Essa dissertação buscou analisar como os consórcios intermunicipais atuam como ator institucional que realiza políticas públicas de forma a promover o desenvolvimento socioeconômico e compreender como se dão os processos para o estabelecimento da política de consorciamento para a cooperação interfederativa e a promoção do desenvolvimento regional.
Para isto, buscou caracterizar o Consórcio do Vale do Paranapanema por meio da descrição etnográfica das etapas de elaboração do Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local dos Municípios do Vale do Paranapanema, para compreender a maneira de atuação do Consórcio na região: sua forma de funcionamento, seus participantes e atividades desenvolvidas de maneira a promover o desenvolvimento regional, além de seu papel institucional durante a elaboração de uma de suas principais políticas públicas (PDEVP). Ainda, este estudo se orientou a identificar as rações e justificativas que deram origem ao Plano, os atores participantes deste processo, o grau de participação dos mesmos, os fatores facilitadores / entraves a implementação do PDEVP nos municípios que integram o CIVAP, além de compreender como cada etapa da política pública foi construída.
A partir disto, qual o papel institucional dos consórcios em relação às suas políticas e como provedor de desenvolvimento regional? E, como dariam suas políticas públicas de maneira a atingir seus objetivos?
Esta problemática partiu da reflexão da autora de seu processo vivido na elaboração do PDEVP e do contato com o consórcio em análise além dos questionamentos levantados a partir do paradoxo entre a existência de grandes disparidades regionais no Brasil e a crescente formação de consórcios públicos entre entes federativos, o que segundo Prates (2010) de um total de 5.564 municípios brasileiros existentes em 2005, 81,5% (4.537) declararam fazer parte de alguma modalidade de consórcios, favoráveis ainda à formação e organização por meio de lei e decreto com a Constituição de 88.
A princípio estas disparidades poderiam ser interpretadas por fatores econômicos e seus processos de produção de riqueza no capitalismo, então para isto, a dissertação recorreu a autores e os conhecimentos da área do desenvolvimento regional. A teoria de Brandão (2007) foi a principal via analítica adotada de maneira a compreender como as atividades e os processos econômicos da região do CIVAP se organizavam em termos da homogeneização, integração, polarização e hegemonia da dimensão espacial do desenvolvimento capitalista daquele espaço. Isto nos resultou compreender a hegemonia econômica a favor do
agronegócio, tornando os municípios, a região e os atores envolvidos dependentes e subordinados ao poder e potência gerada a partir da riqueza das cadeias produtivas da cana- de-açúcar, soja e milho, e que, a elaboração de teorias gerais de desenvolvimento econômico, não reflete os aspectos particulares (socioculturais e políticos) de cada realidade regional e influente nas dinâmicas econômicas estabelecidas.
Desta maneira, a análise dos fatores econômicos indutores da política de consorciamento e os processos da dimensão espacial do desenvolvimento capitalista demonstraram ser insuficientes para entender o surgimento de consórcios no Brasil. Recorreu- se então aos aspectos políticos e culturais da visão integrada e articulada que a Etnografia oferece à pesquisa e a Abordagem do Ciclo de Políticas proposta por Ball e Bowe (1992).
Os Contextos da Influência, de Produção de Texto e da Prática da Abordagem de Ciclo de Políticas de Ball e Bowe (1992) nos permitiu compreender a realidade da política de consorciamento do CIVAP e da elaboração do PDEVP por meio dos interesses e influências envolvidos, do discurso dos atores sobre o cenário da região exposto para elaboração do Plano e da formação do Consórcio, as produções de textos relacionados à elaboração do PDEVP, a arena de conflitos que envolvem a interpretação do Plano para a realidade, dentre outros.
A partir da descrição etnográfica, pudemos observar que o CIVAP é uma instituição que se organiza como associação pública sem fins lucrativos, está situada na cidade de Assis e foi implementada em 1985. Compreende 25 municípios consorciados com colaboração financeira entre os entes, sendo que a região é caracterizada economicamente pela produção do agronegócio: cana-de-açúcar, soja e milho, pelas concentrações de terra e pelas disparidades intermunicipais e populacionais em termos socioeconômicos. Financeiramente, o CIVAP também se dispõe de recursos por meio de parcerias e convênios estabelecidos, como no caso do recurso para a elaboração do PDEVP por meio da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação (SDCTI) do governo do Estado de São Paulo.
Frente a isto, o Consórcio procura articular em conjunto os problemas municipais e em comum, envolvendo-se em ações para o desenvolvimento da região, a exemplo: CIVAP/SAÚDE, farmácia de manipulação com medicamentos acessíveis aos munícipes e o Projeto Eco.ValeVerde18
. Além dos municípios consorciados, o CIVAP conta com alguns funcionários atuantes para manter seu funcionamento, sendo que, dentre estes, os ocupantes
de cargos da direção do consórcio, os quais, por mais sendo eleitos, estão pactuados e articulados politicamente com os políticos influentes da região.
A relação de poder e de influência não deixa de estar presente entre os atores envolvidos, até mesmo pelo caráter de funcionamento do consórcio que é a constituição pelos próprios prefeitos dos consorciados como conselho. Desta forma, evidenciam-se as articulações do CIVAP a favor dos municípios e representantes políticos hegemônicos na região, como no caso de Assis, Tarumã e dos outros maiores municípios envolvidos, sendo que, até mesmo em relação aos partidos políticos, foram poucos momentos que partidos da oposição ao PSDB e parceiros estiveram na presidência do consórcio.
Em termos do papel institucional do CIVAP no PDEVP, o mesmo se fez mais como um facilitador dos processos e das burocracias no sentido de auxílio à consultoria e não exatamente como o provedor de suas políticas. Para isto, a descrição etnográfica procurou evidenciar a existência de interesses políticos e econômicos implicitamente envolvidos por parte da consultoria e do consórcio, ou até mesmo a tentativa da consultoria de “induzir” a necessidade de elaboração do plano na instituição, o que, embora as políticas possam ser elaboradas de fora às instituições públicas, caberá ao setor público ser o implementador e o avaliador dos resultados e melhorias para a sociedade. Ou seja, caberá ao CIVAP ser um bom implementador do PDEVP e provedor das mudanças esperadas por sua população. Desta forma, é importante o interesse e o engajamento de todos os atores envolvidos: políticos, autoridades locais e regionais, e da população, no processo de elaboração e também de implementação das ações propostas.
Os argumentos para a criação do Plano de Desenvolvimento Econômico do Vale do Paranapanema pelo CIVAP foram no sentido de estipular sugestões de ações e diretrizes locais e regionais de maneira a promover o desenvolvimento econômico, fortalecer a governança municipal e das instituições da região, atração de novos negócios e geração de empregos. Para o Consórcio a região possui um quadro socioeconômico aquém das outras regiões do Estado de São Paulo, entretanto, com grandes possibilidades de desenvolvimento, assim:
O fator de motivação da elaboração do PDEVP foi iniciar o processo de alteração de quadro, por meio da busca do desenvolvimento econômico e social, oferecendo aos gestores públicos e a iniciativa privada, uma visão clara e integrada de como estimular investimentos e dinamizar as cadeias produtivas presentes na região. Nesse processo, foram definidas estratégias e ações orientadoras do desenvolvimento econômico, identificadas 44 oportunidades de negócios e propostos 10 projetos estruturantes, nas áreas da infraestrutura, turismo, agronegócios e tecnologia, formando um conjunto de empreendimentos-chave baseados nas vocações e potencialidades da região,
com boas expectativas de realização. Portanto, o plano visa identificar, planejar e propor ações que tenham foco na obtenção dos resultados voltados ao desenvolvimento, respeitando os limites financeiros do setor público (municipal, estadual e federal) e buscando, quando adequado, parcerias com a iniciativa privada e entidades civis, além de recursos dos governos estadual e federal para a melhoria da infraestrutura da região. (CIVAP, 2014, p. 14). Apesar de que o discurso para elaboração do plano tenham sido oficialmente no sentido planejar estrategicamente o crescimento econômico da região por meio da definição de políticas públicas de âmbito municipal e regional que colaborem para superação de gargalos estruturais que dificultam o desenvolvimento da região, as razões que efetivamente moveram a criação do mesmo são subjetivas e a partir dos comportamentos, das relações de hegemonia e dos discursos de informantes, puderam ser contestados ao longo desta pesquisa. Tal questionamento deriva de alguns pontos que a descrição etnográfica buscou evidenciar.
Primeiramente, o “jogo de poder e influências” existente entre autoridades e políticos presentes na região. Isto implicou que: (1) o Plano ser uma tentativa de “politicagem” regional para políticos e os partidos que predominam na maioria dos municípios, sendo que pelo fato dos prefeitos serem os conselheiros do consórcio, compromete a imparcialidade de realização do plano e questiona se esta política efetivamente promove o retorno de benefícios à sociedade; (2) consolidação e fortalecimento de hierarquias entre municípios, ou seja, dos que possuem maiores níveis socioeconômicos sob os desprovidos de tais padrões, o que causa maiores níveis de desigualdades intermunicipais e consequentemente dependências entre os mesmos; (3) ao o CIVAP propor o trabalho técnico de uma consultoria de fora da região em oposição ao debate público e proposição de soluções ao desenvolvimento econômico internamente, entre os munícipes e autoridades locais, o consórcio deslocou a responsabilidade de olhar seus próprios problemas, evitando a exposição de problemáticas existentes e consequentemente de ser contestado a respeito de suas responsabilidades.
Em uma entrevista com o coordenador Geral Administrativo e Técnico do SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional do Estado de São Paulo), no dia trinta de janeiro de 2014, o mesmo nos questionou das razões e da efetividade do Plano que estava sendo desenvolvido. O mesmo explicou que acreditava que muitos planos criados possuem “belas” propostas de ações e promessas, mas que a maioria dos planos “vão para a gaveta”, com poucas ações realmente implementadas de maneira a promover melhorias à população e o desenvolvimento socioeconômico, sendo que, quem sai beneficiado são as prefeituras que receberam os recursos para a elaboração dos planos. Ao
discurso do entrevistado, gostaria de incluir não somente os ganhos das prefeituras, mas também, dos benefícios a favor de consultorias envolvidas nos processos, o que é muito comum no Brasil. Isto permite refletir os reais interesses, benefícios individuais ou de um pequeno grupo, estariam ocorrendo por trás da política do Plano, em detrimento das mudanças estruturais e socioeconômicas efetivas para a região. Entretanto, tais aspectos não serão evidenciados explicitamente no presente, mas sim no futuro, caso tais propostas de ações efetivamente não terem saído do papel.
Por último, independentemente das justificativas de elaboração do Plano, sua criação legitimou e consolidou ainda mais o papel do CIVAP na região. Devido a abrangência de participação dos atores envolvidos, de pessoas entrevistadas, da divulgação realizada das etapas e eventos do Plano e dos recursos estabelecidos com o convênio na SDCTI, o consórcio se tornou mais conhecido na região e no Estado de São Paulo. Sob este aspecto, incluo também a visibilidade adquirida pela consultoria.
O Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema é resultado de uma parceria do CIVAP com a SDECTI pela disponibilização dos recursos financeiros necessários para sua elaboração por meio do convênio nº 708/2011 e com a empresa GEO BRASILIS com a contratação nº 009/2013, para a realização do trabalho técnico. O plano foi dividido em quatro etapas para sua elaboração, compreendeu todos os municípios do consórcio, com exceção de Parapuã, Pedrinhas Paulistas e Santa Cruz do Rio Pardo e envolveu diversos atores em seus processos: prefeitos, membros do CIVAP, empresariado local, entidades de classe, órgãos de governança regional, formadores de opinião, dentre outros.
O trabalho a campo foi estruturado em duas frentes de entrevistas e articulações, sendo a primeira com gestores públicos (municipal e estadual) e a segunda com entidades privadas, resultando em 57 reuniões de trabalho, com 122 participantes. Ordenados da seguinte maneira:
Tabela 14 – Relação dos atores envolvidos e reuniões realizadas.
ENTIDADE REUNIÕES PARTICIPANTES
Poder Público Municipal 22 69
Empresariado Local 26 39
Empresariado Regional 6 10
Órgãos da Administração Direta
ENTIDADE REUNIÕES PARTICIPANTES
Total 57 122
Fonte: Relatório Final do PDEVP, CIVAP, 2014, p. 16.
A primeira etapa de elaboração do PDEVP compreendeu realizar um diagnóstico econômico da região e dos municípios, compreendendo a realidade socioeconômica, os indícios dos dados secundários levantados previamente à pesquisa a campo, as reais dificuldades e problemáticas vividas pelos informantes e as possibilidades e vocações municipais e regionais. Ainda, previu a realização de cenários com projeções de como seria o desenvolvimento do município e da região com a implementação ou não das atividades econômicas propostas por este projeto e da elaboração de Estratégias de Desenvolvimento da região.
O trabalho de “gabinete” foi marcado por conflitos internos entre a direção e os apoiadores técnicos e especialistas, de influências políticas sobre a elaboração das etapas, apesar de haver certa liberdade para a elaboração de propostas que refletissem boas diretrizes de desenvolvimento da região, e do discurso de possíveis novas parcerias futuras com o consórcio. Ao longo deste período, foram sendo estabelecidas e consolidadas as relações de influência entre as partes, sendo que, as entrevistas foram evidenciando os interesses e intenções existentes.
Dos interlocutores do CIVAP, identificamos suas relações de influência política na região e com demais autoridades presente na elaboração do Plano. Dos prefeitos entrevistados, muitos possuem laços fortes com a política estratégica do consórcio, entretanto, outros estão desarticulado ou afastado do andamento das atividades do mesmo. A partir das entrevistas com as entidades de classe, empresariado local e instituições de governo regional (SEBRAE, CIESP, etc.) pudemos compreender as dificuldades diárias enfrentadas pelos mesmos e os gargalos regionais ao desenvolvimento, as possibilidades de ações, além de conflitos e relações de poder existentes na região.
De maneira geral, os discursos dos informantes foram no sentido de colaboração do plano e procuraram participar dos processos e atividades, entretanto, alguns representantes se posicionaram de maneira contrárias ao plano ou ao CIVAP por questões políticas e econômicas. O contato com os atores chaves para elaboração do processo nos permitiu identificar diferentes intenções políticas e econômicas, sendo que, apesar da mobilização a favor do Plano, observamos que nem todas as intenções foram desvinculadas de ganhos e benefícios pessoais e/ou de grupos de influência da região, se por um lado, alguns sujeitos nos
viam com esperança de proposições de soluções a seus problemas, por outro, alguns interlocutores, por meio das falas, comportamentos e relacionamento implícitos entre os responsáveis do acordo de elaboração do plano, viam o mesmo como “oportunidade” políticas.
O diagnóstico econômico elaborado na primeira etapa forneceu subsídios para a elaboração dos cenários e das diretrizes de desenvolvimento, proporcionou as reflexões das ações a serem indicadas na etapa dois, permitiu analise de setores da economia (agropecuário, industrial, de serviços e do comércio) e de variáveis como: PIB, valor adicionado, emprego e a renda, além da situação atual e prevista da infraestrutura da região, além da compreensão do desenvolvimento espacial do capitalismo na região a partir dos processos de homogeneização, integração, polarização e hegemonia desempenhado pela cadeia produtiva do agronegócio.
Os princípios abordados por Brandão (2007) foram adequados e auxiliaram na compreensão de como a cadeia produtiva do agronegócio atua na região. O movimento universalizante do capital do agronegócio abarca domínios sob seu processo homogeneizador, terras agrícolas são incorporadas à expansão da produção dos produtos de cana-de-açúcar, soja e milho, as maiores e em quantidade existentes de indústrias existentes são relacionadas aos processos de transformação e agregação de valor destes produtos agrícolas, muitas atividades dos setores de serviços e de comércio dão suporte ao processo e a expansão desta cadeia produtiva, de maneira que a economia do agronegócio se transformou no principal pólo de produção de riqueza e hegemonia na região.
A segunda etapa identificou 44 oportunidades de negócios (2 por municípios) e 10 projetos estruturantes que possam ser implementadas em curto, médio e longo prazo e desenvolvam a região em termos socioeconômicos. Foi realizado ainda três Planos de Trabalhos, contendo objetivos, atividades, justificativas, dentre outros, para a solicitação de convênios e/ou recursos financeiros para o desenvolvimento dos projetos ou das oportunidades, sendo: Centro de Inovação de Assis, Implantação de Indústria de beneficiamento de mandioca de mesa e Implantação de unidade de beneficiamento de pescado.
As propostas de projetos estruturantes visaram estimular setores de comércio e serviços, indústrias e agropecuário, ou ainda, relacionados à infraestrutura, de pesquisa e tecnologia, logística, dentre outros, são proposições que possibilitam o investimento que, direta ou indiretamente, contribuem para o desenvolvimento econômico da região, sendo que as oportunidades de negócio e de desenvolvimento econômico,
[...] são ações locais que necessitam de investimento econômico, seja público ou privado, e apresentam retorno financeiro ao investidor. [...] A distribuição pelos municípios do CIVAP das oportunidades de negócio e de desenvolvimento econômico considerou os seguintes aspectos: demanda municipal, incidência geográfica do projeto estruturante, quando associado, disponibilidade de infraestrutura, e, quando possível, a pré-existência da atividade no município, mesmo que incipiente. Para cada município, foram identificadas e analisadas duas oportunidades de negócio e de desenvolvimento econômico que podem, ou não, estar associadas aos projetos estruturantes. (CIVAP, 2014, p. 84).
Já a terceira etapa, buscou propor ações que dinamizem cadeias produtivas e empresariais presentes na região e que no caso possibilitem maior independência econômica, diferentemente do processo desempenhado pela cadeia produtiva do agronegócio. Desta maneira, foram escolhidas cadeias produtivas com potencial de desenvolvimento e de vocações já estabelecidas, como: mandiocultura, hortifruticultura, gado de corte, piscicultura, corte e costura e turismo regional.
Por fim, a quarta etapa compreendeu a mobilização institucional por meio das reuniões e eventos realizados e a comunicação social de divulgação de resultados, atividades, notícias, acontecimentos, dentre outros, por meio de canais de comunicação como rádio, televisão, Facebook, sites, dentre outros. As divulgações ocorreram ao longo de todo o projetos por meio de releases criados pela comunicadora social da empresa e em termos de eventos, ocorreram três principais: de Lançamento do Plano, de Reunião Intermunicipal (dividido em três blocos) para apresentação e aprovação por parte dos atores envolvidos das propostas de ações e de marco da finalização da elaboração do PDEVP, entrega do relatório final e de divulgação de seus resultados.
De modo geral, alguns projetos estruturantes buscam integrar e articular essa região com o resto do país de acordo com as proposições de escalas de Brandão (2007), por exemplo, o projeto estruturante que visa a dinamização da logística de escoamento da produção, entretanto, a maioria das propostas de políticas públicas o foco esteve no fortalecimento somente das ações em escala local. Entretanto, as sugestões buscaram fortalecer as vocações locais e não atrair e impor uma realidade econômica externa em relação à região, exemplo: atração de grandes empresas de fora e de atividades diferentes dos já desempenhados.
Em contrapartida, observa-se na região um fenômeno comum do país, a influência da escala nacional e global sobre a local. A política econômica e do poder da cadeia produtiva do agronegócio da cana-de-açúcar, soja e milho (o que está sob influência da política nacional e mundial) domina a dinâmica social, econômica e espacial do território delimitado pelo
recorte do CIVAP, sendo que, a dinâmica socioeconômica da região segue os princípios capitalistas e da globalização.
Deste modo, as expectativas e esperanças de muitos atores no processo de elaboração do Plano e nos resultados que o mesmo pode proporcionar, visto que as propostas refletiram alguns dos gargalos de desenvolvimento da região e estratégias de solução para superação dos mesmos, são fatores facilitadores para a implementação do Plano no futuro. Entretanto, o mesmo deixará de ser uma realidade na prática se os interesses e benefícios políticos e individuais, identificados na descrição, sobressaírem ao interesse de melhorar a