Competência para a iniciativa da regulamentação

A questão da iniciativa do projeto de lei, ou de norma infralegal, está intimamente relacionada ao que se entende por objeto dessa regulamentação.

Tal como já antecipado no tópico anterior, o parecer pela inconstitucionalidade do projeto de Marco Maciel pressupôs tratar-se de tentativa de regulamentação de matéria relativa ao funcionamento das Casas Legislativas do Congresso Nacional. É o que se infere da leitura dos dispositivos constitucionais elencados:

[…]

III - elaborar seu regimento interno;

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; [redação vigente à época do parecer.]

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; [redação atual, dada pela Emenda constitucional n. 19/1998.]

[…]

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: […]

XII - elaborar seu regimento interno;

XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; [redação vigente à época do parecer.]

XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; […]

É possível inferir, tendo em vista as normas citadas, que o entendimento dos pareceristas foi no sentido de que o objeto da regulamentação do lobby seria o estabelecimento de normas pertinentes à organização e ao funcionamento dos serviços da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

Em suma, por esse entendimento, cada Casa Legislativa deveria implementar regulamentação própria em matéria das atividades de lobby levadas a cabo junto aos seus membros, via resolução.

Logo, não é difícil concluir que, se nem mesmo uma Casa Legislativa pode iniciar um projeto de lei ou de norma infralegal conjunto, a fim de regulamentar a prática do lobby no âmbito das duas Casas, e considerando ainda o mesmo objeto, óbvio concluir pela impossibilidade de uma regulamentação incidente sobre os Poderes Executivo e Legislativo. É o que argumentam aqueles que defendem haver inconstitucionalidade formal por quebra do princípio da separação dos Poderes, nos casos em que o projeto de lei decorre de iniciativa parlamentar, pretendendo regulamentar o lobby na esfera do Poder Executivo federal, ou vice- versa.

Conforme defendemos no capítulo 3, uma legislação em matéria de lobby deve ter em vista um valor muito mais forte e profundo do que a mera organização

administrativa das atividades do Congresso, qual seja, a materialização da transparência nas relações do Poder Público com os membros da sociedade civil, tendo em vista que o que incomoda no estado de coisas atual é justamente a opacidade dessas relações, o que inviabiliza seu controle e compromete a legitimidade das decisões públicas.

Por essa óptica, uma regulamentação de lobby visa de um lado facilitar o acesso aos agentes públicos (direito de petição - CRFB art. 5o, XXXIV, “a”) e de outro manter os membros da sociedade civil informados sobre a pressão exercida por agentes privados no bojo do processo de tomada de decisão pública (direito à informação – CRFB art. 5o, XIV e XXXIII ). Segue a íntegra dessas normas constitucionais:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[…]

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;

[…]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

[...]

Esses dispositivos são válidos para todos os Três Poderes, devendo por eles ser respeitados. Há que se recordar, inclusive, que a Lei de acesso à informação está, em verdade, a regulamentar o disposto no inciso XXXIII, dentre outras normas constitucionais, tal como consta de sua ementa. Nesse caso, o processo legislativo foi deflagrado pelo então Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, que o encaminhou ao Congresso Nacional em 2009. Portanto, nessa perspectiva, um projeto de lei tendente a regulamentar o lobby nos dois Poderes, ou mesmo nas duas funções, executiva e legislativa (o que permitiria abranger o lobby que visa os atos normativos, ou mesmo atos administrativos discricionários, cuja iniciativa ou decisão final compete ao Poder Judiciário), é viável.

A questão da competência para iniciar o processo legislativo em matéria de lobby enfrenta ainda um outro argumento, com o qual estamos plenamente de acordo: o princípio federativo. Cabe a cada ente federado propor e adotar sua

própria regulamentação em matéria de lobby, tendo em vista, além disso, a distribuição de competências legislativas previstas na Constituição da República Federativa do Brasil.

5.3.2 O desafio ante o fantasma da possibilidade de ineficácia da