1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
GOVERNANÇA METROPOLITANA E SUSTENTABILIDADE: Uma análise da gestão dos resíduos sólidos em Natal e Parnamirim
PEDRO AUGUSTO FILGUEIRA ALBUQUERQUE
2 PEDRO AUGUSTO FILGUEIRA ALBUQUERQUE
GOVERNANÇA METROPOLITANA E SUSTENTABILIDADE: Uma análise da gestão dos resíduos sólidos em Natal e Parnamirim
Dissertação apresentada ao programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Estudos Urbanos e Regionais.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo
3 UFRN. Biblioteca Central Zila Mamede.
Catalogação da Publicação na Fonte
Albuquerque, Pedro Augusto Filgueira
Governança metropolitana e sustentabilidade: uma análise da gestão dos resíduos sólidos em Natal e Parnamirim / Pedro Augusto Filgueira Albuquerque. – Natal, RN, 2015.
145 f. : il.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais.
1. Crise ambiental urbana – Dissertação. 2. Desenvolvimento sustentável – Dissertação. 3. Políticas públicas – Dissertação. 4. Resíduos sólidos – Dissertação. 5. Região metropolitana de Natal – Dissertação. I. Figueiredo, Fábio Fonseca. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
4 PEDRO AUGUSTO FILGUEIRA ALBUQUERQUE
GOVERNANÇA METROPOLITANA E SUSTENTABILIDADE: Uma análise da gestão dos resíduos sólidos em Natal e Parnamirim
DISSERTAÇÃO PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Apresentada em 10 de março de 2015.
5 RESUMO
Atualmente o crescimento acelerado dos centros urbanos, o acúmulo de demandas socioambientais, a relação entre políticas públicas e resolução de problemas cada vez mais complexos acentua a sensação de que as cidades passam por uma crise urbana. Esta crise tem como principal característica sua multidimensionalidade, passa por questões econômicas, culturais, éticas, ambientais e, sobretudo, política. No intuito de estudar em profundidade esta crise que se manifesta pelo processo de urbanização e tem nas metrópoles sua exacerbação, foi realizado estudo teórico conceitual acerca do sentido de desenvolvimento sustentável aplicado à realidade das cidades, extraindo desse debate os conceitos: desenvolvimento territorial sustentável, sustentabilidade administrativa e sustentabilidade política. A fim de testar a aplicabilidade prática destes conceitos teóricos, estudou-se em profundidade a realidade da gestão dos resíduos sólidos urbanos na metrópole de Natal. De acordo com o recente debate teórico, os resíduos compreendem um setor da crise ambiental urbana que melhor representa a relação entre homem e meio ambiente. Garantindo a multidimensionalidade das questões ambientais por meio do Saber Ambiental, foi feito um estudo qualitativo em profundidade, correlacionando os conceitos de desenvolvimento territorial sustentável, governança metropolitana e Saber Ambiental aplicado aos resíduos sólidos. Os resultados apontam para os reais desafios das administrações públicas municipais em compreender, agir e mudar a inércia na qual vêm operando nas últimas décadas. Os resultados também demonstraram a importância de transformar as questões ambientais, em desafios políticos, ou seja, embate por ideias, referências ideológicas e éticas.
6 ABSTRACT
Nowadays the rapid growth of urban centers, the accumulation of social and environmental demands, the relationship between public policy and increasingly complex problems accentuates the feeling that cities undergo an urban crisis. This crisis is especially characterized by its multidimensionality, which goes through economic, cultural, ethical, environmental and, above all, political issues. In order to study the core of this crisis that is manifested by the urbanization process and has in its exacerbation on the metropolitan areas was conducted conceptual and theoretical study of the meaning of sustainable development applied to the everyday reality of cities, extracting from this debate concepts, such as: sustainable territorial development, administrative sustainability and political sustainability. Looking forward to test this the practical applicability of these theoretical concepts studied, an empirical study was done on the reality of metropolitan solid waste in Natal, Rio Grande do Norte, Brasil. According to the recent theoretical debate, the waste comprises a sector of the urban environmental crisis that best represents the relationship between man and environment. Ensuring the multidimensionality of environmental issues through the “Saber Ambietal” (LEFF, 2005), was made a extensive qualitative study correlating the concepts of sustainable territorial development, metropolitan governance and “Saber Ambiental” applied on solid waste. The results point to the real challenges of municipal government in understanding the real situation, take action and change the inertia in which have operated in recent decades. The results also showed the importance of transforming environmental issues in political, in other words, struggle for ideas, ideological and ethical references.
7 SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 10
1.1 Estrutura dos Capítulos ... 13
2. METODOLOGIA ... 15
2.1 Recorte espacial e Atores ... 15
2.2 Instrumentos metodológicos de coleta de dados ... 17
2.3 Estrutura geral da dissertação ... 19
3. CIDADE, CRISE URBANA E CRÍTICA ECONÔMICA À SUA INTERPRETAÇÃO. ... ...21
4. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA TEORIA E SUA PRÁTICA À LUZ DA URBANIZAÇÃO... 29
4.1 Formação histórica do conceito e valor institucionalizado ... 29
4.2 Sentido teórico do conceito e sua inaplicabilidade por completo ... 34
4.3 Sentido Prático e possibilidades de estudos urbanos ... 40
5. A METRÓPOLE COMO CENTRO DA CRISE AMBIENTAL URBANA ... 48
5.1 Considerações sobre a crise urbana e seus desdobramentos ... 49
6. INTRODUÇÃO ÀS POLÍTCAS PÚBLICAS ... 54
6.1 O Processo de Governar a partir da Governança ... 55
7. O ESPAÇO METROPOLITANO ... 59
7.1 A Governança Metropolitana ... 65
7.2 Governança Metropolitana e a Crise Ambiental Urbana... 67
8. INTRODUÇÃO AO SABER AMBIENTAL... 72
9. RESÍDUOS SÓLIDOS E SUA MULTIDISCIPLINARIDADE ... 74
9.1 A Dimensão Sociocultural na Geração de Resíduos ... 75
9.2 A Dimensão Econômica na Geração e Gestão dos Resíduos ... 80
9.1.1 Mercado do “Lixo” ... 82
9.3 A Dimensão Biológica na Geração de Resíduos ... 83
9.4 A Dimensão Política na Geração De Resíduos ... 86
10. A METRÓPOLE E A REGIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA ... 93
10.1 Considerações Preliminares sobre a Governança Metropolitana para os Resíduos e Fatores Relevantes ... 96
11. A CARACTERÍSTICA DA METRÓPOLE EM ESTUDO ... 101
12. A GESTÃO DOS RESÍDUOS METROPOLITANOS E A VISÃO DOS GESTORES SOBRE SEUS DIVERSOS PONTOS ... 104
12.1 As questões Econômicas, Políticas e Administrativas ... 105
12.2 o atual modus operandis de Natal e Parnamirim ... 114
12.3 Mentalidades dos gestores acerca do desenvolvimento sustentável e da variável ecológica dos resíduos sólidos ... 126
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 132
8 LISTA DE TABELAS, QUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS E MAPA.
Tabela 01 - Evolução da População na RMNatal entre 2000 e 2010...102
Tabela 02 - Situação de destino final e geração na RMNatal...106
Tabela 03 - Gasto anual por secretaria municipal de natal...107
Quadro 01 - Região metropolitana de natal e níveis de integração...16
Quadro 02 - Cinco dimensões da sustentabilidade do ecodesenvolvimento...38
Quadro 03 - Critérios da sustentabilidade do ecodesenvolvimento...39
Figura 01 - Organograma geral do trabalho...19
Figura 02 - Organograma geral do trabalho...20
Figura 03 - Sistema geral de relações...26
Figura 04 - Comparativo entre os sistemas...27
Figura 05 - Dimensões da Sustentabilidade...48
Figura 06 - Evolução da percepção do lixo como problema mundial...77
Figura 07 - Base da gestão atual...90
Figura 08 - Evolução da Mancha Urbana na RMNatal entre 1977 e 2006...102
Figura 09 - Modelo de área de transbordo simples...115
Figura 10 - Área de transbordo de natal...116
Figura 11 - Área de transbordo de natal...116
Gráfico 01 - Crescimento Populacional Global...75
Gráfico 02 - Compreensão do significado de sustentabilidade...77
Gráfico 03 - Evolução na geração de resíduos 2011-2012...88
Gráfico 04 - Evolução na geração de resíduos 2009-2011...89
Gráfico 05 - Massa coletada per capita em relação à pop. Urbana - Natal. (Kg/(hab.x dia)) ………...………...117 Gráfico 06 - Despesas per Capita com RSU - Natal (R$/Habitante)………....117
Gráfico 07 - Orçamento Urbana 2014 (143 milhões ao ano)...118
Gráfico 08 - Taxa de empregados por habitante Urbano, Natal. (Empreg./1000Hab)...119
Gráfico 09 - Proporção de Empregados próprios e terceirizados – Parnamirim...121
Gráfico 10 - Massa coletada per capita em relação à pop. urbana (Kg/(hab.x dia) – Parnamirim...122
Gráfico 11 - Despesas per Capita com RSU (R$/Habitante) – Parnamirim...122
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1.
INTRODUÇÃO
Atualmente o crescimento acelerado dos centros urbanos, o acúmulo de demandas socioambientais, a relação entre políticas públicas e resolução de problemas cada vez mais complexos acentua a sensação de que as cidades passam por uma crise de gestão.
Essa crise, tem suas raízes em condições globais, como a complexificação das relações de mercado entre nações, símbolos e valores do “desenvolvimento” e a gradual fragilização da identidade comunitária, isso tudo acaba por projetar efeitos na escala local, de forma que, volta-se atenção ao papel primordial que os órgãos governamentais locais têm em responder às demandas que se acumulam.
A crise urbana, vem se tornando cada vez mais multidimensional, porque o processo urbano que a gera reúne em si questões sociais, espaciais, culturais, econômicas e, principalmente, ambientais.
A dimensão ambiental não diz respeito à sintética definição de meio ambiente como sinônimo de natureza ecológica, mas sim, da organização entre ambiente natural e transformado e as espécies que o habitam, especialmente, os homens. Logo, a crise que anteriormente era apenas urbana, passa a ser reconhecida como crise ambiental urbana, não excluindo a anterior, mas agregando uma nova carga dimensional, cuja mudança é capaz de demonstrar a real crise que as cidades passam.
Pensar a crise, bem como suas possíveis soluções, passa a priori em compreender a realidade inerente às políticas públicas e o papel que o Estado desempenha nesta dinâmica. Analisar as políticas públicas, as múltiplas influências que a mesma sofre desde sua elaboração até sua implementação, constrangimentos e incentivos que moldam qualitativamente o resultado final, é fundamental em entender como essa crise se mantêm. Sendo assim, pensar os resultados das políticas urbanas e a dinâmica vivida diz respeito a observar não só o desenho original elaborado pelos policy makers1, mas também, mapear o maior número de atores que influenciam no processo – policy community2.
1 Aqueles que de alguma maneira decidem a política pública, influenciando diretamente a decisão final, como os políticos eleitos e gestores públicos.
2 A comunidade política, ou seja, aqueles que influenciam diretamente o processo decisório ( policy makers) e, também, indiretamente, como movimentos sociais, organizações sindicais, comunidade
11 Uma vez observada a complexidade em analisar as políticas públicas, compreender a crise ambiental urbana traz à tona a necessidade de estudar as políticas ambientais e da urgência em minimizar o impacto negativo que vem se acumulando nos centros urbanos, em especial, as regiões metropolitanas, por um lado apresentam vantagens, mas por outro lado apresentam as piores situações de vulnerabilidade urbana. Concomitante a tais fatores, a dinâmica do mercado influencia em inúmeras escalas, desde a pregação de uma cultura do consumo, até mesmo, influenciando em decisões governamentais.
A responsabilidade dos governos locais em gerir todos os efeitos que se materializam no território retoma conceitos já estabelecidos como: sustentabilidade e desenvolvimento sustentável, conceitos que, de alguma forma permeiam o desenho das políticas públicas servindo como norteadores para superação da crise.
A necessidade de se garantir políticas públicas ambientalmente sustentáveis, bem como, de melhorar a qualidade de vida nos centros urbanos em constante transformação demográfica, passa por uma questão complexa. Como equilibrar as múltiplas demandas, sem esquecer a complexidade que as políticas públicas passam durante seu ciclo?
Para melhor responder a essa questão, a utilização de novos conceitos analíticos é preponderante, bem como, o recorte espacial que delimitará os agentes envolvidos.
Pensar centros urbanos em constante crescimento remete principalmente as questões vividas nas metrópoles. Espaços legalmente reconhecidos, comprovadamente concentradores de serviços, dinâmicas sociais, polarizadores de seu entorno, mas que, por outro lado, concentram problemas socioambientais consideráveis, principalmente pela incapacidade da gestão pública conseguir planejar de forma eficiente o acompanhamento do crescimento espacial e cooperação entre municípios para gerir a “cidade metropolitana”.
Somado a este crescimento, que na maioria das vezes, supera a média de crescimento nacional, somam-se constrangimentos mais complexos referente à multiplicidade de desenhos institucionais, resultando principalmente em problemas de ação coletiva no provimento de bens comuns. Imprescindível neste ponto, o conceito de governança metropolitano, que traz à luz teórica este debate e o correlaciona à expansão da crise que se observa.
12 ou seja, de qual ponto ambiental se observará o fenômeno. Uma vez que a crise ambiental urbana em espaços metropolitanos pode ser desde questões sociais como pobreza, exclusão e vulnerabilidade socioespacial, até o próprio espaço natural como poluição do ar, rios e solos, falta de saneamento ambiental integrador, alastramento de epidemias e doenças advindas do ambiente insalubre e outros múltiplos fatores que se concentram principalmente na área urbana.
No Brasil, contudo, uma questão em especifico passou a ganhar especial atenção e passou a ocupar as agendas públicas locais e regionais após 20 anos em debate; os resíduos sólidos, tendo como marco institucional a aprovação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, em 2010, mas que só agora está começando a se observar os desdobramentos práticos desta política. Projetos de consórcios públicos vêm se desenvolvendo nos múltiplos estados do Brasil para a elaboração de projetos de aterros sanitários, projetos de coleta seletiva, integração de agentes privados e comunidades (logística reversa e regularização de cooperativas de catadores).
Sendo assim, a gestão dos resíduos sólidos, aparece com mais importância nas agendas públicas e coloca inúmeras possibilidades de mudança na forma como a gestão é feita. Com resultados importantíssimos para a qualidade de vida nas áreas urbanas, que se, por um lado, diminui a disposição irregular dos resíduos sólidos, ativa por outro lado, uma cadeia positiva que pode significar o começo de uma mudança de paradigmas com efeitos no longo prazo.
Sendo assim, define-se um framework de análise. O campo (políticas públicas e gestão) o recorte espacial (a gestão nas metrópoles por meio da governança metropolitana) e o referencial setorial (a multidimensionalidade dos resíduos sólidos). De forma geral, os resíduos sólidos, representam a forma como a população, o mercado e em especial os governos se mobilizam para superar, aquilo que é definido como um dos maiores problemas ambientais da contemporaneidade, haja vista seu histórico descaso e um acúmulo que se apresenta hoje aos governos locais, em especial os metropolitanos por concentrarem um conjunto de municípios.
13
A pergunta de partida, destarte é “Como é possível compreender os desafios contemporâneos de ação metropolitana conjunta, a fim de solucionar um problema comum, neste caso, solucionar a questão dos resíduos sólidos metropolitanos no caso de Natal? ”
Os objetivos específicos são: 1. Compreender a aplicação do conceito de desenvolvimento sustentável, bem como suas ramificações; desenvolvimento territorial sustentável à luz da crise ambiental urbana; 2. Analisar como as questões metropolitanas de governo (governança metropolitana) estão relacionadas com o desenvolvimento territorial sustentável; 3. Desenvolver a noção sobre gestão dos resíduos sólidos urbanos a partir do saber ambiental, demonstrando o atual momento que tal temática assume nas agendas de governo e como incide diretamente nas realidades metropolitanas, em específico à RMN; 4. Analisar em profundidade como os agentes metropolitanos diretamente responsáveis pela questão ambiental, em específico dos resíduos, se posicionam diante dos problemas apresentados.
1.1
Estrutura dos Capítulos
Esta dissertação está estruturada em quatro partes, sendo as três primeiras destinadas à discussão teórica que constitui o tema. A primeira parte “Urbanização, Crise Ambiental Urbana e Sustentabilidade” introduz o tema cidades e demonstra a situação de crise que se constrói a partir do processo de urbanização. Em paralelo, observa-se que esta crise urbana, ganha conotação complexa ao introduzir a variável ambiental nesta amalgama. Num segundo momento, observa-se o desenvolvimento sustentável como a principal teoria, historicamente construída, para enfrentar a crise ambiental urbana, contudo, ao debater teoricamente o conceito, percebem-se suas limitações e reais aplicabilidades.
14 Expõe-se o conceito de governança metropolitana como abordagem ideal a compreender as políticas públicas e ações governamentais neste espaço específico.
A terceira, e última parte de discussão teórica “Governança Metropolitana, Saber Ambiental e Resíduos Sólidos” conclui a escala de análise e levanta a multidimensionalidade sobre o tema. Conclui o que seria a governança metropolitana, quais as variáveis são fundamentais, em específico, voltando-se para a compreensão da crise ambiental urbana. E, por fim, introduz o conceito de “saber ambiental” como linha teórica capaz de levantar a multidisciplinaridade dos temas ambientais, especificamente a fim de compreender quais as ações governamentais seriam capazes de superar a pontualidade e, de fato, superar o problema, concluindo por fim que os resíduos sólidos urbanos são atualmente aqueles que melhor representam a relação da crise, da metrópole como espaço de materialização dos fenômenos e das políticas públicas para superar à questão. Buscou-se compreender os resíduos sólidos a partir do Saber Ambiental, que exige levantar sua relevância econômica, sociocultural, biológico e, especialmente, político administrativo para compreender a multidisciplinaridade inerente ao tema, e, portanto, essencial para compreender sua complexidade.
15
2. METODOLOGIA
Este estudo está baseado na área das ciências humanas e, como defendem alguns autores, Ragin e Amoroso (2011); Babbie (1999), o principal objetivo das pesquisas científicas nessa área é identificar ordem e regularidade na complexa vida social, além de gerar conhecimento com potencial para compreender e/ou transformar a sociedade.
2.2 Recorte espacial e Atores
Para elaboração desse estudo foi aplicado um conjunto de ferramentas de aproximação (visitas), coleta (entrevistas semiestruturada) , recorte e análise dos dados.
O primeiro fator trata-se do campo. A região metropolitana, em específico, a de Natal (Rio Grande do Norte) foi escolhida como escala espacial pelos seguintes fatores: Aproximação com os agentes institucionais do campo, uma vez que seria feita visitas, deslocamentos a outros municípios e entrevistas.
O segundo fator foi o aprofundamento de um estudo iniciado em 2012 (ALBUQUERQUE, 2012), o qual permitiu uma análise cada vez maior numa realidade previamente estudada.
Para as escolhas dos municípios foi utilizada uma metodologia desenvolvida pelo Observatório das Metrópoles, a qual reúne e organiza os municípios de uma região metropolitana pelos níveis de integração.
16 Quadro 01. Região metropolitana de natal e níveis de integração
Nível de integração Município
Polo Natal
Alta Integração
Parnamirim São Gonçalo Macaíba
Baixa Integração
Ceará-Mirim Extremoz Nísia Floresta São José de Mipibu Monte Alegre Vera Cruz
Fonte: Observatório das Metrópoles – Núcleo Natal (2012).
Os níveis de integração são derivados da análise fatorial através da correlação de 5 (cinco) variáveis: Taxas médias geométricas de crescimento populacional 1991-2000, Densidade Demográfica, Contingente e proporção de pessoas que realizam movimento pendular e proporção de emprego não agrícola (PESSOA, 2009).
Diante das características do tema: resíduos sólidos (geração per capita, problema de gestão em áreas de fronteira e custo da gestão por município) optou-se por escolher como recorte espacial de análise apenas o município polo, Natal e, o município de alta integração Parnamirim, dado que a população dos dois representa 74% da RMN (Censo 2010) e Parnamirim, fronteiriço à Natal, apresenta a maior taxa de crescimento populacional ao ano equivalente a 4,97%, enquanto Natal, 1,21%.
O terceiro fator importante diz respeito à escolha dos agentes entrevistados na aproximação com o campo. Nesse ponto seguiu-se o debate feito do conceito de governança, que traz três atores fundamentais, os representantes do Estado, os agentes do mercado e, por fim, a sociedade.
17 gestores, garantindo espaço para a subjetividade de cada agente, optou-se por entrevistar apenas os agentes do Estado, nesse caso, os secretários responsáveis pela gestão dos resíduos sólidos nas respectivas cidades. O objetivo foi compreender, em profundidade, o discurso que se traduz em ação, dando espaço para eles expusessem suas visões, valores e principais fatores que influenciam tanto na análise do tema, como no diagnóstico da situação e tomada de decisão, verificando, principalmente, como os agentes que possuem o domínio da agenda observam a situação tanto da integração metropolitana para soluções dos problemas?
Dessa forma, ficou definido como recorte espacial o município polo e Parnamirim e, o recorte dos atores os agentes representantes do Estado.
2.3 Instrumentos metodológicos de coleta de dados
A estudo se utilizou de pesquisas documentais, coleta de dados secundários, entrevistas semiestruturadas, pesquisas bibliográficas e observação direta.
Diante das inúmeras obrigações legais e dos arcabouços normativos referentes às questões ambientais, bem como da gestão das regiões metropolitanas, foi de fundamental importância uma discussão sobre como os municípios deveriam responder às demandas locais para os problemas específicos.
Como referências para isto foram utilizados documentos oficiais de fontes primárias: A Política e o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, o Plano Estadual e Municipal, a lei de formação da região metropolitana (elencado suas principais funções), os Planos Diretores Municipais, a Política Nacional de Saneamento Básico, a Lei dos Consórcios e o recente e ainda debatido Estatuto das Metrópoles.
Além de tais referenciais, foram observados os documentos e manuais de gestão fornecidos pelo Governo Federal para a gestão de políticas públicas locais com dados secundários, a exemplo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e do Instituto Brasileiro de Administração Municipal que disponibilizam manuais de gestão integrada dos resíduos sólidos, bem como dos consórcios para gestão de problemas comuns.
18 Básico-SINIS, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE. Dados públicos estaduais como: Plano Estadual de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos-PEGIRS RN.
E na esfera municipal foram estudados dados qualitativos primários através das entrevistas e dados secundários como os dados internos das próprias secretarias e das prefeituras como o portal da transparência.
Outras fontes documentais foram a: Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais-ABRELPE que disponibilizam dados que permitem o seu cruzamento e análise de como o problema se torna cada vez mais latente, podendo ser quantitativamente avaliados.
As pesquisas bibliográficas foram de fundamental importância nesse trabalho, uma vez que se pretendeu observar a realidade munido de dois métodos de compreensão da realidade social: Governança Metropolitana e Saber Ambiental.
Por um lado foram discutidos os fatores e teorias que a governança urbana colaborativa coloca no debate sobre espaço metropolitano, além de discussões teóricas obtidas em livros e artigos reunidos e sistematizados, buscando extrair os fatores e categorias preponderantes para a análise. Num momento seguinte foi feita a mesma análise em cima do método de compreensão de uma realidade do Saber Ambiental, sistematizando os fatores preponderantes de análise. Isso permitiu um espectro teórico capaz de dar conta da complexidade e multidimensionalidade da realidade empírica. Exatamente por isso, decidiu-se fazer um recorte apenas dos agentes do Estado para entrevista, uma vez que o tempo de coleta, organização e análise de dados foram reduzidos e a proposta deste trabalho foi a investigação em profundidade da realidade.
A pesquisa empírica buscou observar como os gestores interpretam a realidade, quais seus posicionamentos e argumentos sobre as principais vantagens e constrangimentos atuais da gestão e, a subjetividade do entrevistado atribuída ao tema de forma geral. Para isso, as entrevistas semiestruturadas serviram para a captação de tais dados. A ideia desta etapa foi fazer entrevistas para explorar ao máximo a visão do gestor que foi analisada à luz da teoria.
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2.4 Estrutura geral da dissertação
Considerando a complexidade da pesquisa e dos temas envolvidos, observou-se que o modelo desenvolvido por Eco (1996) se aplica de forma satisfatória para o desenvolvimento lógico do tema, cujos organogramas estão ilustrados nas figuras 7 e 8.
Figura 01. Organograma geral do trabalho
Fonte: ECO, 1996.
Sendo assim, foi verificado que o Problema Central trata-se da Gestão Metropolitana dos resíduos sólidos. Porém, esse tema pode ser desmembrado em dois subproblemas: SP e SS (Figura 7). O primeiro trata-se de compreender a dinâmica da gestão metropolitana em sua complexidade. O segundo trata-se da questão Ambiental Urbana e, mais especificamente, a situação dos resíduos sólidos.
Haja vista a recente importância obtida pela mudança macro institucional (lei nacional 12.305/2010) com possibilidade direta de influenciar o modus operandi tanto nos municípios como na regionalização da política, uma vez que traz novas demandas para esses entes. Nesse ponto, a discussão ambiental nas áreas urbanas é de fundamental importância e trata-se de um debate consolidado na academia, desde o debate de conceitos norteadores como o eco desenvolvimento, desenvolvimento sustentável, eco eficiência até as formas apropriadas de gestão e gerenciamento das políticas públicas.
Contudo, como já exposto anteriormente, a abordagem que se utilizou para a questão ambiental foi a desenvolvida por Leff (2000), saber ambiental, que observa as questões ambientais além de externalidades negativas (como é visto pela literatura econômica clássica), mas como um conjunto complexo de interação social, cultural,
Proble a Ce tral
Subproblema Principal
SP
Subproblema Secundário
SS
Desenvolvimento Do Problema Central
DPC
Primeira Ramificação
PR
Segunda Ramificação
20 econômica, biológica e física, ou seja, trata-se de uma percepção qualitativa da apropriação de termos e busca de legitimidade no uso do espaço natural.
Sendo assim, ambas as visões citadas anteriormente trouxeram ao final, o desenvolvimento do problema central (DPC), que está em torno do debate da dinâmica das políticas públicas, de sua elaboração – sofrendo influência e constrangimentos do espaço ao qual se está – a partir do diálogo multidisciplinar da questão dos resíduos sólidos.
Figura 02. Organograma geral do trabalho
Fonte: Elaboração própria do autor com base em Eco (1996).
Governança Metropolitana dos Resíduos Sólidos
Processo de governar (complexidade das Políticas Públicas)
Compreensão das questões ambientais num contexto de crise ambiental urbana (multidimensionalidade)
Evolução teórica, institucional e prática do desenvolvimento sustentável como solução para a
crise
Desenvolvimento Territorial Sustentável, sustentabilidade administrativa e política (aplicado ao contexto da governança metropolitana)
Apreensão da
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PARTE I
URBANIZAÇÃO, CRISE AMBIETAL URBANA E
SUSTENTABILIDADE.
Esta primeira parte trata do conceito de cidade, especialmente do processo de urbanização, buscando uma visão multidisciplinar deste processo e da crise nas cidades que dela decorre. Faz-se uma crítica à visão que resume a crise urbana a uma questão estritamente econômica. Num segundo momento, observa-se o conceito de desenvolvimento sustentável, amplamente debatido e que gera efeitos importantes para a dinâmica de gestão e enfrentamento da crise ambiental urbana. Por fim, aproxima-se da escala espacial metropolitana como aquela que melhor representa a complexidade da crise aqui tratada.
3. CIDADE, CRISE URBANA E CRÍTICA ECONÔMICA À SUA INTERPRETAÇÃO.
Entender o que é a cidade, exige de antemão desvendar o processo urbano e as relações sociais que os cercam, sendo necessária uma capacidade interdisciplinar de análise, uma vez que os processos que ocorrem são de diversas fontes, tais como: econômica, política e ambiental.
O conceito de município está ligado estritamente ao espaço territorial politicamente instituído no Brasil, como menor ente da federação, conforme descrito no Art. 183 da Constituição Federal/1988 e, mais especificamente, no capítulo IV “Dos Municípios” Art. 29.
Sendo assim, pensar as relações urbanas, exige um duplo caminho, o primeiro é a caracterização legal e o outro é a sua formação pelas relações do mercado.
Partindo de seu microcosmo, num processo bottom up (da menor escala para a maior) é necessário por um lado, compreender a natureza legal que constitui esses espaços. Mas, para se valer da complexidade real que forma esses espaços vale trabalhar o conceito de cidade e do processo urbano, uma vez que a lógica de formação que se inicia de forma intraurbana perpassa algumas escalas e compreende espaços tais como
22 aglomerações urbanas, microrregiões e, mais especificamente, as regiões metropolitanas.
Pensar a cidade, portanto, não dispensa o caráter legal de formação municipal, mas busca em outras fontes a explicação para o fenômeno que, em certa medida, é histórico e está diretamente ligada a formação econômica e criação do tecido social.
Autores como Harvey (1980); Steinberger (2006); Santos (2006); Campos e Krahl (2006); Lefebvre (2008); Carlos (2011) partem do princípio que a cidade é mais que um espaço neutro, da vivência dos cidadãos ou receptáculo passivo das ações humanas e constitui-se de algo mais denso, uma vez que é capaz de produzir seus próprios inputs.
Essa característica torna-se de fundamental importância no momento do desenho das políticas públicas, pois as escalas espaciais possuem dinâmicas próprias, com constrangimentos e vantagens únicas e específicas. Contudo, segundo Lefebvre (2008, p 48) a cidade:
“Possuía função de consumo, complementar à produção. Mas a situação mudou: o modo de produção capitalista deve se defender num front muito mais amplo, mais diversificado e mais complexo, a saber: a reprodução das relações de produção [que] não coincide mais com a reprodução dos meios de produção; ela se efetua através da cotidianidade, através dos lazeres e da cultura, através [...] do espaço inteiro”.
Se para Lefevre (2008) o espaço “cidade” tem função diretamente para produção do mercado, recriando uma lógica própria até fora dos “espaços de trabalho”, Harvey (1973) interpretou a urbanização como o processo em que formas de reprodução do mercado se configuram no espaço, exigindo para sua manutenção e perpetuação (produção expandida) uma espoliação urbana (KOWARICK, 1979), logo, um processo que em sua essência gera resultados contraditórios.
23 Para Ribeiro (2004), devido à inserção ao modelo produtivista difundido pela globalização, vivemos hoje uma transição histórica, “o grande e constante contingente de pobres, de desempregados, de empregos precários, de moradias em favelas e em cortiços, a exacerbação da violência” (RIBEIRO, 2004). Para não falar do desequilíbrio ambiental do espaço urbano, que segundo Jacobi (2002, p 44);
“os problemas ambientais têm se avolumado a passos agigantados e a sua lenta resolução tem se tornado de conhecimento público pela virulência do impacto – aumento desmesurado de enchentes, dificuldades na gestão dos resíduos sólidos e interferência crescente do despejo inadequado de resíduos sólidos em áreas potencialmente degradáveis em termos ambientais, além dos impactos cada vez maiores da poluição do ar na saúde da população”.
O processo urbano que tem natureza na forma de reprodução do mercado e nas formas de apropriação do espaço expõe um desafio crescente. Comumente este desafio está relacionado ao tecido social em constante vulnerabilidade (RIBEIRO, 2004; MOSER, 1998), contudo é importante haver uma noção ambiental concomitante de crise ambiental urbana, que silenciosa, mas constante, se reproduz e permanece em segundo plano nas agendas (CIDADE, 2012; JACOBI, 2002).
Há uma relação global-local à noção de crise, uma vez que essa realidade não atinge apenas o Brasil, mas constitui uma situação planetária que “não se consegue orientar os recursos humanos, financeiros, tecnológicos e de informação para o que realmente importa [...] as situações mais críticas de sofrimento” (DOWBOR et. al, 2010, p 9). Evidenciando uma necessidade de enfrentamento sistêmico das questões: de desigualdade de acesso à renda e aos processos produtivos, à redução das emissões de gases tóxicos a vida humana, da generalização e compartilhamento de processos mais limpos; econômicos em matéria prima e de menor desperdício. Repensar, por fim, o consumo como mola mestra do crescimento (como um fim em si mesmo), consequentemente, renda como meio e não fim (SEN, 1993).
24 que os problemas ultrapassam, em escala micro, as fronteiras legais dos municípios, envolve em si uma cidade muito maior, regiões e até países. Contudo, os efeitos dos processos são materializados de fato nas cidades porque lá é o locus onde a urgência por mudanças se acumulam.
Observou-se até o momento que a ideia que permeia a formação urbana é baseada, principalmente, nas relações de mercado. Essas por sua vez, constrangem e incentivam determinados tipos de relações sociais. A questão, contudo, se torna mais complexa quando as próprias forças de mercado criam contradições espaciais para atender a premissa básica do mercado capitalista, que é em se manter e expandir, gerando em contraposição, consequências espaciais como a espoliação urbana para grupos sociais específicos bem como a criação de espaços diferenciados (centro-periferia), logo, a vida numa cidade se constitui em estar transformando o meio ambiente que o cerca e sendo transformado constantemente por ele.
A primeira conclusão do principal pensamento econômico “main stream” econômico é que;
“Maior ‘crescimento’ pode significar sobretudo degradação ambiental e maior desigualdade [concentração de renda]; inversamente, menor crescimento pode traduzir-se numa estratégia mais favorável em termos de desenvolvimento sustentável” (MURTEIRA, 2010, p 91)
O que se configura como a contradição fundamental do capitalismo, crescimento não é sinônimo de desenvolvimento, basta rever os pilares ideológicos atribuídos ao desenvolvimento, ao bem-estar e à efetivação de capacidade e, como demonstrado, sua incompatibilidade com o crescimento econômico stricto sensu.
O que se constrói a partir das visões que observam a crise urbana atual é que inicialmente, pode-se entende-la como um processo de produção e reprodução do espaço, o qual, tem como resultado, efeitos contraditórios, expondo certos grupos sociais, certos países e especialmente as cidades em situações de risco ambiental, social e econômico. O processo é global e atinge múltiplas escalas, principalmente, tratando-se de uma situação de globalização, onde não só os produtos são comercializados, mas também, ideias, valores e subjetividades que permeiam o modo de ser (FLORIANI, 2011). Porém, as realidades são diversas, os espaços e os laços locais não são iguais, incluindo a história de sua formação e entre outros fatores.
25 descrito por Polanyi (2000) como primeiros efeitos no processo urbano no início da revolução industrial: Desarticulação dos laços sociais que preservavam uma identidade de relação social com o espaço.
Há, dessa forma, uma crítica constante sobre as formas econométricas de interpretação da realidade, atribuindo como objetivo final o crescimento, sendo a cidade, o local propício dessa ação.
Segundo Penteado (2011), os modelos e as fórmulas para compreensão das forças de mercado estiveram sempre ligadas à mecânica clássica, o que lhe atribuiu princípios como linearidade, infinitude de recursos e crescimento indeterminado. Mas, por não considerar a capacidade de resiliência dos ecossistemas naturais, a modelagem econométrica se torna muitas vezes inconsistente com a realidade ambiental.
A relação multi escalar no sentido de uma crise urbana é algo que ficou evidente para alguns autores, onde, por mais que sejam gerados globalmente, seus efeitos e consequências negativas são sentidos especificamente no local (FLORIANI, 2011; DOWBOR, 2010; SACHS, 2010; HARVEY, 2005; RIBEIRO, 2004; JACOBI, 2002). Desde questões socialmente visíveis, como a grande distorção na distribuição de renda, na desigualdade espacial dos benefícios e dos ônus fiscais, até seus efeitos perversos ao meio ambiente como a contaminação em suas diversas formas, a falta de saneamento (em áreas específicas, como as periferias vulneráveis das metrópoles), os deslizes de terra (desde pelas chuvas, como pelos gases gerados por resíduos soterrados), além do despejo irregular dos resíduos sólidos urbanos.
Sendo assim, Romeiro (2013) resume, de forma geral, os fatores econômicos geradores da crise em dois grandes grupos: fatores exógenos e fatores endógenos.
Os fatores exógenos são basicamente pautados na teoria do “novo imperialismo” (HARVEY, 2004) que reestabelece os termos de troca internacional de forma a colocar numa situação inferior aqueles países em desenvolvimento, que permanecem a importar bens de capital com alto valor agregado com limites às políticas protecionistas, haja vista os constrangimentos existentes num mercado global de trocas. Tais fatores seriam responsáveis pela dinâmica econômica global, cujos alguns países sofreriam constrangimentos aos seus crescimentos. Vale salientar que esses fatores exógenos são especificamente ligados às questões sobre crescimento e economia (ROMEIRO, 2013).
26 Sendo assim, o conjunto de fatores internos (vantagens e constrangimentos) contrabalanceados com as características impostas pelos fatores exógenos garantiria a real situação enfrentada para efetivar o crescimento.
Segundo Penteado (2011), a principal consequência negativa do economicismo sobre a formação da visão do meio ambiente pode ser avaliada segundo a Figura 1. Que ilustra a relação conflituosa entre economia e meio ambiente, resultando num processo histórico de dualidade e separação.
Figura 03. Sistema geral de relações
Fonte: Penteado (2011)
Através da Figura 1 é possível observar o primeiro conflito, em que a economia e as pessoas constituem um subsistema do planeta (representado pelo quadro maior “Meio Ambiente”), Porém, de acordo com a visão econômica a relação ocorre ao contrário, “meio ambiente” ou o planeta é um subsistema da economia. O segundo conflito apresenta a ideia de linearidade da economia, ou seja, “extrai, produz, consome, descarta, extrai, produz, consome, descarta” (PENTEADO, 2011). O sistema é fechado, portanto, a ideia de descartar ou jogar fora não existe realmente, ou seja, a economia é circular. Sendo assim, o meio ambiente acaba sendo a linha final do descarte, e os efeitos não são computados de forma real na linearidade econômica. O terceiro conflito diz respeito ao sistema econômico ser infinito, ou seja, não haveria limites para o crescimento, quando na realidade o mesmo é finito haja vista a capacidade de resiliência natural dos espaços.
27 vista como uma (para não dizer única) condição sine qua non do crescimento (produção e distribuição) em escala, pela capacidade de se utilizar menos recursos, menos energia e minimizar a poluição gerada.
Segundo Penteado (2011), a relação pode ser representada como na Figura 2, em que a realidade se apresenta como uma relação mais complexa, em que nossas ações interferem diretamente no meio ambiente e nas pessoas, com feedbacks os quais ainda não se possui total controle. Contudo, pode-se adiantar que a visão econômica clássica não responde à realidade atual e as principais implicações são diagnósticos e políticas públicas que norteiam ações futuras sem agir sobre a causa do problema e, permanecem pontuais (JACOBI, 2002).
Figura 04. Comparativo entre os sistemas
Fonte: Penteado (2011)
Uma segunda visão crítica acerca da visão econômica do meio ambiente é desenvolvida por Veiga (2012) ao retomar uma visão desenvolvida por John Elkington sobre os três pilares do mercado, a saber: Lucro, Pessoas e Planeta (profit, people, planet). Este terceiro só foi colocado recentemente como um constrangimento importante capaz de moldar ou modificar o comportamento do mercado. A questão se torna complexa à medida que segundo Veiga (2012), ao pensar as questões ambientais (englobadas dentro do pilar “planeta”) outra questão estaria cada vez mais de lado, a da justiça social.
28 suscintamente como: se pensa os desafios ambientais e se deixa a questão social em seguida ou se pensas as questões sociais, mas isso significaria deixar as questões ambientais em segundo plano. Isso ocorre, porque historicamente os problemas ambientais nos países desenvolvidos só assumiram de fato importância quando sua questão social relativa à desigualdade de renda estivesse relativamente solucionada, como explica Lago (2006)
“A classe média nas sociedades mais ricas, após vinte anos de crescimento ininterrupto, durante os quais haviam sido supridas as suas necessidades básicas nas áreas de saúde, habitação, educação e alimentação, estava pronta a alterar suas prioridades para abraçar novas ideias e comportamentos que alterassem diretamente seu modo de vida”.
Logo, o sentido inverso da assertiva, também, se torna verdadeiro. Ao notar que, países ainda em desenvolvimento, focando em políticas e ações de garantia mínima da parte da população, necessidades econômicas e sociais básicas necessidades, não pode levar em consideração a dimensão ambiental do desenvolvimento (LAGO, 2006).
Pensar como verdadeira a existência desta dicotomia entre crescimento e meio ambiente reforça uma incongruência real. Isso pode ser observado pelas críticas feitas por Penteado (2011) à incapacidade da economia poder explicar a complexidade da relação de equilíbrio entre as pessoas, o meio e consequente progresso, nem pelas falácias do crescimento debatidas tanto por Murteira (2010) e Sen (1997) no qual, crescimento não significa desenvolvimento; expansão das liberdades nem efetivação das capacidades. Sendo assim, perseguir o aumento do PIB per capita como um fim em si mesmo pelos governos não significa eficiência, ao permanecer a lógica que meio ambiente é uma externalidade negativa, permanecerá o debate pontual (JACOBI, 2002).
A necessidade da multidisciplinaridade para compreender a densidade dessa crise é essencial, como visto até o momento. O mercado é uma das principais questões causais desse processo. Se por um lado suas forças de atuação colocam as cidades expostas a contradições (KOWARICK, 1979), o cotidiano é subjetivamente compelido a uma mesma lógica (LEFEVBRE, 2008) acentuada pela globalização que colocou em disputa nações em busca de um crescimento baseado principalmente na correlação de renda e bem estar, além dos comportamentos e valores (consumo, moda, estética) sob uma ordem única (FLORIANI, 2011).
29 paradigma de compreender a relação da produção espacial e superação da crise – o desenvolvimento sustentável, seu real valor teórico e seu alcance empírico. A segunda variável diz respeito à especificidade metropolitana e os caminhos para sua sustentabilidade, uma vez que, se as áreas urbanas representam o acúmulo da crise, a metrópole é seu apogeu. Se a economia busca explicar a crise urbana e guiar as soluções, a mesma não é eficiente, isso é possível observar devido ao aumento da crise.
4. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA TEORIA E SUA PRÁTICA
À LUZ DA URBANIZAÇÃO
O capítulo anterior buscou demostrar como existe uma corrente contemporânea que busca compreender as relações econômicas e de produção urbana, cujo principal resultado é a manifestação de efeitos contraditórios no espaço, o que leva a essência da crise, ainda assim, há caminhos alternativos que podem ser criados a fim de minimizar os efeitos negativos na produção urbana, esta “terceira via” é o desenvolvimento sustentável, que se constitui em linha teórica consolidada, como será observado neste capítulo. A fim de buscar uma solução a situação de crise, busca tornar-se capaz de equilibrar o crescimento econômico, garantias sociais e equilíbrio ambiental.
Um amplo debate sobre seu valor como conceito histórico faz-se necessário, bem como seu atual valor como conceito científico e por fim como possibilidade de aplicação prática. Desta forma, busca-se uma sistematização das ideias que gravitam em torno do conceito e, por fim, um direcionamento prático ao seu estudo empírico, baseado em três categorias resultado do debate realizado neste capítulo: desenvolvimento territorial sustentável, sustentabilidade administrativa e sustentabilidade política.
4.1 Formação histórica do conceito e valor institucionalizado
30 uma alternativa teórica de análise que se mostra propensa a repensar paradigmas que a economia por si só não respondeu satisfatoriamente.
Há três formas de compreender a construção do conceito “desenvolvimento sustentável”. A primeira é a historicidade do conceito, ou seja, a conjuntura e os fatores que levaram a uma mudança de postura, por um lado acadêmica, por outro lado da gestão pública e privada após a maturação do conceito (FIGUEIREDO e CRUZ, 2013). Uma segunda forma de compreender é a partir do aprofundamento na ideia de “desenvolvimento”, em seguida, “sustentabilidade” para em seguida compreender a profundidade teórica que o conceito resguarda (SACHS, 2009; MONTIBELLER-FILHO, 2008; VEIGA, 2005). Por fim, uma terceira forma de compreender é observando as ramificações do conceito como, sustentabilidade política, sustentabilidade administrativa, desenvolvimento territorial sustentável e políticas públicas que derivados do debate conceitual caminham sua aplicabilidade em meio aos constrangimentos da realidade política, econômica e social dos espaços reais e demonstram o papel preponderante desempenhado pelas administrações públicas, especificamente locais, em aplicar no cotidiano valores conceitualmente construídos em escala global. (THE WORLDWATCH INSTITUTE, 2013; PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2012; ACSELRAD, 2012; MANTOVANELI Jr e SAMPAIO, 2010; DROBENKO, 2004; SILVA, 2004; CLEMENTINO, 2003; MANTOVANELI Jr, 2001).
A construção do conceito de desenvolvimento sustentável iniciou-se, segundo Lago (2006), na década de 1960, quando as questões ambientais deixaram de constituir demanda de pequenos grupos específicos e passaram a se organizar como movimento político. Os principais motivos foram desastres ecológicos de grandes proporções em série, que entraram na mídia global e movimentaram interesses na academia científica, como os casos de intoxicação por mercúrio de pescadores e suas famílias em Minamata, no Japão entre a década de 1950 e 1970 e, danos causados na costa inglesa e francesa pelo naufrágio do petroleiro ‘Torrey Canyon’ em 1967 (LAGO, 2006).
31 por interesses privados (DIAS, 2009). Por fim, a maior publicação de impacto foi Limites do crescimento (1972);
“O informe Meadows, como ficou conhecido, verificou se o crescimento industrial poderia seguir o ritmo obtido na década anterior ao informe, e inclusive aumentar no futuro; ou se o crescimento da população mundial, somado ao maior consumo de recursos naturais, iria pôr limites à atividade industrial” (FIGUEIREDO e CRUZ, 2013).
Portanto, já em 1972, a discussão poderia ser sintetizada em: Industrialização (crescente), população (em rápido crescimento, especialmente na periferia do sistema), má-nutrição (em expansão), recursos naturais não renováveis (em extinção) e meio ambiente (em deterioração) (DIAS, 2009).
O debate do informe Meadows na primeira conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Conferência de Estocolmo – 1972), ocorrido no mesmo ano de publicação do estudo, trouxe o pessimismo determinista, ao qual caminhava-se para a extinção caso medidas drásticas não fossem tomadas. E ainda acirrou o debate entre os países em desenvolvimento (Brasil, China e Índia) uma vez que o discurso perpassava a ideia de que o crescimento dos países em desenvolvimento tornar-se-ia uma ameaça para o planeta ao considerar que se os países desenvolvidos poluem, os pobres ao se desenvolverem aumentariam a escala de destruição (LAGO, 2006).
A lógica de “Crescimento Zero” (no growth) desenvolvida por Georgescu Roegen, em 1973 e definida por Veiga (2005) é contrária ao main stream do pensamento econômico contemporâneo, aonde o pilar central considera que “um dia será necessário encontrar uma via de desenvolvimento humano que possa ser compatível com a retração” (VEIGA, 2005, p 121), não significa dizer que as nações devem empobrecer, mas sim, buscar uma mudança qualitativa do desenvolvimento, não mais pautada em expectativas de crescimento de PIB, mas sim, de renovação constante do capital humano, da substituição dos modos de produção cada vez mais limpos.
A cooperação técnica internacional é condição sine qua non desse processo, as barreiras internacionais e a mercadificação das soluções para problemas planetários é uma visão de curto prazo para demandas urgentes (ROMEIRO, 2013).
32 são baseados (Penteado, 2011), foram desconsiderados tanto por governos dos países centrais como pela academia (FIGUEIREDO e CRUZ, 2013).
Desta forma, o resultado do debate, que procurou envolver uma multidimensionalidade das questões sobre crescimento, condições sociais e preservação da natureza, resultou na criação, pela ONU, da Comissão das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) em 1983, presidida por Gro Harlem Brundtland, primeira ministra da Noruega. O objetivo foi traçar estratégias de longo prazo, repensar as formas de cooperação entre países em estágios diferentes de desenvolvimento, criar ferramentas que a comunidade mundial pudesse pensar as problemáticas globais e, definição de conceitos comuns relativos ao meio ambiente (DIAS, 2009).
Em 1987 no relatório final intitulado Nosso Futuro Comum (Our Common Future), considerado até hoje um dos principais documentos relativos à nova perspectiva da relação homem, progresso e meio ambiente, definiu pela primeira vez o conceito de desenvolvimento sustentável, como a preocupação em atender as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades. Ficou, assim, institucionalizada a ideia que é a essência desse conceito.
Além de conceituar Desenvolvimento Sustentável, o relatório elencou a possibilidade progressiva de mudança nos princípios norteadores do mercado e, na tentativa de integrar o social (as pessoas internalizariam a ideia e passariam a agir diferente) e as políticas públicas, resultando num planejamento de matriz integradora, de forma a garantir a transversalidade para as questões ambientais nas múltiplas áreas.
As principais estratégias de se efetivar o desenvolvimento sustentável, seria segundo Dias (2009): O fortalecimento das instituições democráticas, de forma a fortalecer e assegurar a participação cidadã no processo decisório; Sistema econômico capaz de gerar excedentes e know how técnico em bases confiáveis e constantes; Sistema social capaz de dialogar com os diferentes grupos sociais e resolver os conflitos gerados pelo desenvolvimento não-equilibrado; Sistema de produção capaz de respeitar a base ecológica e a capacidade de resiliência; Sistema tecnológico que se renove buscando sempre novas soluções; Sistema internacional que estimule padrões sustentáveis de comércio e financiamento.
33 posicionamentos [tornando-se] um conceito vago, com diferentes sentidos e em disputa” (MDA, 2004).
Se a construção histórica e institucionalização do conceito o tornou, por um lado vago, por outro lado houve a apropriação do mercado, que segundo Figueiredo e Cruz (2013), pode ser chamado de “enverdecimentodo discurso empresarial” que, de forma contraditória, aquele que era responsável pela contaminação e desequilíbrio socioambiental, pelos princípios básicos de funcionamento do mercado (lucro, manutenção e expansão) passa a ser o responsável pela manutenção da nova ótica, logo, a economia verde mantém estrita relação com o modus operandi antigo, e passa no momento presente a ser legitimando pelo discurso “sustentável”.
Em relação a isso, Elkington (2012), criador do conceito triple botom line (people, profit, planet), observa nas corporações privadas, um aumento no investimento no seu “enverdecimento”, ao preço que a outra ponta passa a ser desvalorizado (o capital humano), fenômeno que já havia sido adiantado por Veiga (2012). A apropriação da ideia de desenvolvimento sustentável pelo mercado, não só garantiu a permanência da variável ambiental como externalidade (PENTEADO, 2011) como, também, redirecionou o debate, anteriormente pautado na multidimensionalidade do conceito de desenvolvimento sustentável para a economia verde (JACOBI, 2012), que trata estritamente, como o nome já faz referência, da unidimensionalidade do debate.
Segundo Ribeiro e Santos Jr. (2011), o processo de mercantilização e remercantilização de “coisas”, que se iniciou a partir da análise de Polanyi (2000) ao observar a precificação e mercantilização da terra, do indivíduo e do dinheiro, transforma-se hoje em novas formas de mercantilização, precificando e colocando no mercado, aquilo que anteriormente não tinha valor monetário;
“Abre-se um novo ciclo de mercantilização que combina as conhecidas práticas de acumulação urbana baseada na ação do capital mercantil local com as novas práticas empreendidas por uma nova coalização de interesses urbanos na direção da sua transformação em commodity. A expansão da visão do Brasil como mercado, que se difunde mundialmente, conspira contra a visão do Brasil como sociedade urbana, democrática, justa e sustentável” (RIBEIRO e SANTOS JR, 2011, p 1).
34 contaminado? Quanto custa a mortandade de faunas e floras pela ação antrópica irregular? Qual o valor na biodiversidade e nas espécies (que inclusive ainda não foram catalogadas)? Por mais que se calcule e se formule meios de precificar, o resultado é a mercantilização da natureza, permitindo-se a entrada do jogo especulativo, da troca, da venda de ativos anteriormente protegidos.
Este efeito inesperado do desenvolvimento sustentável, não o descaracteriza de ser um dos maiores avanços no debate internacional (com efeitos locais) sobre uma nova forma de pensar as ações, planejar o futuro e ponderar os fatores relevantes. Contudo, Lutzenberger (2012), Sachs (2009), Montibeller-Filho (2008) e Veiga (2005) ao analisarem a essência conceitual e, não somente o valor institucionalizado pela ONU sobre desenvolvimento sustentável, demonstraram sua inaplicabilidade real e seus reais alcances, tendo em conta os constrangimentos que existem ainda não superados apenas pela criação de um conceito.
4.2 Sentido teórico do conceito e sua inaplicabilidade por completo
Montibeller-Filho (2008) demonstra que o conceito, em essência, não trata de modificar alguns procedimentos pelo qual o mercado opera atualmente, mas, uma mudança civilizatória que abrange questões éticas, culturais e ideológicas, o conceito, segundo Montibeller-Filho (2008) possui uma posição ética fundamental, voltado para as necessidades sociais mais urgentes e dizem respeito à melhoria da qualidade de vida de toda população. Essa mesma ideia compartilha a visão de Guatarri (1990) em que não haverá verdadeira resposta a crise sem uma autêntica revolução política, social e cultural reorientando os objetivos da produção de bens materiais e imateriais. Deste modo, mesmo que não conclamando uma luta socialista, observa-se que a ideia do desenvolvimento sustentável, em âmbito teórico, dos valores que busca empreender na realidade, são tão complexos quanto uma luta ao capitalismo, que leva ao título do livro de Montibeller-Filho (2008) “O mito do desenvolvimento sustentável”. Isso porque analisado teoricamente os conceitos de desenvolvimento e sustentabilidade pouco é possível se concretizar na realidade, haja vista os constrangimentos reais.
35 Sachs (2009) por sua vez, trabalha um conceito anterior de ecodesenvolvimento, que foi sendo associado cada vez mais ao desenvolvimento sustentável. Atualmente, expõem a complexidade de fatores que seriam essenciais para aplicar-se na realidade ações sustentáveis, consequentemente, não existiria o estado de sustentabilidade “perfeito”, mas sim, ações que estariam a ela associadas.
Veiga (2008) observa que, historicamente, os conceitos de desenvolvimento e crescimento sempre estiveram próximos, principalmente, na década de 1960 em que eram usados como sinônimo na comparação entre os graus da industrialização entre nações, quando havia (e ainda há) a separação entre desenvolvidos e subdesenvolvidos (o que na realidade significava o nível de industrialização). Esse tipo de associação acabou voltando as esperanças neste processo como um fim em si mesmo, crescimento e industrialização levaria a mudança de status, contudo, especificamente nos países em desenvolvimento, a junção de três características, a saber: Estado sem nação, progresso científico tecnológico e explosão demográfica levaram esses países a uma utopia desenvolvimentista (VEIGA, 2008).
O primeiro fator trata do surgimento de um Estado nacional que não era composto por uma burguesia unificada e sem um mercado nacional, como foi nos Estados modernos. Os países em desenvolvimento segundo Veiga (2008) nasceram do entusiasmo pela livre determinação, mas não da prosperidade burguesa e do progresso científico-tecnológico. Essa mesma característica sobre nível de organização da burguesia e, consequentemente, independência do Estado para sua autodeterminação é uma das características levantada por Offe (1989) como determinante.
O investimento em recursos humanos e na constante evolução da matriz produtiva é fundamental nessa comparação entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, se as trocas passam a ser determinadas por aqueles que possuem o progresso científico tecnológico como pilar, uma vez que “a demanda mundial de produtos e serviços de alta tecnologia aumenta 15% ao ano, enquanto a de matérias-primas não chega aos 3%” (VEIGA, 2008, p 23.)
Por fim, o fator que acentua os outros que foram historicamente construídos é a explosão demográfica nas cidades, que torna a vulnerabilidade urbana e deterioração ambiental latente (VEIGA, 2008).
36 PIB como um fim em si mesmo, mas engloba outras ações capazes de mudanças qualitativas.
Essas mudanças qualitativas que permeiam o desenvolvimento são bem tratadas por Sen (1993) e compiladas por Veiga (2008) quando observam a importância de não se pautar apenas na renda e tratar o conceito de crescimento como sinônimo de desenvolvimento. Resgatar o valor humano do indivíduo é algo não só urgente como necessário para basear os planejamentos futuros. Salvaguardar o valor subjetivo do indivíduo é algo complexo, e nesse sentido Sen (1993, 1999) demonstra que a economia como ciência não basta para explicar a tudo, uma vez que ela tenta transcrever ideias, vontades em fórmulas que não são capazes de representar a realidade. O desenvolvimento deve ser interpretado como a possibilidade do indivíduo efetivar novas capacidades (de seu interesse) de forma a aumentar as suas liberdades de escolha, por meio de condições mínimas de: educação, meio ambiente equilibrado, comida, casa, família, relações familiares dentre outros.
Gradativamente, a ideia de crescimento se descola de desenvolvimento, sendo o primeiro mais fácil de ser atingido, enquanto o segundo é mais complexo não só para se alcançar, mas, também, para se definir.
A primeira definição, portanto, pode ser que aumento de renda per capita não é bastante para definir desenvolvimento. Segundo, que a busca por uma multidisciplinaridade é algo mais que necessário, uma vez que a economia, como matéria única com capacidades explicativas, tende a homogeneizar pessoas, desejos, vontades e interesses que são questões básicas da vida, como já foi discutido aqui por Penteado (2011).
Por último, a ideia de que o desenvolvimento viria como decorrência natural do crescimento econômico graças ao efeito cascata (“trickle-down-effect”) se provou uma falácia, o Brasil, por exemplo, passou pela experiência durante as décadas de 1960 e 1970 de crescimentos no PIB justificados pelo “crescer o bolo, para depois dividi-lo” que resultou num aprofundamento das desigualdades sociais em paralelo a um processo de espoliação urbana.
37 Esta proposta, ante a realidade demonstra a complexidade da efetivação do desenvolvimento. Mais que ações, seriam um reordenamento das ideias que o acompanham.
Num próximo passo, a ideia de sustentabilidade ganha conotação complexa, dividida por Veiga (2008) em dois grupos: linha econômica de interpretação da sustentabilidade e, linha da fatalidade.
Para o primeiro grupo o mercado é capaz de fornecer os instrumentos necessários para reverter, ou ao menos, diminuir o impacto ao meio ambiente. Parte do princípio que não há impasse entre crescimento econômico e conservação ambiental. Próximo do que a economia verde sustenta hodiernamente, esta linha de pensamento passou a ser pautada “pela hipótese ultra-otimista de que o crescimento econômico só prejudicaria o meio ambiente até um determinado ponto” (VEIGA, 2008, p 109).
O segundo grupo observa com certo grau de fatalidade as questões sobre sustentabilidade e demonstra críticas ao reducionismo econômico das problemáticas ambientais. O crescimento econômico sem considerar a capacidade de resiliência do meio ambiente gera um dos maiores problemas ambientais, uma vez que as pesquisas ainda não dão conta da complexidade dos equilíbrios ecossistêmicos, já se observa inúmeras interferências sem a certeza do resultado.
A última crítica, já adiantada por Ribeiro e Santos Jr (2011) trata da precificação de bens ambientais. Segundo Veiga (2008) o objeto da ciência econômica é o gerenciamento racional dos recursos produtivos em sociedades marcadas pela infinidade das necessidades humanas, subjetivamente produzidas e reproduzidas. Contudo, os resultados deste processo são contraditórios como, por exemplo, mercados de direito de contaminar, cotas de emissão, além da arbitrariedade em precificar bens com funções no equilíbrio ecossistêmico.
A sustentabilidade exige, assim como o desenvolvimento, uma nova postura ética em relação à biodiversidade e ao equilíbrio ambiental, a emergência de um debate político capaz de observar as relações de mercado e sua capacidade destrutiva ao meio ambiente e, o mais difícil segundo Romeiro (2013), a introdução da ideia de limites para o crescimento. Estas ideias seriam o marco inicial para o avanço da sustentabilidade, resguardada sua complexidade.
