Fonte: Observatório das Metrópoles – Núcleo Natal, 2014.
103 integração, já apontado anteriormente neste trabalho onde o movimento pendular está na base do cálculo (CLEMENTINO e PESSOA, 2009).
Tabela 01. Evolução da População na RMNatal entre 2000 e 2010.
Municípios Área (km²) População
(2000) População (2010) Taxa Crescimento 2000-2010 Parnamirim 120,20 124.690 202.456 4,97 Macaíba 512,49 54.883 69.467 2,38 São Gonçalo do Amarante 251,31 69.435 87.668 2,36 Vera Cruz 100,0 8.522 10.719 2,32 Extremoz 125,67 19.572 24.569 2,30 Nísia Floresta 306,05 19.040 23.784 2,25 São José de Mipibu 213,88 34.912 39.776 1,31 Natal 170,30 712.317 803.739 1,21 Monte Alegre 199,52 18.874 20.685 0,92 Ceará Mirim 739,69 62.424 68.141 0,88 RMN 2.819,11 1.124.669 1.351.004 1,85
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - Censo Demográfico 2010.
Uma outra variável que demonstra a relevância de ambos os municípios está no grau de urbanização (Natal e Parnamirim são os únicos considerados 100% urbanizados) e, na dinâmica da evolução da mancha urbana, que apontam uma concentração em Natal e Parnamirim (FIGURA 8)
Figura 08. Evolução da Mancha Urbana na RMNatal entre 1977 e 2006
104 Em termos físicos e espaciais, a metrópole de Natal ainda está em formação, ou, como define Clementino e Pessoa (2009, p 1) “A região metropolitana ainda não apresenta um perfil bem definido, nem caracterização própria e muito menos identidade metropolitana”. Devido as grandes diferenciações estruturais dos municípios que a compõem e capacidades diferenciadas de alocar recursos segundo Clementino; Silva; Pereira (2009, p 50) afirmam que;
“Municípios menores acabem delegando a responsabilidade pela oferta de serviços sociais fundamentais ao polo metropolitano (Natal), provocando sérias implicações sobre a qualidade dos serviços, dado que a capital é forçada a ofertar um volume de serviços maior que o número de seus habitantes, sem o necessário acréscimo às finanças do município”.
Está nesta caracterização o fenômeno do free Ryder, descrito por Olson (1999) e, trabalhado em regiões metropolitanas por Lacerda (2011), usando o conceito de bem comum e ação coletiva. Resta observar como a gestão dos resíduos sólidos é afetada por esta realidade institucional ligado à escala de análise.
12. A GESTÃO DOS RESÍDUOS METROPOLITANOS E A VISÃO DOS GESTORES SOBRE SEUS DIVERSOS PONTOS
Atualmente a instância metropolitana não possui nenhum plano ou forma de direcionamento para ações conjuntas, isso significa, que, apesar dos municípios integrarem um espaço diferenciado, a dinâmica de gestão permanece isolada e individual, segundo Clementino (2003, p 38), a RMN foi;
“Forjada entre as dificuldades enfrentadas na implementação do novo modelo [pós 1988], observa-se, de início, a inexistência de uma consciência metropolitana [...]Prevalece, ainda entre os prefeitos, uma visão tradicional, de cunho essencialmente local, que dificulta ou se opõe à visão regional”
A mesma consideração é feita por Albuquerque e Almeida (2013) e Pessoa (2012) observando o processo de adesão de novos municípios ao projeto inicial da RM, em que, seguindo critérios políticos, abriu a oportunidade para um enfraquecimento do ideal contido na lei que criou a região, uma vez que Ceará Mirim aderiu a criação já em 1997 e tinha população predominantemente rural, destacando-se como município produtor de cana de açúcar.
105 A falta de definição técnica e um planejamento prévio, no cuidado à adesão de novos municípios, levou a novas adesões por questões políticas, como no caso de São Jose do Mipibu e Nísia Floresta que em 2002 por meio da lei complementar 221, argumentam Albuquerque e Almeida (2013), que longe de qualquer processo de conurbação, foi observado um processo político em período eleitoral onde partidos se associavam numa mesma bancada e influenciavam sobre tais decisões.
Sendo assim, em princípio, percebe-se que seguindo a dinâmica pós 1988, mais que uma necessidade real, a região foi institucionalizada e hoje segue uma dinâmica de baixa consciência metropolitana (PESSOA, 2012)
12.1 As questões Econômicas, Políticas e Administrativas
Ao observar as questões dos resíduos sólidos, a RMNatal possui uma peculiaridade que garante a este tema uma nova perspectiva, uma vez que em 2004 foi feita a implantação do aterro sanitário, antes mesmo de qualquer lei de incentivo ou obrigatoriedade federal, através de uma concessão pública entre o município de Natal, a Companhia de Serviços Urbanos de Natal-URBANA, a concessionária BRASECO que inicialmente estaria a serviço dos municípios de Natal, Parnamirim e Ceará-Mirim. Hoje, porém já atende a municípios fora mesmo da região metropolitana, como Ielmo Marinho.
A existência deste aterro, mesmo não tendo surgido a partir de um arranjo metropolitano propriamente dito, mas de um acordo unilateral, acabou por exercer certa centralidade no debate, inclusive sendo reconhecido atualmente como “aterro metropolitano”, essa ideia pode ser observada no próprio discurso dos gestores;
“A questão dos resíduos é desde o início metropolitana pois o aterro só foi viabilizado pois entendia-se que todos os municípios da região iriam utilizá-lo no futuro, além de que a questão gira em torno das áreas. Se você olhar, Natal não tem mais área para pensar em disposição de lixo. Tem que ser intermunicipal não adianta eu resolver o problema de Natal sem resolver o problema de Parnamirim” (Gestor
de Natal)
O gestor de Parnamirim vai além nessa relevância intermunicipal e aponta o movimento pendular e o processo de conurbação como uma dinâmica que afeta diretamente os resíduos sólidos;
106 “O cidadão de Parnamirim é pendulário de Natal, praticamente todo dia ele vai lá e a gestão precisa estar atenta para isso. Você vai em Natal e consome coisas por lá; gera receita pra lá, mas em compensação você também gera resíduos, portanto, gera despesa. Isso é contínuo! A cooperação para a coleta dos resíduos é inevitável, principalmente entre Natal e Parnamirim que está conurbado” (Gestor
de Parnamirim)
Ainda assim, o histórico descaso das questões relacionadas aos resíduos sólidos, trabalhado no capítulo 9 desta dissertação, generalizado no Brasil não foi diferente na RMNatal, onde apenas recentemente9 o movimento de atenção para essa gestão tomou forma por meio dos primeiros estudos de sustentabilidade no estado do Rio grande do Norte (IDEMA, 2001) e com foco metropolitano (PEDES RMN, 2006), Plano Estadual de Gestão Integrada do Resíduos Sólidos do RN (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2012) e fortalecimento de encontros temáticos pelo Parlamento Comum metropolitano (2003). Todos esses pontos tiveram em sua concepção a noção de região e a necessidade de pensar em escala para a resolução dos desafios urbanos.
“Tanto o plano federal de resíduos, quanto o estadual, prevê regionalização e em alguns casos a responsabilidade tem que ser compartilhada. E o aterro serve dessa forma, desde sua concepção original. Não em nível de consórcio, mas em nível de arranjos.” (Gestor Natal)
O Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável para a região metropolitana de Natal (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006) trata-se de estudo multidisciplinar encomendado pela Secretaria de Planejamento e Finanças desenvolvido em parceria com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e pela Universidade Federal de Pernambuco no ano de 2006 em que dentre seus diversos eixos, um em especial buscou observar;
“As diretrizes para a revisão do modelo de gestão da RMN, partindo do modelo atual e pondo em destaque os aspectos referentes à composição do conselho deliberativo, à secretaria executiva, suporte financeiro, os impasses e dificuldades. Isso foi formulado com base na visão de atores relevantes, na experiência de outras regiões metropolitanas” (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006, p 11) Dentre as áreas abrangidas pelo estudo, estava já contemplada a gestão dos resíduos sólidos urbanos, uma vez que esse serviço, observando a tendência de
9 Segundo pesquisa realizada por Dantas (2003), Natal já em 1935 trabalhou questões de planejamento urbano aliado às questões ambientais, haja vista o trabalho do escritório de Saturnino Brito na cidade, contudo, em relação específica aos resíduos, nunca foi adotado uma gestão de qualidade, alternando em incineração, lixão e “aterro controlado” até o ano de 2004.
107 crescimento metropolitano, precisa em determinado grau de cooperação intermunicipal. Ainda em 2006 a situação metropolitana era definida como;
“Os municípios integrantes da Região Metropolitana de Natal têm informações pouco consistentes e que não estão, na grande maioria, sistematizadas pelos órgãos municipais responsáveis pelos serviços de limpeza urbana. Os baixos percentuais de técnicos qualificados para realização dos serviços comprometem a sua execução e contribuem para que essas informações não estejam disponíveis”. (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006, p 170)
Apenas Natal possuía controle total de pesagem dos resíduos gerados, uma vez que eram enviados para a BRASECO (empresa privada dona do aterro sanitário) em Ceará Mirim e pagos pela tonelagem quantificada. Essa falta de dados compromete tanto os diagnósticos da RMN como controle e evolução de algum padrão. Em relação à forma de administração prevalece a administração indireta na execução dos serviços de limpeza, ou seja, secretarias municipais com processos de terceirização das atividades de varrição, transporte, coleta domiciliar e destinação final.
Até o ano de 2004, quando entrou em funcionamento o aterro sanitário, todos os municípios da RMNatal destinavam seus resíduos aos lixões com a presença animais, vetores diversos, queima e catadores (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006). Em 2006 a metrópole ainda apresentava municípios com lixões como pode ser visto na tabela 2.
Tabela 02. Situação de destino final e geração na RMNatal
Município Destino Final População (CENSO, 2000)
Total de resíduos domiciliares coletados (T/dia)
Ceará Mirim Aterro Metrop. 62.424 40,58
Extremoz Aterro Metrop. 19.572 12,73
Macaíba Aterro Metrop. 54.883 35,67
Monte Alegre Lixão 18.874 12,27
Natal Aterro Metrop. 712.317 516,57
Nísia Floresta Lixão 19.040 12,38
Parnamirim Aterro Metrop. 124.690 81,05
São Gonçalo do
Amarante Lixão 69.435 45,14
São José de Mipibu Lixão 34.912 22,70
TOTAL 1.116.147 779,09
108 Esses primeiros dados, ainda que antigos são capazes de demonstrar a relevância que Natal e Parnamirim possuem no quantitativo que geram. Juntos somam 597,62 toneladas diárias de resíduos gerados, ou 76% da região. O envio para o aterro sanitário, exprime para as gestões públicas um gasto anteriormente inexistente. No momento que passam a destinar ao aterro sanitário, passam a pagar por tonelada, logo, soma-se um novo custo ao processo: Destinação final, que representa em média o dobro dos custos variando pelo valor que a empresa que opera o aterro cobre.
A termo de exemplificação quantitativa, segundo o portal da transparência (2014) na cidade de Natal, a pasta de serviços urbanos representou o quarto maior gasto municipal (TABELA 3):
Tabela 03. Gasto anual por secretaria municipal de natal
SECRETARIA ANUAL GASTO %
Secretaria de Saúde 497.559.153,84 25,44%
Sec. Obras Públicas e Infra
estrutura 358.098.683,01 18,31%
Sec. de Educação 355.386.729,51 18,17%
Sec. de Serviços Urbanos 240.441.058,32 12,3% FONTE: Prefeitura de Natal (2014)
Esses valores são capazes de exprimir o quanto tal serviço é oneroso, como ressaltaram Bizo (2013) e Abramovay (2013), para um contexto municipal, os custos com essa política são altos, o que leva a administração pública municipal a se preocupar, por um lado, com a eficiência do uso racional dos recursos e, por outro lado, com a transparência, dado o histórico descaso com as formas de accountability. Ao juntar, os valores orçamentários ao histórico descaso com essa pasta, percebe-se que a escolha, por parte das prefeituras em usar lixões como destino final a céu aberto, significou para as mesmas, uma economia financeira com o destino final, bem como, uma estrutura simples de administração.
Sem uma pressão externa ao município a fim de incitá-lo à uma mudança na forma de gestão, acabou-se por reforçar um modus operandi que até hoje permanece, desde as administrações “muito políticas” e pouco técnicas (ABRAMOVAY, 2013). Essa realidade de gestão frágil, mesmo com a Política Nacional de Resíduos Sólidos em pauta, permanece, haja vista os dados da Abrelpe (2012), que mostraram aumento no
109 Brasil de 2% na tonelada destinada a lixões entre 2011 e 2012. O legado histórico desta política pública pesa, portanto, na dificuldade de mudar a inércia estabelecida, contrastando diretamente com o raciocínio exposto por Mantovaneli Jr e Sampaio (2010, p 147), no qual a sustentabilidade administrativa tem como base a “capacidade que os sistemas de gestão possuem para se autotransformarem, atualizarem-se, garantirem uma efetiva busca de alternativas a serem implementadas e constantemente monitoradas”, ou seja, capacidade de romper com a inércia administrativa. No caso da URBANA em Natal;
“A Urbana teve muitos momentos em que foi política, e isso atrapalhou fortemente a empresa se consolidar como empresa mais técnica, além do fato que você encontra aqui secretária que não sabe mexer no computador, não sabe ligar o computador! Coisas básicas que precisam ser primeiramente observadas, enquanto entram turmas novas de garis com curso técnico, especialização, tem bacharel em direito, de engenharia, biólogo, enfim...” (Gestor de Natal)
E de Parnamirim;
“Nós não temos mais lixão desde 2003 visando atender as exigências da aeronáutica, pela possibilidade de acidentes aéreos, e o lixo hoje, o prefeito está vendo com outros olhos, devido ao que está acontecendo a nível de Brasil com a implantação da lei dos aterros sanitários como obrigatoriedade, a cidade que não se adequar terá problemas como o acesso aos recursos federais. As cidades hoje só não resolvem 99% do problema se não quiserem” (Gestor Parnamirim)
Contudo, a região metropolitana de Natal possui algo diferenciado, a implantação de um aterro sanitário no ano de 2004 que passou a atender os demais municípios, não porque foi pensado por todos os municípios, mas uma vez implantado passou a atender os demais por interesse da BRASECO (empresa privada administradora do aterro). Ou seja, a dinâmica regionalizada de gestão permanece ainda pautada pelas ações individuais de cada município e baixa integração para políticas compartilhadas como pode ser visto pela opinião do gestor de Parnamirim: “Eu vejo a relação metropolitana muito tranquilo, pois acho que todos os municípios devem usar o aterro em Ceará-Mirim, basta cada um fazer sua área de transbordo”
Como resultado final do Plano de Desenvolvimento Estratégico para desenvolvimento sustentável da RMN (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006) foi observado a necessidade de desenvolver esforço no sentido de atuação conjunta (através de consórcios) dos municípios no que se refere à coleta, tratamento e reciclagem do
110 lixo, adotando uma perspectiva metropolitana para encaminhamento de solução para o problema. Isso porque os consórcios intermunicipais são capazes de reduzir os custos totais, uma vez que a parceria é firmada. “Além de estimular a criação de associações e/ou cooperativas de catadores de materiais recicláveis, ao mesmo tempo em que se implantam programas de recuperação para as áreas dos antigos lixões” (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2006, p 206).
Tais ações foram observadas em 2006, restando para isso que a metrópole superasse os dilemas políticos para articulação (PESSOA, 2012; ALMEIDA e ALBUQUERQUE, 2013) e fortalecessem os canais de debate institucionais.
Os apontamentos feitos pelo PEDS RMN foram relembrados e reafirmados em 2012, com a publicação do Plano Estadual de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos do Rio Grande do Norte (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2012), direcionado pelas recentes mudanças no contexto nacional: Política Nacional de Resíduos Sólidos, Política Nacional de Saneamento Básico e a fortalecimento das Leis dos Consórcios. Realizou-se estudo, cuja região metropolitana de Natal, aparece com especial atenção.
A elaboração do Plano Estadual está alicerçada em dois princípios básicos “a construção das ações de forma participativa com os municípios e o compartilhamento das soluções a partir da formação de consórcios intermunicipais que se integram um a um, formando mosaicos associativos” (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2012, p 13), fica claro a ideia de cooperação inerente a busca de soluções, levando em consideração que, por se tratar de um serviço oneroso, fica impossível para pequenos municípios colocarem a frente, sozinhos, tais mudanças. Contudo, no caso da região metropolitana, um primeiro passo foi dado, trata-se da existência do aterro sanitário, ainda que tenha sido levado a frente apenas por Natal e, depois de pronto, novos municípios aderiram, um típico efeito free ryder (OLSON, 1999; LACERDA, 2011).
A cooperação deve ser pensada em duas vertentes, uma horizontal (entre municípios) e outra vertical (estado, município e União), ainda que não seja responsabilidade do governo estadual “é estratégico que o mesmo participe, funcionando como elemento articulador e catalisador da montagem de arranjos” (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2012, p 18).
Em 2012, nunca havia sido realizado ou estruturado um modelo regionalizado intermunicipal, segundo o plano, especialmente em Natal e Parnamirim as iniciativas ocorrem de forma isolada, notadamente motivada por demandas provocadas pelo grave quadro de disposição de resíduos em lixões, serviços ineficientes e corpo técnico
111 despreparado e, em especial, pelo risco de interdição do Aeroporto Internacional Augusto Severo em Parnamirim, que funcionou até 2013, recepcionando os voos para o estado.
Isso demonstra que as mudanças na forma de gestão partem especialmente não de uma pró-atividade pública, mas, de uma demanda expressamente externa. Um exemplo é o caso de Parnamirim que até final de 2014 não havia construído área de transbordo própria, mas, usava a área de Natal;
“Mas devido à um acidente na plataforma que usávamos e, Natal sem orçamento para consertar tivemos que encerrar a “parceria”. Aumentou, assim, consideravelmente os custos para Parnamirim pela distância até o aterro, mas que será resolvido com a construção da nossa própria estação de transbordo”. (Gestor de Parnamirim)
Nesse trecho, fica aparente o que motivou Parnamirim a construir sua própria área de transbordo. Não foi uma decisão tomada como investimento interno e planejado, mas sim por uma ocasião inesperada externa, e com a PNRS (2010) Parnamirim se vê obrigada a levar os resíduos ao aterro sanitário, motivou-se desta forma uma mudança na forma de gestão e planejamento, quebrando com a inércia passada.
As justificativas de convencimento foram econômicas e punitivas como afirma Olson (1999) sobre os dilemas das ações coletivas, onde o incentivo deve ser econômico: positivo (ganho de recursos ou economia) e negativo (multa) o que nos leva a concluir parcialmente que os momentos de influxo num determinado modelo devem vir expostos de duas maneiras, os custos tornam-se tão elevados que é vantajoso mudar (desde multas e processos judiciais) ou a mudança é vantajosa pois abaixam os custos antigos, assim o debate, mesmo que ambiental, ganha um tom político e econômico fundamental. Essa visão está bem expressa no plano;
“A gestão integrada contribuirá para uma melhoria no gerenciamento da limpeza urbana, implementação de mecanismos financeiramente compensatórios, compartilhamento de ações entre município para os consórcios e incentivos tributários em atividades voltadas para a reciclagem e produção mais limpa” (GOVERNO DO ESTADO DO RN, 2012)
Neste caso, a justificativa do plano passa por uma mudança nos processos de gerenciamento, vale ressaltar os termos: gerenciamento, financeiramente compensatórios, incentivos tributários. Não há, por exemplo questões sobre meio ambiente saudável, equilíbrio ecológico ou mesmo mudança de comportamento pelo
112 consumidor uma vez que esses pontos não são atrativos às administrações públicas. Em resumo, não é levantado um debate acerca da ética envolvida no projeto. Essa ideologia, sobre as questões de eficiência nos processos administrativos, pôde ser observada a partir do discutido por Abrucio (1998), onde o Estado deve funcionar como empresa.
Por outro lado, ainda que apareçam de maneira discreta no discurso, não bastam para convencer, haja vista o escopo do plano, que trata apenas de questões burocráticas administrativas, sem fazer referência aos modelos produtivos, consumo ou redução na fonte, “A decisão sempre bate na parte econômica e na parte política, essas é que são muito forte” (Gestor de Natal). Já no caso de Parnamirim o convencimento, por exemplo, de investir na coleta seletiva é baseado principalmente;
“A coleta seletiva é boa em tudo, o mais interessante é na diminuição da tonelagem que se envia para o aterro e a economia final do município, pois reduz o montante final destinado ao aterro. A esperança é que com a implantação da coleta seletiva esse custo reduza pelo menos 10%”
O plano estadual, contudo, demonstra o ideal no processo de gerenciamento, o qual inclui: Destino final (aterro sanitário), área de transbordo (Estação de transbordo simplificada dependendo do volume acumulado) e secretaria administrativa (em alguns municípios, dado o grande valor, uma empresa mista faz a gestão). Perpassando o processo, uma política pública de coleta seletiva modelo porta a porta (convênio com cooperativas municipais ou intermunicipais). Conseguindo operar todas essas escalas de maneira eficiente, poder-se-ia considerar um sistema integrado de gestão.
No caso dos municípios de Natal e Parnamirim, ambos se encontram em estágios totalmente diferenciados e, possuem estruturas administrativas diferentes. Na primeira, há o caso particular da empresa mista URBANA, responsável pelo serviço.
“Muita coisa precisa ser atualizada, as leis [de criação da empresa] são de 96, e 79, então muita coisa precisa ser atualizada, A empresa foi fundada e tem suas ações; 90% é pública (governo) e 10% é dos empresários, que colocaram dinheiro no período de fundação da empresa, porém esses 10% não ganham nada, a empresa nunca deu lucro, ao contrário, está devendo. Muita dificuldade no que diz respeito aos recursos humanos e a parte financeira. Nos anos, 2011 e