Fatores intervenientes do Programa não estão sendo tratados de forma eficiente

294.

Foi constatado que o Plano de Aviação Regional não está dando tratamento adequado a três relevantes fatores externos que podem interferir na execução do programa. A análise dos estudos de viabilidade, da legislação do setor e dos processos de contratação revelou que não vêm sendo adotadas medidas suficientes pela SAC/PR para prevenir a ocorrência de eventos adversos relativos (i) à elaboração dos planos diretores aeroportuários (Pdir), exigidos pela Anac para autorização prévia de qualquer investimento em aeroportos com voo regular; (ii) ao planos básicos de zona de proteção de aeródromo (PBZPA), exigidos pelo Decea para todos os aeródromos públicos e privados; e (iii) às desapropriações que serão necessárias para realizar as obras em muitos dos aeroportos contemplados no programa.

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295.

Os responsáveis pela implementação de uma política pública ou programa governamental devem ter condições de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados (NAO, 2001; ANAO, 2006). Desse modo, os riscos-chave devem ser regularmente identificados, avaliados, comunicados, tratados e monitorados.

296.

Conforme preceitua o guia de boas práticas de gestão, PMBOK, a probabilidade de ocorrência de eventos adversos a um projeto pode ser reduzida a partir de um adequado gerenciamento de riscos. Segundo o guia, aplicável à gestão exercida pela SAC/PR e pelo BB sobre o Plano de Aviação Regional, o gerenciamento de riscos inclui os processos que tratam de identificação, análise, respostas, monitoramento e controle de riscos, com o propósito, por exemplo, de se buscarem soluções e ações para aumentar oportunidades e reduzir ameaças aos objetivos do projeto ou programa (PMI, 2008).

297.

O gerenciamento de riscos é, portanto, o mecanismo indicado para subsidiar a elaboração de planos de contingência que permitam contornar obstáculos ou minimizar impactos decorrentes da ocorrência de riscos relevantes como aqueles relacionados ao Pdir, ao PBZPA e às desapropriações exigíveis para parte das obras previstas no Plano de Aviação Regional.

298.

O Pdir, ou plano diretor aeroportuário, é o documento elaborado pelo operador de aeródromo e que estabelece o planejamento para a expansão da infraestrutura aeroportuária em consonância com a regulamentação de segurança operacional expedida pela Anac.

299.

O plano diretor assegura que os investimentos em um aeródromo não sejam feitos de forma aleatória, sem o devido planejamento. Investimentos em infraestrutura aeroportuária são, via de regra, feitos com horizonte de muitos anos e, por isso mesmo, costumam ser vultosos. É prudente, desse modo, que sejam feitos com base em estudos meticulosos sobre a situação atual do aeroporto, a projeção da demanda e a expansão da infraestrutura necessária para atender a demanda futura.

300.

De acordo com a Resolução Anac 153/2010, o plano diretor é requisito obrigatório para aeródromos que recebam voos de empresas aéreas prestando serviço de transporte aéreo regular de passageiros ou carga. Essa mesma resolução estabeleceu prazos para que os operadores aeroportuários que ainda não tivessem Pdir aprovado pela Anac o submetessem à Agência.

301.

Esses prazos foram revistos por normativo mais recente, Resolução Anac 270/2013, que fixou as datas conforme número de passageiros em 2009, sendo até 21/6/2013 para aeródromos com mais de 1 milhão de passageiros; 21/12/2013, entre 400.000 e 1 milhão; e 21/6/2014, com movimento inferior a 400.000 passageiros. Ainda segundo essa Resolução, aeroportos que passarem a ter operação de voo regular continuado após 21/6/2012 têm dois anos para submeter o seu plano diretor à aprovação da Agência.

302.

De forma a dar mais efetividade à exigência de apresentação do Pdir pelos operadores aeroportuários, a Anac condicionou a concessão de autorização prévia de modificação de suas características à submissão do plano à Agência (art. 1º, § 3º, da Resolução). Sem essa autorização prévia, o operador aeroportuário não pode fazer qualquer investimento no aeródromo.

303.

Dos 270 aeródromos contemplados no programa, aproximadamente 90 contam com operação de transporte aéreo regular. Até o início de julho, contudo, apenas 33 desses aeroportos regionais tinham apresentado o Pdir à Agência, segundo informação da própria Anac (peça 39). Cerca de 57 aeroportos contemplados no Plano de Aviação Regional, portanto, poderão ter problema para obter autorização prévia da Agência e, com isso, ocasionar atrasos na realização dos investimentos previstos.

304.

Ressalta-se que, parte desses aeroportos são importantes para garantir a acessibilidade da população e operam com restrição por determinação da Anac justamente em função de limitações de infraestrutura e de equipamentos de segurança.

305.

Questionada sobre quais aeroportos do plano que operam voos regulares haviam submetido Pdir à Anac, a SAC/PR limitou-se a informar que o controle e análise dos processos de apresentação desses documentos pelos operadores são de conhecimento e responsabilidade da referida Agência, sendo esta a entidade mais adequada para prestar a informação requerida pelo Tribunal (peça 18). O desconhecimento demonstrado pela SAC/PR não condiz com o que o preconizam as boas práticas de gestão, especialmente

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8 as que recomendam a identificação de riscos e a adoção de uma abordagem proativa em relação ao gerenciamento desses eventos potencialmente adversos.

306.

Ainda em resposta ao questionamento da equipe, a Secretaria informou que estaria em negociação com a Agência para que eventual descumprimento da exigência da Anac não fosse impeditivo para a realização de investimentos nos aeroportos (peça 18). Contudo, até o momento em que este relatório foi concluído, as normas descritas acima e consubstanciadas na Resolução Anac 270/2013 não haviam sofrido qualquer alteração em relação à situação aqui descrita.

307.

O segundo fator externo que pode interferir na execução do programa é a necessidade de elaboração do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo (PBZPA) para cada aeroporto. Esse documento descreve um conjunto de superfícies limitadoras de obstáculos e, em função disso, disciplina a ocupação do solo nas adjacências do sítio aeroportuário, de modo a garantir a segurança e a regularidade das operações aéreas (peça 40).

308.

Diferentemente da infraestrutura aeroportuária, que é regulada pela Anac, o PBZPA, por estar relacionado ao uso do espaço aéreo (e sua projeção no solo), diz respeito à infraestrutura aeronáutica e é regulado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), órgão do Comando da Aeronáutica (Comaer). De acordo com normativos do Comaer, todos os aeródromos públicos e privados devem possuir PBZPA aprovado pelo Decea.

309.

Atualmente, todos os aeródromos civis e militares, públicos e privados, devem submeter seus respectivos PBZPAs à aprovação do Decea. O PBZPA também integra o rol de documentos verificados na etapa preliminar a seu cadastramento na Anac, sendo sua análise procedimento obrigatório para qualquer projeto de construção ou modificação de aeródromo que não seja compartilhado, de interesse militar ou administrado pelo Comaer.

310.

Além disso, quaisquer obras que tenham impacto potencial no PBZPA precisam ser aprovadas pelo Decea, previamente, na fase de projeto, ou antes da homologação das obras, de modo a se garantir que não afetam a zona de proteção do aeródromo. A existência de PBZPA, portanto, é condição para que novos investimentos sejam feitos nos aeroportos do programa.

311.

A ampliação de determinados componentes da infraestrutura aeroportuária, especialmente pista de pouso, pista de táxi e pátio de aeronaves, demandam a elaboração de novo PBZPA, que também deve ser aprovado pelo Decea. Nos casos, portanto, em que há previsão da ampliação desses componentes – comum em muitos dos EVTs dos aeródromos do programa – novo PBZPA deve ser submetido à aprovação do Decea, ainda que já exista outro anteriormente aprovado.

312.

Em reunião com a equipe do Banco do Brasil, responsável pela condução de todos os processos licitatórios no âmbito do Plano de Aviação Regional, foi afirmado à equipe de auditoria que as obras somente seriam licitadas com aprovação prévia dos projetos por parte de todos os órgãos competentes, inclusive do Decea. Isso, conforme enfatizou o BB, para não se correr risco de que as obras executadas pudessem vir a ser de alguma forma condenadas pelas autoridades competentes. Assim, ainda que as normas permitissem aprovação posterior à fase de projeto (antes apenas da abertura do tráfego), as obras não seriam licitadas e iniciadas sem as devidas aprovações dos respectivos projetos.

313.

A equipe de auditoria, contudo, identificou que a elaboração dos PBZPAs não está incluída como objeto das diversas licitações conduzidas pelo BB e relacionadas ao Plano de Aviação Regional até o primeiro semestre de 2014. Questionados sobre o assunto (peça 41), o Banco e a SAC/PR informaram que estaria sendo preparada a documentação com vistas a contratar empresa de engenharia especializada na elaboração da zona de proteção do aeródromo e que estes seriam elaborados antes do início das obras, já com base nos estudos preliminares das intervenções a serem realizadas. O Edital foi publicado recentemente (RDC Eletrônico 2014/09363), com abertura das propostas prevista para 13/8/2014.

314.

Segundo informações do BB, a SAC/PR pretendia deixar a elaboração dos PBZPAs a cargo dos operadores aeroportuários. Porém, após reunião com Decea, foi discutida a necessidade de apresentação do PBZPA para viabilizar as aprovações dos projetos das intervenções, levando a instituição a sugerir à SAC/PR que fossem tomadas as providências para a elaboração dos Planos (peça 42). Daí a definição tardia de se promover a contratação desses estudos por meio de licitação promovida pelo Banco.

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315.

Ao ser indagada sobre quais aeródromos já dispunham de PBZPA aprovado ou ao menos submetido ao Decea, a SAC/PR novamente se limitou a afirmar que aquele Departamento seria o órgão mais adequado para prestar esse tipo de informação (peça 42). Nota-se, mais uma vez, que a SAC/PR não detinha as informações necessárias para tomar as providências a seu cargo em relação ao planejamento e contratação desses estudos pendentes e relevantes para a execução do Plano de Aviação Regional. Ou seja, potenciais eventos adversos para sua gestão não foram apropriadamente identificados.

316.

O terceiro fator que não tem recebido a devida atenção pelos gestores do Plano de Aviação Regional são as desapropriações. Nos EVTs elaborados pelas empresas projetistas, grande parte das obras de ampliação e adequação da infraestrutura dos aeroportos contemplados no programa depende de desapropriação de áreas no entorno do sítio aeroportuário.

317.

Para estimar o custo das desapropriações, as projetistas fazem avaliação dos terrenos nas proximidades do aeroporto, considerando, entre outros aspectos, se a área é rural ou urbana.

318.

A Lei 4.132/1962, que define os casos de desapropriação por interesse social, e o Decreto-Lei 3.365/1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, são claros quanto à necessidade de desapropriação em caso de utilidade pública, devendo o pagamento da indenização ser justa e prévia à realização dos investimentos nos terrenos.

319.

A grandeza dos montantes previstos para este fim, conforme estimado nos EVTs, motivou questionamento da equipe de auditoria quanto à responsabilidade pelo pagamento dessas desapropriações (Ofício de Requisição 7/2014, peça 41).

320.

Em resposta, a SAC/PR afirma que “a intenção é de que os Estados/Municípios sejam os responsáveis por todo o processo de desapropriação” e que estes já teriam sido informados dessa possibilidade em reuniões realizadas no fim de 2013 e início de 2014. As tratativas com os estados e municípios somente serão concluídas, contudo, após a realização dos Estudos Preliminares, quando estiver definida a poligonal do sítio aeroportuário e as áreas a serem desapropriadas (peça 27, p. 7).

321.

Até o momento, contudo, não há quaisquer estimativas quanto ao volume de recursos necessários para a realização das desapropriações, tampouco o posicionamento dos estados e municípios quanto à disponibilidade de recursos para este fim.

322.

O custo com desapropriação não foi computado na estimativa inicial dos investimentos a serem no Plano de Aviação Regional. Para o aeroporto de Ribeirão Preto/SP, por exemplo, o Daesp/SP estima o custo das desapropriações necessárias para realizar as adequações e ampliação da pista de pouso em aproximadamente R$ 170 milhões.

323.

Em certas localidades cobertas pelo Plano de Aviação Regional, o aeroporto existente não dispõe de área em seu entorno que permita sua ampliação, sendo necessária, portanto, a construção de novo aeroporto. Esse é o caso de aeroportos regionais importantes, como Ilhéus/BA, Porto Seguro/BA e Caxias do Sul/RS. As áreas a serem utilizadas na construção desses novos sítios envolverão consideráveis desapropriações de terra, as quais demandarão substancial montante de recursos.

324.

Evidencia-se, portanto, que a SAC/PR não tem adotado as providências efetivas para a mitigação de relevantes gargalos e obstáculos à execução do Plano de Aviação Regional. Em alguns casos, verifica- se que a Secretaria sequer dispõe de informações essenciais para a adequada avaliação desses gargalos e de seu impacto.

325.

A instância responsável por avaliar os obstáculos à execução e ao cronograma de aplicação dos recursos, nos termos da Portaria-SAC 123/2013, é o Comitê de Monitoramento. O fato de o referido Comitê ainda não ter sido implementado contribuiu para que esses três fatores (Pdir, PBZPA e desapropriações) não tenham recebido um tratamento adequado até o momento.

326.

A inadequada gestão de riscos pela SAC/PR pode ocasionar atrasos significativos na implementação do Plano de Aviação Regional, especialmente considerando-se fatores externos relevantes como a necessidade de elaboração de Pdir e PBZPA para diversos aeroportos e o tratamento de aspectos atinentes às desapropriações.

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327.

Ainda que seja obrigação do operador aeroportuário elaborar o Pdir e que este deva ser submetido à Anac, o descumprimento dessa obrigação poderá ter impactos significativos na execução do programa, atrasando ou até mesmo impedindo que os investimentos sejam executados nos aeroportos.

328.

Vislumbra-se também risco de atraso no início das obras em função da contratação do PBZPA não ter sido considerada tempestivamente e, eventualmente, retrabalho e desperdício de recursos por não se estar considerando os planos que foram ou estão sendo elaborados pelos operadores aeroportuários estaduais.

329.

Por seu turno, a desapropriação das áreas necessárias para a realização das intervenções antecedida de justa e prévia indenização, conforme demonstrado, é condição para que diversos investimentos previstos sejam realizados. Como as tratativas sobre a desapropriação (custeio e processo) somente serão concluídas após a realização dos Estudos Preliminares, conforme informado pela SAC/PR, existe o risco de que eventuais contratempos com os estados e municípios ou outras dificuldades inerentes ao processo venham a gerar atrasos ou mesmo a comprometer a execução dos investimentos nos aeroportos que dependem de desapropriação. Entre outros condicionantes, por exemplo, é necessário que haja interesse por parte do respectivo ente da federação e previsão específica de recursos orçamentários para essa finalidade.

330.

Conclui-se, assim, que a conduta da SAC/PR denota que a Secretaria não detém uma visão completa e adequada dos fatores externos que podem afetar a execução do Plano que lhe permita identificar, monitorar e reagir aos riscos, ao contrário do que recomendam as boas práticas de gestão (PMBOK).

331.

Para algumas questões relevantes, como o licenciamento ambiental, observa-se que a SAC/PR adotou medidas desde a fase inicial do projeto, demandando do Banco do Brasil a contratação de empresa especializada para a realização dos estudos e, ainda, promovendo reuniões com os órgãos responsáveis pelas aprovações para obter orientações e esclarecer dúvidas.

332.

Porém, sem uma visão e atuação sistêmica em relação aos riscos que podem prejudicar a realização do Programa, como os destacados neste capítulo, esses fatores acabam sendo tratados sem o devido planejamento, de forma intempestiva e improvisada.

333.

Pelo exposto, entende-se pertinente recomendar à SAC/PR que avalie o impacto e preveja

medidas para mitigar e monitorar os problemas que podem advir da falta de apresentação à Anac dos Planos Diretores dos aeródromos do Programa que já operam voos regulares; do momento definido para a contratação dos PBZPAs frente ao planejamento das licitações das obras; e da necessidade de ainda se obter a anuência dos estados e municípios quanto à sua responsabilidade pelas desapropriações, bem como de eventuais alternativas no caso dessa impossibilidade.

334.

Adicionalmente, as evidências apresentadas neste capítulo corroboram a conclusão já apresentada na seção 6.1 quanto à necessidade de que seja dado início à atuação do Comitê de Monitoramento instituído por meio da Portaria-SAC 123/2013.

335.

Com a implementação dessas medidas, pretende-se aperfeiçoar o gerenciamento dos riscos e garantir maior eficácia na execução do Plano de Aviação Regional.

336.

Ademais, com a nomeação e o início das atividades do Comitê de Monitoramento, espera-se que esta instância possa contribuir para que a SAC/PR aperfeiçoe os procedimentos de gestão do Programa, tendo em vista o seu papel de acompanhar e monitorar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do Plano de Aviação Regional, identificando poss íveis obstáculos e coordenando a adoção de medidas corretivas (seção 6.1).

No documento RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2014-8 (páginas 43-47)