPIOS
BENEFICIADOS.
OPORTUNIDADES DE MELHORIA. DETERMINAÇÕES E
CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria de natureza operacional realizada na Secretaria de Aviação Civil da
Presidência da República (SAC/PR) e no Banco do Brasil S.A. com o objetivo de avaliar o
planejamento e a execução do Programa de Investimentos em Logística – PIL: Aeroportos Regionais.
2.
Transcrevo a parte principal do relatório da equipe de auditoria da Secretaria de
Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) e da Secretaria de
Fiscalização de Obras de Energia e Aeroportos (SecobEnergia) – da qual suprimi as notas explicativas
de rodapé – que obteve a anuência dos dirigentes da primeira, unidade coordenadora do trabalho
(peças 57/59):
“Introdução
1.
Em 20/12/2012, o Governo Federal lançou o “Programa de Investimentos em Logística (PIL): Aeroportos”, prevendo um conjunto de medidas para melhorar a qualidade dos serviços e da infraestrutura aeroportuária para os usuários, ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira e reconstruir a rede de aviação regional (peça 11).2.
A fim de fortalecer e ampliar a malha de aeroportos regionais, foram estabelecidos três pilares: investimento em infraestrutura, melhoria na gestão dos aeroportos e incentivos aos serviços aéreos, com vistas a aumentar o acesso da população ao modal aéreo.Para o primeiro eixo, denominado neste trabalho como “Plano de Aviação Regional”, estão previstos investimentos em infraestrutura da ordem de R$ 7,3 bilhões em 270 aeródromos, com recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), visando a integração do território nacional, o desenvolvimento dos polos regionais, o fortalecimento dos centros de turismo e a garantia de acesso às comunidades da Amazônia Legal.
3.
A Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), responsável pela realização do Programa, inovou ao contratar o Banco do Brasil S.A. (BB) para gerir os projetos e investimentos dos aeroportos regionais. Diante disso, ficou a cargo do BB contratar, por licitação, as empresas de consultoria especializadas para elaboração de estudos preliminares e anteprojetos e, num segundo momento, a própria execução das obras.4.
Os dois outros eixos referem-se, respectivamente, entre outras ações de capacitação capitaneadas pela SAC/PR, à criação da Infraero Serviços, que oferecerá serviços destinados a apoiar os governos estaduais e municipais na gestão dos aeroportos regionais, e às subvenções econômicas destinadas incentivar a oferta de voos regulares nesses aeroportos, instituídas pela Medida Provisória 652/2014, mas ainda pendentes de regulamentação.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 1.1 Antecedentes
5.
Em 2013, o Tribunal de Contas da União realizou um levantamento das medidas e providências levadas a efeito pela SAC/PR quanto à formulação e à gestão das políticas públicas de fomento à aviação regional, no qual abordou, de forma preliminar, as principais perspectivas, riscos e desafios do Programa (TC 006.941/2013-3).6.
No referido trabalho, foi destacado, como ponto positivo, que o Plano de Aviação Regional previa algumas soluções para enfrentar entraves identificados em iniciativas anteriores do governo para o subsetor da aviação regional. Por outro lado, foram ponderados os riscos associados ao Programa em vista de sua ambiciosa extensão, destacando-se possíveis dificuldades a serem enfrentadas pelo Banco do Brasil em razão da atuação inédita na gestão de obras aeroportuárias, a falta de previsão de um “projeto-piloto”, a inexistência de medidas concretas para viabilizar o funcionamento dos aeroportos após as intervenções promovidas e a perspectiva de efetividade do programa.7.
Nesse contexto, considerando que o tema Empreendimentos da Aviação Regional estava incluído no Plano de Fiscalização de Obras do TCU para 2014 – Fiscobras 2014 (conforme Acórdão 3.143/2013-TCU-Plenário), a SecobEdificação (atual SecobInfraurbana), em conjunto com a SefidTransporte, propôs a realização de fiscalizações a fim de avaliar o planejamento, a modelagem e a execução inicial do Plano de Aviação Regional (peça 12). Tal proposta foi levada ao conhecimento da Relatora, Ministra Ana Arraes, por meio do TC 002.656/2014-0, autuado com essa finalidade, e foi posteriormente aprovada por despacho de 11/2/2014 (peça 2).1.2 Identificação do objeto da auditoria
8.
Diante do ineditismo do Plano de Aviação Regional, que prevê investimentos em um número elevado de aeroportos regionais de forma centralizada, e do volume de recursos envolvidos, foram inicialmente propostas pela Unidade Técnica três diferentes fiscalizações, sobre os seguintes objetos: (i) o processo de seleção dos 270 municípios beneficiados pelo Programa; (ii) os contratos para elaboração dos anteprojetos sob gestão do Banco do Brasil; e (iii) aspectos de conformidade nos editais para contratação das obras (peça 12, p. 4, extraída do TC 002.656/2014-0).9.
Ao autorizar as fiscalizações, a Ministra-Relatora solicitou que fosse considerada a oportunidade de examinar se a SAC/PR avaliou a capacidade de gestão e operação do BB antes de contratá-lo para executar o Programa, e quais parâmetros foram utilizados nesta avaliação. Solicitou também que fosse avaliada a extensão do Programa, inclusive quanto à capacidade de manutenção dos aeroportos regionais por estados e municípios, bem como os critérios de agregação adotados para as contratações (peça 2).10.
Em razão disso, este trabalho de fiscalização foi iniciado tendo como objeto a fase inicial do Plano de Aviação Regional, abordando-se o processo de escolha dos municípios beneficiados e do Banco do Brasil como entidade executora, complementada por uma análise de aspectos de gestão do Programa, com foco em fatores externos relevantes que podem interferir na execução dos investimentos e na operação dos aeroportos.11.
Durante a fase de planejamento, verificou-se que seria oportuna nova alteração do escopo do trabalho, de modo a também permitir a análise da implementação de mecanismos relevantes de monitoramento e gestão previstos no contato firmado entre a SAC/PR e o BB. Isso porque eventuais desconformidades na implementação desses mecanismos podem impactar a eficiência da gestão e a efetividade do Plano de Aviação Regional.12.
Assim, o objeto autorizado para a presente auditoria contempla o processo de seleção daslocalidades a serem beneficiados na primeira etapa do Plano de Aviação Regional e a priorização definida para esses investimentos, bem como a escolha do Banco do Brasil como executor dessa iniciativa governamental e aspectos relativos à gestão do Programa.
13.
A terceira entre as fiscalizações inicialmente previstas diz respeito à análise dos editais de obras do Plano de Aviação Regional. Contudo, até a data de conclusão deste relatório, apenas um edital foi publicado no âmbito do Programa, e destina-se à contratação de melhorias para o aeroporto de Barreiras, na Bahia.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
14.
Diante de irregularidades detectadas no edital e no processo de contratação para o aeroporto, a equipe de auditoria formulou Representação (TC 012.174/2014) com proposta de medida cautelar em relação ao edital conduzido pelo Banco do Brasil. Considerando o risco de dano ao erário, a Ministra-Relatora, em 19/5/2014, determinou a suspensão cautelar do certame licitatório e determinou a oitiva da SAC/PR e do Banco do Brasil, cujas alegações estão em fase de análise pelo TCU.15.
Portanto, em razão da fiscalização procedida na contratação de melhorias para o aeroporto de Barreiras e da abrangência do objeto da presente auditoria operacional, entende-se que foi dado encaminhamento a todos os trabalhos propostos e autorizados no âmbito do TC 002.656/2014-0. Por ter cumprido sua finalidade, propõe-se o apensamento do referido processo aos presentes autos.1.3 Objetivos e escopo da auditoria
16.
O Plano de Aviação Regional parte da constatação da necessidade de se adequar, modernizar e ampliar a infraestrutura aeroportuária regional, carente de investimentos há muitos anos. De acordo com a avaliação da SAC/PR, a situação dos aeroportos regionais tem limitado o desenvolvimento do transporte aéreo e, em muitas localidades, a falta de infraestrutura adequada tem impedido até mesmo a oferta de serviços regulares pelas empresas aéreas. Com a implementação das medidas previstas no plano, pretende-se garantir que pelo menos 96% da população esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voos regulares.17.
Em função da meta estabelecida, há previsão inicial de se investirem R$ 7,3 bilhões em 270 aeroportos regionais em curto espaço de tempo. Como atualmente apenas cerca de noventa aeroportos regionais contam com serviço de transporte aéreo regular, chama a atenção não apenas o volume de recursos previstos, mas também a quantidade de aeroportos contemplados. Desse modo, além da regularidade na aplicação dos recursos, preocupa a perspectiva de efetividade do programa, ou seja, se a modelagem do Plano de Aviação Regional avaliou se haverá de fato demanda por voos em todas essas localidades, capaz de impulsionar o subsetor de aviação regional, que justifique os investimentos a serem realizados e as despesas futuras com a operação e manutenção a serem arcadas pelos operadores aeroportuários.18.
Entendeu-se, por isso, necessário, nesse primeiro momento, avaliar como se desenvolveu o processo de seleção das localidades beneficiadas, de forma a verificar a consistência dos critérios utilizados e seu alinhamento com os objetivos do programa, bem como se existe risco significativo de desperdício de recursos públicos.19.
Complementarmente, buscou-se examinar se a sequência de execução das obras foi definida de forma a maximizar a efetividade do programa, considerando aspectos como as atuais deficiências da infraestrutura aeroportuária, a oferta de serviços pelas empresas aéreas e a futura operação dos aeroportos.20.
Destacou-se, ainda, o fato de o Banco do Brasil não ter experiência na execução desse tipo de programa, tampouco com obras de infraestrutura aeroportuária. Considerou-se, por isso, importante entender se a capacidade de gestão e operação do banco estatal foi previamente avaliada, bem como se a gestão do programa está tratando adequadamente os principais fatores intervenientes na sua execução.21.
Com base nessas ponderações, elaborou-se a matriz de planejamento, da qual constaram o objetivo e as questões de auditoria descritos no Quadro 1.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
Quadro 1 - Objetivo e questões de auditoria
22.
Conforme identificado na fase do planejamento e refletido na matriz, os indícios mais relevantes de problemas no Plano de Aviação Regional apontavam para a necessidade de se examinar com maior atenção o processo de seleção dos municípios beneficiados e os critérios de priorização dos investimentos.23.
No decorrer da fase de execução, chamou a atenção da equipe os estudos de demanda elaborados pela SAC/PR, ponto de partida para o dimensionamento dos investimentos a serem feitos nos aeroportos regionais. Esses estudos contemplam a previsão de demanda anual de passageiros em cada aeroporto para um período de 22 anos. Exame mais atento da metodologia aplicada na elaboração desses estudos apontou indícios de inconsistências nos resultados das projeções, os quais podem dar causa tanto ao superdimensionamento como ao subdimensionamento dos investimentos nas diferentes localidades beneficiadas. Por isso, entendeu-se pertinente estender o escopo do trabalho, incluindo a avaliação de aspectos dos estudos de demanda de passageiros nos trabalhos auditoria is.1.4 Critérios
24.
A avaliação do desempenho do Plano de Aviação Regional, conforme escopo definido para esta auditoria, pautou-se pelos princípios da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, conforme descritos no Manual de Auditoria Operacional do TCU, em documentos relacionados ao Programa emitidos e apresentados pela SAC/PR, na legislação aplicável ao setor, em estudos técnicos e bancos de dados sobre aviação regional e nos referenciais de boas práticas de gestão do Project Management Body of Knowledge (PMBOK), publicado pelo Project Management Institute (PMI).25.
Para avaliar se os objetivos e regras contratuais inicialmente estabelecidos estavam sendo devidamente observados tanto no processo de seleção dos aeroportos como na gestão do Programa, foram observadas as informações divulgadas na apresentação da Presidência da República que lançou o Plano de Aviação Regional em dezembro de 2012 (peça 11) e as regras estabelecidas no Contrato 11/2013, celebrado entre a SAC/PR e o Banco do Brasil (peça 15).26.
Para avaliação das questões mais estratégicas relacionadas ao Plano, em relação ao processo de seleção das localidades beneficiadas, aos estudos de demanda e à definição dos critérios de priorização dos investimentos, foram observadas experiências e estudos internacionais sobre aviação regional, incluindo países como Estados Unidos, Canadá, China e Índia, além da União Europeia. Também foram consultados estudos preliminares para elaboração do Plano Aeroviário Nacional (PAN) desenvolvidos pela Anac, bem como trabalhos sobre o setor aéreo e aviação regional desenvolvidos por consultorias,Objetivo da auditoria
Avaliar se o processo de escolha das localidades a serem contemp ladas no Plano de Aviação Regional fo i feito de forma tecnicamente consistente e aderente aos objetivos do Programa e se foram definidos critérios de priorização dos investimentos de forma a maximizar a sua efetividade. Além d isso, o trabalho propõe-se a examinar se a capacidade de gestão e operação do Banco do Brasil foi previamente avaliada pela SAC/PR e co mo está a gestão do programa pela SAC/PR e pelo Banco do Brasil.
Questões de auditoria
1) O processo de seleção dos aeroportos foi feito de forma tecnicamente consistente e aderente aos objetivos do Programa?
2) A priorização dos investimentos foi defin ida de forma a maximizar os resultados e a economicidade do programa?
3) A capacidade de gestão e operação do Banco do Brasil para executar o Programa foi avaliada pela SA C/PR?
4) A gestão do programa pela SA C/PR e pelo Banco do Brasil está tratando adequadamente os principais fatores intervenientes na execução do Programa?
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 entes públicos, associações ligadas ao setor (Associação Brasileira das Empresas Aéreas – Abear e Associação Brasileira das Empresas de Transporte Aéreo Regional – Abetar) e especialistas na área.
27.
Considerou-se, ainda, para a compreensão dos fatores externos que podem intervir no atingimento dos objetivos do Programa, as normas que dispõem sobre aprovação de Planos Diretores Aeroportuários (Resolução Anac 153/2010), restrições relativas a implantações em aeródromos (Portaria GM5 256/2010), processos e procedimentos de análise de planos diretores, projetos de construção ou modificação de aeródromos e de objetos projetados no espaço aéreo (Instruções do Comando da Aeronáutica, ICA 11-3/2012 e ICA 63-19/2008) e desapropriações (Lei 4.132/1962 e Decreto-Lei 3.365/1941).1.5 Métodos usados
28.
Os métodos e técnicas usados no planejamento e execução deste trabalho foram análise documental, de normativos, legislação, estudos técnicos e bancos de dados relacionados ao tema aviação regional, documentos da SAC/PR e do Banco do Brasil e respostas aos ofícios de requisição enviados. Também foram realizadas entrevistas com gestores e técnicos da SAC/PR e do BB, bem como com especialistas e stakeholders do setor de aviação civil.29.
Na fase de planejamento, buscou-se, a partir de entrevistas com gestores da SAC/PR, do Banco do Brasil, da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), compreender o Programa e identificar seus pontos críticos.30.
Na execução, foram obtidas informações mais específicas sobre o tema aviação regional, sobre a participação dos diferentes atores na formulação do Programa e, ainda, sobre fatores externos que podem interferir no atingimento dos objetivos traçados, a partir de entrevistas com representantes da Abear, da empresa aérea Azul, do Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo (Daesp), do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA) e do Departamento de Controle de Tráfego Aéreo (Decea).31.
Para discutir e validar o planejamento e os achados da auditoria, foram realizados painéis de referência no TCU e com os gestores (SAC/PR e BB) ao final de cada fase da fiscalização, em fevereiro e em maio e junho deste ano.1.6 Organização do Relatório
32.
Este relatório está organizado em oito capítulos, além desta introdução. No Capítulo 2 é apresentada a visão geral do Plano de Aviação Regional, com a descrição dos papéis dos atores envolvidos, os principais pontos da modelagem do plano, as contratações previstas e as já realizadas. O Capítulo 3 discorre sobre a escolha do Banco do Brasil como gestor do plano e como sua capacidade operacional foi avaliada pela SAC/PR.33.
A partir de então são apresentados os achados da auditoria, delimitados por quatro capítulos. O primeiro deles (Capítulo 4) analisa o processo de seleção das localidades beneficiadas pelo programa, bem como alguns aspectos relevantes dos estudos de demanda utilizados para dimensionar os investimentos. O Capítulo 5 discute como está sendo efetivada a priorização dos investimentos, enquanto o Capítulo 6 avalia como alguns fatores intervenientes críticos estão sendo tratados pela SAC/PR e pelo BB.34.
Descritos os achados, são apresentados os comentários dos gestores no Capítulo 7, e o capítulo seguinte é dedicado às conclusões do trabalho. Por fim, é apresentada a proposta de encaminhamento, com a compilação das recomendações e determinações propostas pela equipe de auditoria ao longo do relatório.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
Visão Geral
2.1 Contexto da aviação regional no Brasil
35.
O transporte aéreo regional é importante para o desenvolvimento econômico de qualquer país ou região, e se mostra essencial em países de dimensões continentais, como o Brasil, a fim de promover a integração das regiões e o desenvolvimento econômico sustentável e isonômico.36.
O investimento em aviação regional tem efeito multiplicador sobre as atividades econômicas, na medida em que proporciona às comunidades atendidas a realização de negócios e serviços e a indução do turismo. Além disso, mostra-se como elemento de elevada importância para promover a integração nacional, em especial para as regiões remotas na Amazônia.37.
A infraestrutura aeroportuária no Brasil é composta de aeródromos militares, civis e de uso misto. Os primeiros são de uso exclusivamente militar. Os dois últimos grupos são os abarcados pela esfera de atuação da SAC/PR e da Anac. Os aeródromos podem ser privados ou públicos, sendo que apenas os últimos são objeto de políticas públicas.38.
Os aeródromos são instalações dotadas de infraestrutura para pouso e decolagem de aeronaves. O aeroporto, por sua vez, corresponde ao aeródromo público dotado de terminais para embarque e desembarque de passageiros e cargas.39.
No âmbito do Plano de Aviação Regional, aeroportos regionais são todos aqueles que não atendem as regiões metropolitanas das capitais estaduais e do Distrito Federal.40.
De acordo com o art. 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), instituído pela Lei 7.565/1986, os aeródromos públicos podem ser construídos, mantidos e explorados diretamente, pela União; por empresas federais especializadas (Infraero, por exemplo); por delegação aos estados e municípios, mediante convênio, e por concessão ou autorização.41.
Atualmente existem, no Brasil, cerca de 720 aeródromos públicos. O Plano de Aviação Regional abarca, portanto, 37,5% dos nossos aeródromos públicos. A Figura 1 abaixo representa a distribuição da infraestrutura aeroportuária brasileira conforme o modelo de exploração.Figura 1 - Aeródromos por modelo de exploração
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
42.
Como se verifica acima, a maioria dos aeródromos públicos é operada pelos estados e municípios. Existe uma diversidade muito grande de estrutura e capacidade das unidades da federação para gerir a infraestrutura aeroportuária de sua responsabilidade. Alguns estados possuem unidades dedicadas ao setor aeroportuário, como São Paulo (Daesp), Minas Gerais (Diretoria de Infraestrutura Aeroportuária) e Rio Grande do Sul (Departamento Aeroportuário). Mas a maioria dos estados não está bem aparelhada para essa missão. O mesmo se observa em relação aos municípios, havendo alguns exemplos de boa gestão, como em Maringá/PR.43.
Por fim, ainda existem aeródromos operados pelo Comando da Aeronáutica (Comaer), especialmente em regiões mais remotas da Amazônia Brasileira.44.
Para uma adequada compreensão do contexto em que se insere o Plano de Aviação Regional, bem como de suas dificuldades e desafios, importa conhecer, ainda, os órgãos e entidades envolvidos no setor e seus respectivos papéis.45.
A SAC/PR, criada em 2011, é o órgão com status ministerial responsável pela formulação, coordenação e supervisão das políticas para o desenvolvimento da aviação civil, aí incluída a infraestrutura aeroportuária. Entre outras atividades, compete à Secretaria elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos de aviação civil; formular e implementar o planejamento estratégico do setor; administrar recursos, fundos e programas de desenvolvimento da infraestrutura de aviação civil; e coordenar os órgãos e entidades do setor. Estão vinculadas à SAC/PR a Anac e a Infraero.46.
A Anac foi criada por meio da Lei 11.182/2005. A nova Agência substituiu o Departamento de Aviação Civil (DAC), órgão do Comaer, como autoridade de aviação civil e regulador do transporte aéreo no país. Trata-se de uma autarquia especial, caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes, que atuam em regime de colegiado. Tem como atribuições regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária. Para tal, o órgão deve observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo Governo Federal, adotando as medidas necessárias ao atendimento do interesse público e ao desenvolvimento da aviação.47.
A Infraero, por sua vez, é uma empresa pública cuja finalidade é implantar, operar e explorar a infraestrutura aeroportuária que lhe for outorgada (atualmente pela SAC/PR). Hoje a empresa administra 61 aeródromos, entre os quais 29 fazem parte do Plano de Aviação Regional, além de outras instalações aeronáuticas.48.
Antes da criação da SAC/PR, os assuntos de aviação civil eram afetos ao Ministério da Defesa, a quem se vinculavam tanto a Anac quanto a Infraero. Permanecem, contudo, no âmbito do Ministério da Defesa, mais especificamente do Comaer, o controle do espaço aéreo e a gestão da infraestrutura de apoio à navegação aérea, a cargo do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), e a investigação de acidentes aéreos.49.
A organização do setor aéreo brasileiro, no âmbito da administração pública federal, pode ser representada sinteticamente segundo a Figura 2:TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 Fonte: SAC/PR
50.
Em relação ao Plano de Aviação Regional, destaca-se o papel da SAC/PR como formuladora do plano e responsável por tomar as decisões estratégicas necessárias à sua realização.51.
À Anac, por sua vez, cabe conceder autorização prévia para execução dos investimentos nos aeroportos e, posteriormente, homologar as obras realizadas – sempre que forem executadas de acordo com os normativos da Agência; e ao Decea, aprovar as intervenções realizadas nos aeroportos, o que pode ser feito ainda na fase de projeto ou depois das obras realizadas, para abertura do aeroporto ao tráfego. 2.2 Programa de Investimento em Logística: Aeroportos – Plano de Aviação Regional52.
A saturação da infraestrutura aeroportuária e a inadequação dos investimentos frente às necessidades dos aeroportos do país têm sido noticiadas repetidamente ao longo dos últimos anos. O que costuma ser objeto do noticiário, mais especificamente, é a situação dos principais aeroportos bras ileiros. A condição dos aeródromos regionais é, em geral, bastante pior, pois sofrem não apenas com a saturação, mas sobretudo com a falta de condições minimamente adequadas para receber voos regulares e aeronaves de maior porte.53.
Representativo dessa situação é o fato de sete aeroportos do estado do Amazonas (Barcelos, Coari, Santa Izabel do Rio Negro, São Paulo de Olivença, Humaitá, Eirunepé e Fonte Boa) – onde o transporte aéreo é essencial para garantir a acessibilidade da população – estarem com suas operações restritas, por determinação da Anac, em razão de limitações de infraestrutura e de equipamentos de segurança (peça 16).54.
Mais do que os aeroportos centrais, que concentram grande parte do tráfego de passageiros do país, os aeródromos regionais – que, apesar de movimentarem menos passageiros, desempenham papel fundamental na promoção da integração nacional – têm sofrido com a falta de políticas públicas, recursos e capacidade de gestão.55.
Nas últimas décadas, o número de cidades atendidas pela aviação comercial regular reduziu significativamente. No início da década de 1960, o Brasil chegou a contar com cerca de 300 cidades servidas pelo transporte aéreo regular. A partir de 1970, contudo, o número de cidades atendidas raramente ultrapassou 150 . O ano de 1999 foi o ápice desse período, quando chegaram a existir voos regulares em 190 aeroportos; desde então, esse número decresceu até chegar a 120 em 2013, ao mesmo tempo em que o número de passageiros aumentou mais de cinco vezes nos aeroportos brasileiros, como se observa no Gráfico 1:Gráfico 1 - Evolução do número de cidades cobertas pela aviação comercial regular e do número de
passageiros transportados por ano
Fonte: Anac e SAC/PR
111 109 102 87 45 21 120 129 132 136 150 190 2013 2012 2011 2010 2005 1999 Evolução recente:
passageiros versus cidades servidas por voo regular
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
56.
Os números do Gráfico mostram que, enquanto o transporte aéreo tem crescido expressivamente no país nos últimos anos, a malha aeroportuária com voos regulares caminhou no sentido contrário.57.
Ainda que existam diversas causas contribuindo para essa redução, como o aumento dos custos operacionais das empresas aéreas, impactados pelo preço do querosene de aviação e pelo câmbio, existem indícios de que a falta de infraestrutura aeroportuária adequada também tem papel na diminuição da oferta de serviços de transporte aéreo regular em muitas localidades do país (IPEA, 2010).58.
A iniciativa do Governo Federal de lançar um programa abrangente de investimentos em aeroportos regionais tem, portanto, o mérito de enfrentar um problema relevante que tem afetado o desenvolvimento do transporte aéreo doméstico. A existência de infraestrutura aeroportuária adequada, além de ser condição sine qua non para a provisão de voos regulares, pode induzir, em muitas localidades, a oferta de serviços pelas empresas aéreas.59.
Nesse contexto se deu o lançamento do “Programa de Investimentos em Logística: Aeroportos”, correspondente a um conjunto de medidas para melhorar a qualidade dos serviços e da infraestrutura aeroportuária e ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira. Em sua vertente direcionada ao subsetor de aviação regional, foram instituídos para o PIL:Aeroportos três eixos: investimentos em infraestrutura, melhoria da gestão dos aeroportos e incentivos aos serviços aéreos.60.
Correspondendo ao eixo de investimentos, o Plano de Aviação Regional busca fortalecer e ampliar a malha de aeroportos regionais, com previsão de investimentos, segundo estimativas iniciais da SAC/PR, de R$ 7,3 bilhões em 270 aeroportos na primeira etapa do Plano de Aviação Regional, distribuídos conforme Gráfico 2:Gráfico 2 - Investimentos previstos por região
Fonte: SAC/PR
61.
O programa visa ampliar o acesso da população brasileira a serviços aéreos, buscando garantir que 96% da população brasileira esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voos regulares.62.
Segundo dados apresentados pela SAC/PR em 29 de março de 2012, 79% da população encontrava-se a menos de 100km de um aeroporto com voo regular, considerando-se um cenário de 127 aeroportos (30 sistêmicos e 97 regionais).63.
Para que o plano não passe pelas mesmas dificuldades dos mecanismos tradicionais de financiamento da infraestrutura aeroportuária regional, com execução descentralizada pelos estados e municípios, foi pensado um modelo alternativo para execução dos investimentos do Plano de Aviação Regional, pela utilização da estrutura, capilaridade e capacidade de gestão do Banco do Brasil para gerir o programa. A execução centralizada dos investimentos, além de propiciar padronização de procedimentos e ganhos de escala, deve permitir tratamento igualitário a todos os estados.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa)
64.
Até o anúncio do Plano de Aviação Regional, os investimentos para o melhoramento, reaparelhamento, reforma e expansão de aeroportos e aeródromos de interesse estadual ou regional eram feitos por meio do Profaa, com recursos assegurados pela Lei 8.399/1992, que destina parte da arrecadação do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero) a esse Programa.65.
No Profaa, o investimento nos aeródromos é feito por meio de convênio específico celebrado entre a SAC/PR e o governo do estado interessado, com contrapartida entre as partes.66.
Conforme informações da própria SAC/PR, nos exercícios financeiros de 2011 e 2012 foram celebrados 26 convênios dentro do Profaa, tendo como objeto execução de obras pelos estados, num valor total de R$ 348,3 milhões. Até o ano de 2013, entretanto, esses convênios não tiveram qualquer execução física e financeira, devido a diversas falhas na atuação dos Estados, entre as quais: deficiências dos projetos básicos apresentados; atraso nas licitações; e demora na apresentação dos documentos. Essas falhas impactam diretamente na efetividade dos investimentos do Governo Federal em infraestruturas aeroportuárias (peça 17).67.
Mesmo nos anos anteriores, a execução do Profaa não foi muito expressiva. Os recursos reservados ao Programa raras vezes foram totalmente executados, ainda que houvesse grandes necessidades de investimento nos aeródromos regionais.68.
O modelo de execução do Profaa ainda tinha como consequência privilegiar estados mais estruturados, com órgão específico para tratar da infraestrutura aeroportuária, em detrimento daqueles menos capacitados, que são justamente os que mais precisariam de apoio do Governo Federal para investir em seus aeródromos, provocando, assim, um aumento ainda maior das desigualdades regionais.69.
Neste panorama, a perspectiva de implementação de um grande programa de investimento em aeroportos regionais por meio de convênios com os estados não parecia ser muito promissora, tendo em vista que o modelo de execução do Profaa para a realização de objetivos de interesse comum entre a União e os partícipes não vinha logrando êxito em cumprir seu papel de desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária.Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac)
70.
Em 2011 foi criado o Fnac, cujo objetivo é destinar recursos para desenvolver e fomentar o setor aéreo, incluindo as infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, conforme previsão da Lei 12.462/2011. O Fnac foi criado no bojo dos primeiros processos de concessão aeroportuária conduzidos pelo Governo Federal. Pretendia-se que o Fundo concentrasse os recursos tradicionalmente destinados ao financiamento do setor aéreo, como as receitas do Ataero, e também os novos recursos que seriam obtidos com as outorgas das concessões. Diante disso, o Fnac abarcou também o Profaa, que tinha o Ataero como fonte de recursos original.71.
Com o sucesso das concessões, em 2012, dos aeroportos de Guarulhos, de Viracopos e de Brasília, e, em 2013, dos aeroportos do Galeão e de Confins, todas com ágios expressivos, a disponibilidade de recursos para o Fnac para os próximos anos é bastante promissora. O Fundo contará com montante de recursos anuais bem maior do que o que costuma ser executado em investimento em infraestrutura aeroportuária e aeronáutica.72.
A arrecadação financeira do Fnac, em 2013, correspondeu ao recolhimento efetivo de aproximadamente R$ 2,7 bilhões, provenientes da receita de outorga recolhida pelos concessionários dos aeroportos de Viracopos, de Guarulhos e de Brasília, do Ataero, da Tarifa de Embarque Internacional (TEI) e de rendimentos de aplicação financeira, conforme Gráfico 3.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
Gráfico 3 – Arrecadação do Fnac em 2013
Fonte: SAC/PR
73.
No mesmo ano, foi empenhado o total de R$ 2,3 bilhões, tendo sido liquidados R$ 1,5 bilhões, em sua grande maioria (R$ 1,4 bihões) destinados para aporte de capital na Infraero.74.
A previsão de receitas do Fnac para os próximos anos, ademais da atualização inflacionária e dos ganhos com o aumento do fluxo do transporte aéreo, deve ter aumento significativo com o início do pagamento das outorgas dos aeroportos do Galeão e de Confins. Em 2015, apenas essa fonte deve incrementar os recursos do Fundo em cerca de R$ 1 bilhão.75.
Além disso, a necessidade de aporte de recursos do Fundo na Infraero para integralização de capital nas empresas concessionárias dos aeroportos – nas quais a estatal tem participação de 49% – deverá diminuir gradativamente, fazendo com que haja ainda mais disponibilidade de recursos para investimentos em infraestrutura aeroportuária e, especificamente, para as melhorias prentendidas na malha de aeroportos regionais.Legislação envolvida
76.
A fim de estabelecer os condicionantes legais para a execução do Plano de Aviação Regional, foi editada a Medida Provisória 600, em 28/12/2012, convertida na Lei 12.832/2013, e regulamentada pelo Decreto 8.024/2013, prevendo que o Banco do Brasil pode atuar como gestor dos recursos do Fnac destinados à modernização, construção, ampliação ou reforma de aeródromos públicos.77.
Para tanto, a SAC/PR celebrou com o BB o Contrato 11/2013, cujo objeto relaciona-se com a administração do Plano, incluindo a contratação, em nome da União, de obras, serviços e compras com a finalidade de executar os investimentos necessários a esses aeródromos (peça 17).78.
O referido ajuste tem como parte integrante o Manual Operacional, ainda em fase de elaboração, que deverá estabelecer o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestação de contas.Estruturação do Banco do Brasil
79.
Após a celebração do Contrato 11/2013, a SAC/PR, em 26/6/2013, solicitou ao Banco do Brasil, na condição de contratante, a estruturação e organização das atividades preparatórias para a execução do objeto descrito no contrato de prestação de serviços firmado entre as duas instituições (peça 18). Nesse sentido, o Banco se estruturou, com a criação de gerência específica para tratar dos contratos de gestão financeira e contratação de obras em nome da União (Programa Serviços em Infraestrutura), realizou uma série de atividades de capacitação de pessoal, e definiu, conjuntamente com a SAC/PR, a modelagem de execução do ajuste.80.
Resumidamente, a estrutura de pessoal alocada pelo Banco para o Programa é composta por dois núcleos, um estratégico, outro operacional. Ao primeiro cabe definir estratégias de atuação do Banco no2.704,5 1.226 945 330,2 203,3 Receitas de Outorga
Ataero TEI Rendimentos Total
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 Programa, com a elaboração de editais, acompanhamento do programa, interlocução com a SAC/PR e apoio jurídico. Ao núcleo operacional cabe a contratação dos diversos produtos conforme definido pelo núcleo estratégico. A Figura 3 ilustra a estrutura de pessoal designada pelo Banco para o Programa.
Figura 3 - Estrutura do Banco do Brasil alocada ao programa
Fonte: Banco do Brasil.
Aspectos gerais da modelagem de execução do Programa
81.
A relação das 270 localidades contempladas no Plano de Aviação Regional foi apresentada quando do anúncio do PIL: Aeroportos, em dezembro de 2012. Dessa relação, 29 aeroportos são administrados pela Infraero, 228 são operados por estados ou municípios e 13 são localidades atualmente sem aeródromo público.82.
Em seguida ao anúncio do programa, foram elaboradas notas técnicas pela SAC/PR com os estudos de projeção de demanda para cada um dos aeroportos com vistas a estabelecer os parâmetros para dimensionamento dos investimentos. A partir da demanda anual de passageiros, foram obtidas as projeções de demanda na hora pico – que condiciona o tamanho do terminal de passageiros (TPS); as duas aeronaves críticas – que balizariam os cenários a serem desenvolvidos nos estudos de viabilidade técnica; e a previsão do mix de aeronaves que frequentam o aeródromo – com vistas a dimensionar o tamanho do pátio de aeronaves (peças 13 e 14).83.
Após a assinatura do Contrato 11/2013, o Banco do Brasil publicou, ao longo do segundo semestre de 2013, os editais das contratações da primeira etapa da execução do Programa, que envolviam (peça 19):a) Empresa responsável pelo suporte no gerenciamento do programa e elaboração do caderno geral
de encargos;b) Empresas projetistas (4 lotes, um para cada região definida no programa) para desenvolver;
i. Os estudos de viabilidade técnica (EVT);TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 ii. Os estudos preliminares;
iii. Os anteprojetos;
iv. Os projetos executivos de fundação dos TPS; e v. A análise dos projetos executivos das futuras obras.
c) Empresas de aerofotogrametria (4 lotes), para elaborar os levantamentos topográficos que
servirão de subsídio para a elaboração dos anteprojetos e projetos executivos;d) Empresas de consultoria para suporte na obtenção dos devidos licenciamentos ambientais;
e) Empresa projetista para elaboração dos mesmos produtos mencionados no item “b” para os 29
aeroportos da rede Infraero; ef)
Empresa para prospectar potenciais sítios aeroportuários nas 13 localidades que ainda não contam com aeródromo público.84.
Os EVTs são elaborados com quatro cenários para cada aeroporto, com base em diferentes pesos máximos de decolagem (PMD) das aeronaves críticas. Depois de efetuar análise quanto à consistência e adequação dos estudos, a SAC/PR escolhe qual cenário será desenvolvido nos “estudos preliminares”, informando o BB, que repassa a escolha à respectiva empresa projetista.85.
Depois de elaborados os anteprojetos, os projetos executivos dos TPS padrões e da Central de Utilidades (CUT), os levantamentos topográficos e resolvidas as questões atinentes ao licenciamento ambiental, a próxima etapa do programa envolverá a licitação das obras, previstas para serem realizadas na modalidade de contratação integrada do Regime Diferenciado de Contratações (RDC). Essas contratações envolverão o montante mais expressivo dos recursos do programa.86.
Complementarmente, serão realizadas licitações para contratação de equipamentos, mobiliário e fiscalização das obras.Contratação do Banco do Brasil para atuar como executor do Programa
87.
O Governo Federal, ao lançar o Plano de Aviação Regional no âmbito do Programa de Investimento em Logística: Aeroportos, no final de 2012, chamou a atenção pela ambiciosa extensão do Programa e pela inovação de realizar a gestão dos projetos e investimentos por meio da contratação do Banco do Brasil.88.
A gestão centralizada dos projetos e investimentos pelo BB seria uma proposta de solução aos recorrentes casos de insucesso na celebração de convênios com os estados, que apresentam grande dificuldade para apresentar projetos básicos adequados para aprovação da SAC/PR.89.
Por outro lado, a escolha do Banco do Brasil impõe desafios à instituição, tanto pela necessidade de dispor de vultosas equipes e de coordená-las em diferentes frentes de trabalho, quanto pela falta de expertise no setor aeroportuário.90.
Nesse contexto, ao aprovar a proposição da presente auditoria, a Relatora, Ministra Ana Arraes, solicitou que fosse considerada a oportunidade de examinar se houve avaliação pela SAC/PR da capacidade de gestão e operação do BB para executar esse Programa e quais parâmetros foram utilizados nessa avaliação (peça 2). Nesse sentido, descreve-se, neste capítulo, os principais fatores considerados pela SAC/PR para respaldar a contratação do Banco para atuar como gestor do Programa.3.1 A contratação do BB se deu de forma devidamente justificada e sua capacidade de gestão foi avaliada pela SAC/PR
91.
Foi constatado que a SAC/PR procedeu à avaliação da capacidade do Banco do Brasil para atuar como executor do Plano de Aviação Regional considerando aspectos técnicos e jurídicos, de forma devidamente circunstanciada no processo da contratação.92.
A contratação de um agente para administrar os recursos do Fnac foi percebida como uma necessidade desde a fase de idealização do programa, tendo em vista o grande desafio de fortalecer eTRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 expandir a aviação regional, contemplando, em uma primeira etapa, 270 localidades. Seria necessário garantir celeridade na gestão e execução dos investimentos, bem como uma adequada estrutura técnica e operacional que fosse capaz de dar andamento aos projetos no prazo previsto.
93.
Ponderando sobre os rigorosos critérios ordinariamente utilizados na rotina das instituições financeiras, que visam garantir a eficiência na gestão e na destinação de recursos, houve o entendimento de que o Banco do Brasil seria a instituição melhor estruturada para esse fim.94.
Essas ponderações iniciais constaram das Exposições de Motivos Interministeriais que fundamentaram as alterações introduzidas na Lei 12.462/2011 (art. 63-A), trazidas pela MP 600, de 28/12/2012, e a proposição de Decreto Presidencial com o objetivo de regulamentar o Fnac (peça 20).95.
No 2º semestre de 2012, antes mesmo da edição da MP 600/2012, que previa expressamente que o Banco do Brasil poderia ser contratado como gestor do Fnac, o BB realizou algumas ações preparatórias para a prestação do serviço, entre as quais um levantamento inicial em todos os aeródromos indicados para receber investimentos do Fnac, identificando e documentando a situação da infraestrutura aeroportuária existente, de forma a demonstrar à SAC/PR sua capacidade de organização e capilaridade. Essas informações permitiram ao Banco um melhor conhecimento do objeto, além da concepção, em conjunto com a SAC/PR, do processo e da metodologia de trabalho a ser implementada com vistas à redução de riscos e ao aumento da eficiência para alcançar os objetivos almejados (peça 20, p. 7).96.
Vencidas as barreiras da legislação, com a conversão da MP 600/2012 na Lei 12.833/2013, dando nova redação aos dispositivos que regulam o Fnac na Lei 12.462/2011 (art. 63-A), regulamentada pelo Decreto 8.024, de 4/6/2013, foram tomadas as providências para a celebração do contrato entre SAC/PR e BB. No processo de contratação (Processo 00055.001610/2013-18), constam as justificativas da área técnica (peça 17) e da jurídica (peça 20).97.
A manifestação da área técnica reiterou o insucesso do modelo de convênios adotado anteriormente pela SAC/PR, que esbarrava em enorme desigualdade de estrutura e de capacidade de gestão entre as diferentes unidades da federação. Algumas falhas recorrentes, como deficiências dos projetos básicos apresentados, atraso nas licitações, demora na apresentação de documentos para aprovação, levavam à baixa execução física dos recursos disponibilizados. Além disso, havia uma tendência de liberação de recursos para estados mais desenvolvidos e estruturados, pela maior capacidade de cumprimento das exigências de aprovação, aumentando o hiato em relação aos estados mais carentes.98.
Especificamente em relação ao Banco do Brasil, a SAC/PR mencionou a vantagem de a instituição possuir estrutura operacional em todo o país e sua experiência anterior como agente do Tesouro Nacional, atuando como braço do Governo Federal na execução de políticas públicas em diversas frentes, tanto na qualidade de prestador de serviços (arrecadação de tributos, aplicação e gestão de recursos oficiais, agente operador de programas governamentais, entre outros), como na condição de agente operador de diversos fundos públicos ou de interesse público.99.
Considerando os riscos inerentes à falta de experiência do Banco com a gestão de obras aeroportuárias e ainda o desafio do Programa, envolvendo vultosos recursos para obras em diversas localidades espalhadas por todo o território nacional, foi ressaltada, na Nota Técnica da SAC/PR (peça 17), a importância dos mecanismos de gestão previstos no Contrato, quais sejam, o Comitê de Monitoramento e o Manual Operacional (peça 15).100.
O Comitê de Monitoramento da SAC/PR tem o papel de acompanhar e monitorar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do Contrato com o BB, para identificar possíveis obstáculos à sua correta execução e para coordenar a adoção de medidas corretivas. O Comitê foi instituído, formalmente, pela Portaria SAC/PR 123, de 18/6/2013 (peça 21). O Manual Operacional, por sua vez, é documento integrante do referido Contrato que estabelece o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestação de contas; deveria ser elaborado e aprovado pela SAC/PR, podendo o BB apresentar sugestões.101.
No Parecer Jurídico (peça 20), foram exploradas as inovações legislativas que embasaram a contratação do Banco do Brasil e analisadas as cláusulas do termo proposto, concluindo-se que havia fundamentação legal para a realização do ajuste e viabilidade jurídica na minuta do contrato.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 se, como ponto positivo, o fato de terem sido tomadas precauções no sentido de criar uma relação transparente com o Banco do Brasil, com papéis e responsabilidades bem definidos.
102.
Além das informações obtidas no processo da contratação, considerando que o Contrato 11/2013 encontra-se em execução desde julho de 2013, foi possível observar como se deu a estruturação do Banco para atender às suas obrigações contratuais, a partir de resposta à solicitação da equipe de auditoria (peças 22 e 23).103.
Inicialmente, o Banco criou o Programa Serviços em Infraestrutura, mobilizando equipe multidisciplinar para atuar com os contratos de gestão financeira e contratação de obras em nome da União, envolvendo não apenas o Plano de Aviação Regional. Nesse contexto foram firmados contratos com a SAC/PR, que trata dos investimentos nos aeroportos regionais; com a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), que versa sobre a construção e reforma de armazéns públicos; e com a Secretaria de Políticas para Mulheres da Presidência da República (SPM/PR), que cuida da construção de unidades da Casa da Mulher Brasileira.104.
O Banco definiu estrutura gerencial hierarquizada, organizada em duas frentes: uma responsável pela operacionalização, no curto prazo, dos projetos do Governo Federal; e outra, de modelagem, responsável pela elaboração de estudos e análises referentes ao modelo de negócios, modelo operacional e de tecnologia da informação, modelo organizacional e estrutura.105.
Com foco nas obras do Plano de Aviação Regional, promoveram-se cursos de capacitação em infraestrutura aeroportuária, licitações e contratos, Regime Diferenciado de Contratação (RDC), entre outras matérias relacionadas ao objeto do Contrato 11/2013, totalizando 27 cursos entre abril de 2013 e março de 2014.106.
Foram instituídos, também, relatórios do escritório de projetos (Project Management Office – PMO) emitidos e encaminhados semanalmente à SAC/PR com a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral); os relatórios de reporte ao Comitê Patrocinador do Programa, no Banco, instância que acompanha os investimentos realizados, decide sobre alternativas de solução para riscos e problemas identificados, manifesta-se preliminarmente quanto a solicitações de alterações no Projeto, aprecia e homologa entregas; bem como as atas das reuniões desse Comitê. Esses documentos são demonstrativos das rotinas do Banco voltadas ao monitoramento e à identificação e gestão dos riscos do Programa Serviços em Infraestrutura.107.
Observa-se, ainda, a atuação efetiva do Controle Interno, que realizava trabalho simultâneo ao da presente fiscalização com o objetivo de avaliar o gerenciamento de riscos e os controles relacionados ao Programa Serviços em Infraestrutura, com base nos subprocessos e atividades críticas priorizadas (peça 24). Em consonância com as constatações deste trabalho, e tendo como parâmetro as boas práticas de governança corporativa, o trabalho do controle interno do Banco concluiu que:a)
a estrutura organizacional estabelecida para a gestão do Programa permite a tomada de decisão de forma colegiada;b)
o Manual Operacional é importante para preservação do limite de atuação do mandato e para definir a sistematização dos fluxos, procedimentos e informações gerenciais;c)
as ações implementadas para a capacitação dos funcionários mostraram-se efetivas, computando-se 4.418 horas de treinamento em 128 eventos com foco na Lei do RDC, oficina de elaboração de editais, pavimentação de aeroportos, entre outros;d)
o modelo adotado para o Programa, em unidade organizacional específica e prototipada para a condução das atividades, possibilitou o aproveitamento da expertise do Banco em gestão de processos; ee)
foi adotada metodologia e ferramenta de gerenciamento de projetos estruturadas em ambiente de Project Management Office (PMO) para planejamento, acompanhamento e controle dos prazos das atividades e riscos do Programa.108.
Em relação às boas práticas de gestão constantes da 4ª edição do Guia PMBOK, verificam-se presentes, na conduta do Banco, iniciativas compatíveis com os processos de coleta de requisitos e definição do escopo (Capítulo 5 – Gerenciamento do escopo); realização do controle da qualidade (Capítulo 8 – Gerenciamento da qualidade do projeto); desenvolvimento do plano de recursos humanos,TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 mobilização e desenvolvimento da equipe de projeto (Capítulo 9 – Gerenciamento de recurso humanos); planejamento/distribuição de informações e reporte do desempenho (Capítulo 10 – Gerenciamento de comunicação); e planejamento do gerenciamento dos riscos, identificação dos riscos, realização de análise quantitativa e qualitativa dos riscos e monitoramento de controle dos riscos (Capítulo 11 – Gerenciamento dos riscos do projeto).
109.
Assim, a previsão de mecanismos de gestão no Contrato 11/2013 e as medidas iniciais adotadas pelo contratado podem ser citadas como boas práticas de gestão por estarem aderentes ao PMBOK e, desse modo, acabam corroborando a avaliação positiva que a SAC/PR fez do Banco do Brasil.110.
Ante o exposto, conclui-se que a contratação do Banco do Brasil pela SAC/PR se deu emobservância ao disposto no art. 38, inciso VI, da Lei 8.666/1993, constando de pareceres técnicos e jurídicos circunstanciados nos autos, nos quais se observam justificativas suficientes para respaldar a escolha do contratado, não havendo ressalvas ou recomendações relacionadas a essa questão. 4. Processo de seleção dos aeroportos contemplados no Plano e projeções de demanda de passageiros
111.
Este capítulo apresenta a análise do processo de seleção dos aeroportos contemplados no Plano de Aviação Regional, a partir da metodologia apresentada pela SAC/PR e dos objetivos declarados do Programa. A segunda seção discute a consistência das projeções de demanda de passageiros, informação técnica que orienta o dimensionamento dos investimentos em cada aeroporto.112.
Conforme mostrado no Gráfico 1 (subitem 2.2), dos cerca de 720 aeródromos públicos brasileiros, menos de 130 recebem voos regulares. Dos 270 aeroportos regionais do Plano, aproximadamente 90 contam com operação de transporte aéreo regular. O Plano pretende acrescentar ao cenário atual 180 aeroportos regionais com condições de receber voos regulares, configurando uma expansão do setor de aproximadamente 200%.113.
Para assegurar que os parâmetros adotados para a realização do Programa estejam voltados ao atendimento do interesse público, entendeu-se relevante avaliar o processo de seleção dos aeródromos frente a estudos do setor e a experiências internacionais, e, ainda, a consistência das projeções de demanda de passageiros, considerando as orientações técnicas e boas práticas no tratamento de dados estatísticos.114.
Foram identificadas inconsistências no processo de seleção dos aeroportos e nos estudos de demanda que balizam os investimentos, as quais podem comprometer o sucesso do plano, além de provocar riscos de desperdício de recursos.4.1 O processo de seleção das localidades beneficiadas apresenta inconsistências técnicas e não foi devidamente fundamentado
115.
O processo de seleção dos 270 aeroportos contemplados no Plano de Aviação Regional não foi precedido de uma análise técnica consistente e bem fundamentada. Os critérios apresentados pela SAC/PR evidenciam diversas incoerências e problemas de aderência aos objetivos do programa, o que resultou em aeródromos com áreas de influência sobrepostas (distantes menos de 100 km entre si) e, consequentemente, na seleção de quantidade excessiva de aeroportos a serem contemplados, havendo risco de que muitos deles permaneçam ociosos após a realização dos investimentos.116.
Inicialmente, é importante esclarecer o conceito de catchment area ou área de influência (ou captação) de um aeroporto. Segundo a literatura especializada, o termo refere-se à zona geográfica que contém os potenciais usuários e passageiros de um aeroporto. Utilizando este conceito, a equipe de auditoria examinou como os estudos internacionais vêm considerando a relação entre a catchment area e estudos de demanda e seleção de aeroportos para investimentos.117.
De acordo com CANADA (2004), nos casos em que aeroportos oferecem níveis de serviço similar, mas que compartilham uma mesma catchment area com raio de 100km, provavelmente um deles (senão ambos) estará em uma posição deficitária. O estudo também afirma que aeroportos que oferecem um nível de serviço inferior em relação a outro situado a menos de noventa minutos de viagem possuem uma chance maior de serem deficitários.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8
118.
Analisando a experiência britânica em matéria de concentração de mercados, também se verif icou, de acordo com a Comission Decision de 8/8/2005, que é sugerida a distância de 100 km como sendo o raio do círculo que caracteriza o mercado geográfico de um aeroporto regional, isto é, sua catchment area ou área de influência. A própria autoridade de aviação civil do Reino Unido considera que a proximidade em relação a outros aeródromos deve ser levada em conta quando da definição do mercado geográfico relevante para um aeroporto específico, bem como para entender a natureza da competição por passageiros desses aeroportos. Conclui ainda que, em alguns casos, o nível de conectividade pode ser um fator mais importante do que a distância enfrentada pelos usuários para se chegar ao aeroporto, especialmente em áreas situadas a até noventa minutos do aeroporto.119.
Já de acordo com POSTORINO (2010, p. 82), dado um nível de serviço equivalente para dois aeroportos regionais cujas áreas de captação apresentam sobreposição, será baixa a probabilidade de haver demanda suficiente para justificar os investimentos em um desses aeroportos. O autor também afirma que, geralmente, os usuários estão dispostos a percorrer distâncias maiores para obter melhores tarifas, voos diretos, maior poder de escolha em termos de disponibilidade de linhas aéreas e voos, para escolher as melhores opções em termos de horário de partida, destino e confiabilidade na companhia aérea.120.
Estudo recente realizado pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), com foco nos pequenos aeroportos americanos, inclusive os servidos pelo Essential Air Service (programa de subsídios do governo americano para voos regionais), também demonstrou que a queda no número de decolagens nos menores aeroportos daquele país, em um período de 6 anos analisado (2007-2012), pode ser atribuída, principalmente, à (i) falta de demanda local, (ii) proximidade de um hub; e (iii) presença de empresas de ultra-low cost operando nas proximidades.121.
Investimentos em aeroportos regionais dentro de um raio de 100 km a partir de um aeroporto regional existente e operante têm sido combatidos não apenas por estudos técnicos, mas também por decisões e normas internacionais. No âmbito da União Europeia, por exemplo, as orientações do Parlamento Europeu (e de seu Conselho) para o desenvolvimento da infraestrutura de transporte aéreo são no sentido de exigir um mínimo de volume total anual de passageiros (correspondente a 0,1% da demanda global da União Europeia), salvo se o aeroporto em causa estiver situado fora de um raio de 100 km do aeroporto da rede global mais próximo, ou fora de um ra io de 200 km se a região for servida por uma linha ferroviária de alta velocidade. Nesse caso, nota-se que mais uma vez aparece a distância de 100 km utilizada como paradigma, em regra geral, para se justificar investimentos.122.
Na China, o mesmo parâmetro aparentemente também vem sendo usado pela Civil Aviation Administration of China (CAAC) nos planos do governo chinês para aviação regional. Na Alemanha, Itália e Dinamarca a distância de 100 km também vem sendo tomado como área de influência dos aeroportos.123.
Tendo como referência todo esse benchmark internacional sobre o assunto, a própria Anac, quando ainda estava envolvida com a elaboração de estudos para o Plano Aeroviário Nacional (PAN), reconheceu a importância de se levar em conta a proximidade entre os aeroportos como critério de inclusão de aeroportos no PAN (peça 25, p. 48-52).124.
Além das decisões governamentais citadas, a literatura internacional especializada sobre regulação de aeroportos também recomenda preservar um raio de 100 km como a catchment area de um aeroporto regional e um raio de 300 km de área de captação para aeroporto internacional. Nessa linha, são relevantes os trabalhos de FORSYTH (2004) e ACI EUROPE (2012).125.
Portanto, a área de influência dos aeroportos (catchment area) e, consequentemente, a distância entre os aeroportos próximos, seja ela mensurada em termos de tempo de deslocamento ou de quilometragem, são fatores importantes a serem considerados em decisões de investimento em aeroportos regionais, sob pena de se realizarem dispêndios pouco eficientes, com grande risco de desperdício de recursos, quando considerados os riscos inerentes à demanda em aeroportos próximos uns dos outros.126.
Desse modo, a experiência internacional indica que a realização de investimentos em aeroportos regionais quando existe outro relativamente próximo – a menos de 100 km – requer justificativaTRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 específica, que considere fatores relacionados a demanda, acessibilidade e modais de transporte alternativos, entre outros.
127.
Outro aspecto essencial para promover a alocação eficiente dos recursos públicos no Plano é uma adequada avaliação da vocação de cada aeródromo. Os aeródromos públicos não existem apenas para receber a aviação comercial. A maioria deles atendem sobretudo à aviação geral, que compreende táxi-aéreo, aviação executiva, serviços aéreos especializados, entre outros. Esses aeródromos têm importância fundamental para garantir acesso rápido a localidades que não contam com demanda suficiente para justificar a oferta de voos regulares, contribuindo para o desenvolvimento econômico, a prestação de serviços públicos, a acessibilidade e a integração do território nacional.128.
Nos Estados Unidos, por exemplo, país de dimensões semelhantes ao Brasil, onde a aviação civil é muito desenvolvida, existem 5.190 aeródromos abertos ao público. Desses, 3.411 foram incluídos no Plano Nacional do Sistema de Aeroportos Integrados, que relaciona aqueles elegíveis para receberem recursos do Governo Federal, 2.834 dos quais são aeródromos da aviação geral e 522, aeroportos com operações comerciais. Esses números mostram que os aeródromos da aviação geral recebem grande atenção nas políticas setoriais nos Estados Unidos, além de indicar o potencial de crescimento no Brasil, não apenas dos aeroportos voltados para a aviação regular, mas também dos aeródromos vocacionados para a aviação geral.129.
A principal diferença dos aeródromos públicos voltados para a aviação geral dos aeroportos com estrutura para receber voos regulares é que estes envolvem uma infraestrutura muito mais complexa e custosa, tanto do ponto de vista do investimento como da operação e manutenção. Para receber voos regulares, um aeroporto precisa contar com terminais de passageiros (TPS) – com mobiliário e equipamentos adequados, rede de água e esgoto, sanitários, luz elétrica – seção de combate a incêndio (SCI) com carro de bombeiro, reservatórios de água. Além do custo de investimento, essas estruturas dependem de pessoal especializado e de constante manutenção para que possam funcionar e se manter em condições operacionais. Ademais, os aeródromos da aviação geral têm uma área de influência muito menor, de forma que não se aplica a recomendação para que não sejam construídos a menos de 100 km de distância.130.
Embora a alocação eficiente de investimentos em uma malha de aeroportos regionais demande uma avaliação criteriosa e bem fundamentada, a SAC/PR não apresentou qualquer processo, nota técnica ou outro documento institucional com estudos que fundamentassem o processo de seleção das localidades beneficiadas pelo Programa. O único documento disponibilizado à equipe de auditoria, intitulado “Seleção Rede PIL Aeroportos” (peça 26), que, em tese, demonstra os critérios utilizados no processo de seleção, não tem indicação da autoria nem data de elaboração.131.
Segundo esse documento, teriam sido utilizados dois grupos de critérios no processo de seleção dos aeroportos: socioeconômico e espacial.132.
Os critérios socioeconômicos, relacionados ao potencial de demanda, englobam os polos regionais, conforme definidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os municípios de interesse turístico identificados em estudo do Ministério do Turismo.133.
O critério de polos regionais parte da hierarquia de centros urbanos estabelecida pelo IBGE, composta de cinco grupos, divididos em 11 subgrupos, como mostra a Figura 4:TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 Fonte: IBGE.
134.
Na seleção da SAC/PR, os três últimos subgrupos (Centro Local e Centros de Zona A e B) foram excluídos, por apresentarem área de influência incipiente. Das 251 cidades restantes, foram excluídas as capitais das unidades da federação e as cidades-sede de aeroportos que atendem as regiões metropolitanas das capitais, além de 67 municípios que, apesar de se enquadrarem como polos regionais se “sobrepõem” a um ou mais aeródromos selecionados para compor a rede priorizada. Assim, com base nesse critério, foram selecionadas 155 localidades (peça 26, p. 6).135.
Apesar dos questionamentos feitos pela equipe de auditoria, o conceito de sobreposição não foi devidamente esclarecido pela SAC/PR (peça 27). Infere-se que a avaliação desse parâmetro deveria resultar na exclusão de aeroportos muito próximos, que viessem a concorrer por uma mesma demanda. Partindo dessa premissa, observa-se que sua aplicação não se deu de forma coerente e adequada no processo de seleção dos aeroportos, pois resultou na inclusão de seis pares de cidades distantes menos de 50 km entre si, enquanto outros quatro polos regionais foram excluídos, apesar de estarem a mais de 100 km de distância de outra localidade contemplada, como se pode observar nas Tabelas 1 e 2.Tabela 1 - Pares de Polos Regionais a menos de 50 km de distância contemplados no Plano
Município 1
Município 2
Distância
(em km)
Piracicaba/SP
Rio Claro/SP
36
Resende/RJ
Volta Redonda/RJ
36
Cascavel/PR
Toledo/PR
38
Francisco Beltrão/PR
Pato Branco/PR
41
Forquilhinha/SC
Jaguaruna/SC
43
Pelotas/RS
Rio Grande/RS
44
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.
Tabela 2 - Polos Regionais excluídos por sobreposição a mais de 100 km de um município
contemplado no Plano
Município Excluído
Aeroporto mais próximo
incluído no Plano
Distância
(em km)
Bragança/PA
Castanhal/PA
129
Chapadinha/MA
Caxias/MA
125
Brumado/BA
Guanambi/BA
120
Souza/PB
Patos/PB
110
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.
