UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Faculdade de Ciências Aplicadas
GABRIELA NEGRÃO DE OLIVEIRA SILVA
ENTRE A COMPETIÇÃO E A COOPERAÇÃO: O PAPEL INSTITUCIONAL DE CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS COMO POLÍTICA PÚBLICA ESTRATÉGICA
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
BETWEEN COMPETITION AND COOPERATION: THE INSTITUTIONAL ROLE OF INTERMUNICIPAL CONSORTIUMS AS STRATEGIC PUBLIC POLICY FOR
REGIONAL DEVELOPMENT.
Limeira 2016
GABRIELA NEGRÃO DE OLIVEIRA SILVA
“ENTRE A COMPETIÇÃO E A COOPERAÇÃO: O PAPEL INSTITUCIONAL DE CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS COMO POLÍTICA PÚBLICA ESTRATÉGICA
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL”
Dissertação apresentada à Faculdade de Ciências Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para obtenção do título de Mestra na área de Interdisciplinar em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas, área de concentração: Modernidade e Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. ROBERTO DONATO DA SILVA JÚNIOR Co-orientador: Prof. Dr. CARLOS RAUL ETULAIN
Este exemplar corresponde à versão final Dissertação defendida pela aluna Gabriela Negrão de Oliveira Silva e orientado pelo Prof. Dr. Roberto Donato da Silva Júnior.
Limeira 2016
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca da Faculdade de Ciências Aplicadas
Renata Eleuterio da Silva - CRB 8/9281
Silva, Gabriela Negrão de Oliveira,
Si38e SilEntre a competição e a cooperação : o papel institucional de consórcios intermunicipais como política pública estratégica de desenvolvimento regional / Gabriela Negrão de Oliveira Silva. – Limeira, SP : [s.n.], 2016.
SilOrientador: Roberto Donato da Silva Júnior.
SilDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Faculdade
de Ciências Aplicadas.
Sil1. Desenvolvimento regional. 2. Consórcios. 3. Etnografia. I. Silva Junior, Roberto Donato da,1975-. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Ciências Aplicadas. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Between competition and cooperation : the institutional role of
intermunicipal consortiums as strategic public policy for regional development
Palavras-chave em inglês:
Regional development Consortia
Ethnography
Área de concentração: Modernidade e Políticas Públicas Titulação: Mestra em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas Banca examinadora:
Roberto Donato da Silva Júnior [Orientador] Marko Synésio Alves Monteiro
Milena Pavan Serafim
Data de defesa: 26-02-2016
Programa de Pós-Graduação: Mestrado Interdisciplinar em Ciências Humanas e Sociais
Aplicadas
Autor: Gabriela Negrão de Oliveira Silva
Título: Entre a competição e a cooperação: o papel institucional de consórcios intermunicipais como política pública estratégica de desenvolvimento regional.
Natureza: Dissertação para Título de Mestre
Instituição: Faculdade de Ciências Aplicadas, Universidade Estadual de Campinas Aprovado em: 26/02/2016
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________ Prof. Dr. Marko Synésio Alves Monteiro Instituto de Geociências (IG/UNICAMP) Departamento de Política Científica e Tecnológica
____________________________________________ Profa. Dra. Milena Pavan Serafim
Faculdade de Ciências Aplicadas (FCA/UNICAMP)
Esse exemplar corresponde à versão final da monografia aprovada
Prof. Dr. Roberto Donato da Silva Junior Faculdade de Ciências Aplicadas (FCA/UNICAMP)
Observação: Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no processo de vida acadêmica do aluno.
Dedico àqueles que acreditam e se movem
por Um Mundo Melhor
AGRADECIMENTO
À minha família que sempre acreditou em mim, me deu forças para
caminhar, amor para viver e apoio incondicional...
Ao meu orientador Prof. Dr. Roberto Donato da Silva Júnior, pela
compreensão, paciência, orientação e sabedoria...
Ao meu co-orientador Prof. Dr. Carlos Raul Etulain, pelo apoio, orientações e
amizade...
Ao coordenador Eduardo José Marandola Junior, Prof. Dr. Hudson Pacífico
da Silva e professores do Programa de Mestrado Interdisciplinar em Ciências
Humanas e Sociais Aplicadas, pela oportunidade, aprendizado e amizade...
Aos Avaliadores Prof. Dr. Marko Synésio Alves Monteiro e profa. Dra.
Milena Pavan Serafim pelo interesse e os conselhos à pesquisa...
RESUMO
Esta pesquisa visa analisar o consorciamento intermunicipal como política pública para promoção de desenvolvimento regional. O consórcio selecionado para esta finalidade é o Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP), o qual será caracterizado através da compreensão de como se deram os processos de criação do Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema (PDEVP) a partir do olhar etnográfico de pesquisa. A compreensão da realidade estudada teve como referências teóricas (i) a Abordagem de Ciclo de Políticas proposto por Ball & Bowe (1992) através da análise desta política pública à luz do Contexto da Influência, do Contexto de Produção de Texto e do Contexto da Prática, e de como essa política se move entre e dentro destes contextos, e (ii) conceitos da área do desenvolvimento regional da Economia. A metodologia escolhida foi a etnografia, sendo que duas estratégias de coleta de dados foram utilizadas: (1) busca de dados secundários (revisões bibliográficas, dados de IBGE, SEADE, dentre outros) e (2) análise do levantamento já realizado dos dados primários (entrevistas com atores chaves do processo de desenvolvimento econômico), do qual a autora fez parte.
ABSTRACT
This research aims to analyze intermunicipal consortiums as public policy to regional development. The selected consortium for this purpose is the “Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP)”, which will be characterized by the understanding of how the processes were to create the public policy “Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema” by the ethnographic approach. The local reality comprehension had reference in (i) the Policy Cycle Approach formulated by Ball & Bowe (1992) and its contributions to the analysis of the public policy based on three contexts of the policy cycle, named Influence, Text Production and Practice; and (2) Regional Development concepts from the Economy. The selected methodology was the ethnography and two data collection strategies were used: (1) search for secondary data (literature review, IBGE and SEADE databases, among others) and (2) the analysis of primary data already done (interviews with key actors in the economic development process), which the author participated.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO...09
1.1 Objetivos...11
1.2 Justificativas...13
1.3 A Interdisciplinaridade e a Problematização no Contexto de Surgimento da Política de consorciamento...14
2. PROCEDIMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS...19
2.1 Cenário e a Política Pública Estratégica de Consorciamento...19
2.2 Consórcios Públicos e o Desenvolvimento Regional...26
2.3 Políticas Públicas e seus Contextos: Influência, Produção de Textos e da Prática...39
2.4 A Etnografia e suas relações com as políticas públicas...41
3. A CONSTITUIÇÃO DO PLANO SOB O OLHAR ETNOGRÁFICO...50
3.1 O Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP)...51
3.2 O Plano de Desenvolvimento Econômico e suas Quatro Etapas...61
3.3 A descrição etnográfica do Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema...64
3.4 Entre o debate público e a “tecnificação” da política pública...102
4. CONCLUSÃO...106
1 INTRODUÇÃO
Este estudo surgiu da motivação de responder alguns questionamentos sobre o tema de consórcios intermunicipais como política pública de cooperação entre municípios, a saber: (1) a formação de consórcios públicos intermunicipais é uma possibilidade viável no momento de elaborar e implementar políticas públicas que promovam o desenvolvimento socioeconômico de maneira regional e cooperativa entre os entes consorciados? (2) o real propósito de formação dos consórcios está fundado apenas em interesses altruístas e de promoção de desenvolvimento socioeconômico deste espaço que vai além das fronteiras geográficas de cada federação? (3) ao se pensar em políticas públicas cooperativas e não de competição, de benefício ao coletivo, a formação de consórcios intermunicipais propicia o surgimento de sentimento de identidade e de pertencimento de uma determinada região entre a comunidade consorciada? (4) a política pública de consorciamento é realmente vantajosa para os municípios com poucos recursos, de baixo poder de ação com suas políticas públicas e de baixa força política para captação de recursos com o governo estadual e federal? Tais questionamentos nortearam o raciocínio da pesquisa e foram fundamentais para animar a realização do estudo, entretanto, não necessariamente serão totalmente respondidas.
O objetivo da presente dissertação é realizar uma análise da política pública de consorciamento intermunicipal para promoção de desenvolvimento regional a partir de um olhar etnográfico. Para isto, a pesquisa procurou entender como um consórcio em específico, o Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP), entende seu papel e a sua contribuição a fim de promover maiores níveis de desenvolvimento da região em que atua, sendo que para compreender como se dariam suas políticas para promoção de desenvolvimento regional, o estudo teve como foco de análise o Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema - PDEVP (política pública criada em 2014 pelo CIVAP com o objetivo de promover o desenvolvimento da região além de gerar emprego e renda, tendo como apoio para elaboração de uma consultoria especializada e selecionada por meio de licitação).
O consórcio público, de acordo com o Decreto Nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, é a formação de uma pessoa jurídica de direito privado ou de associação pública a partir da pactuação estabelecida entre entes da federação brasileira em busca de promoção de relações de cooperação, coordenação e de realização de objetivos de interesse comum. Podemos observar no Brasil que a criação de consórcios pode vir a ser uma estratégia buscada por municípios para enfrentar a escassez de recursos, para execução de serviços às suas
populações, para realização de obras e serviços de interesse comum entre entes consorciados, para promover o desenvolvimento regional e local, dentre outros. Desta forma, o estudo permeia por duas perguntas principais: Como o consórcio atua na forma de um ator institucional que realiza políticas públicas de forma a promover desenvolvimento? E, como se dariam as políticas públicas dos consórcios intermunicipais para promover o desenvolvimento regional?
A escolha do método etnográfico para compreender a política pública de consorciamento do CIVAP bem como a elaboração do PDEVP se justifica e é válida em decorrência da participação intensa da autora no processo de elaboração do Plano. Durante este período, a autora foi consultora interna na empresa escolhida pelo Consórcio para elaboração do PDEVP e esteve envolvida nos trabalhos operacionais, de pesquisa a campo, e, de maneira mais restrita, no nível estratégico dos processos.
A etnografia permite que nesta pesquisa fatores vividos pela autora no processo de elaboração do Plano, como fatos observados, pontos “entre linhas”, falas e atitudes dos atores possam ser relatados e analisados de maneira integrada aos dados coletados a campo e de bancos de dados. Parte-se da compreensão de que para se analisar “como” ocorreram as etapas de criação é necessária uma visão integrada e articulada dos fatores, das diretrizes econômicas com os aspectos políticos e socioculturais.
Para a compreensão do contexto os quais estiveram inseridas as políticas de consorciamento e do PDEVP, o estudo também contou com a referência da Abordagem de Ciclo de Políticas proposto por Stephen J. Ball & Richard Bowe (1992). Assim, procurou entender estas políticas públicas à luz do Contexto da Influência, do Contexto de Produção de Texto e do Contexto da Prática, e, de como essas políticas se movem entre e dentro destes contextos.
De acordo com a proposta de Ball e Bowe (1992), o Contexto da Influência constitui-se o início das políticas públicas com os interesses envolvidos e da construção do discurso político, já o Contexto de Produção de Texto é conformado pelos textos de política articulados com linguagem de interesse público e, por último, o Contexto da Prática sendo onde/quando os textos de política são lidos e interpretados na prática. Segundo Rezende e Baptista (2011) a Abordagem de Ciclo de Políticas considera que cada política possui seu caráter único e histórico, devendo ser identificado e compreendido seus elementos e sua interação no contexto em que está inserido.
Formado por 25 municípios da região do Vale do Paranapanema, o CIVAP atua com projetos e ações em busca de promover o seguinte objetivo: “maior eficácia em assuntos
regionais sustentáveis e de integração dos municípios, na busca de soluções globalizadas e na participação de forças vivas da sociedade regional, estadual e federal” (CIVAP, 2015a). Neste contexto, surge a elaboração do Plano de Desenvolvimento Econômico Regional e Local do Vale do Paranapanema, o qual visa elaborar, de acordo com o edital do processo nº 13 de 2013, recomendações de ações de âmbito local e regional de maneira a promover fortalecimento da governança, atração de novos negócios e desenvolvimento econômico.
Este estudo surge sob as circunstâncias em que o tratamento das pesquisas acadêmicas de forma disciplinar e fragmentada demonstrou ser insuficiente e ineficiente para tratar da complexidade da problematização apresentada. No campo das políticas públicas, a formulação, implementação e avaliação se apresentam em muitos casos de maneira disciplinar. Em decorrência disto, algumas políticas públicas elaboradas não atendem os resultados esperados pela população.
Segundo Brewer:
Inúmeras questões hoje candentes na agenda pública, como a problemática ambiental, por exemplo, demandam tratamento interdisciplinar que as tradicionais instituições produtoras do conhecimento têm sido incapazes de ofertar, desinteressadas em prover ou lentas em fazê-lo. (BREWER apud FARIA, 2013, p. 11).
Recorreu-se então a Interdisciplinaridade. O Centro das Ciências Humanas e Sociais Aplicadas da Faculdade de Ciências Aplicadas (FCA) da Unicamp por meio do programa de Mestrado Interdisciplinar em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas, iniciado em 2014, propõe a busca pela superação das fronteiras disciplinares por meio do diálogo interdisciplinar, o qual, tem se apresentado como um meio em resposta à complexidade dos problemas decorrentes da modernidade, dos conflitos socioeconômicos, das mudanças culturais, ambientais e tecnológicas (O PROGRAMA ICHSA, 2016).
1.1 Objetivos
Além de compreender as etapas de criação do Plano pelo método etnográfico, pela proposta de Ball e Bowe (1992) e por conceitos do Desenvolvimento Regional do campo de conhecimento da Economia, a pesquisa recorre também a outros objetivos específicos que guiam os questionamentos para análise, como:
Caracterizar o Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP) no que se refere à sua forma de funcionamento, participantes, atividades desenvolvidas, fontes de financiamentos, dentre outros;
Compreender como o CIVAP se caracteriza como ator institucional de desenvolvimento regional;
Identificar as razões / justificativas / argumentos que deram origem ao PDEVP e os atores que participaram desse processo; e,
Compreender como cada etapa do PDEVP foi construída, assim como o grau de participação dos gestores municipais nesse processo.
Duas estratégias de coleta de dados para a pesquisa foram utilizadas. A primeira constitui na busca de dados secundários, contemplando revisão bibliográfica sobre o tema de políticas públicas, de consórcios públicos, de desenvolvimento regional, etnografia, documentos oficiais dos municípios pertencentes ao CIVAP e dados produzidos por diversos órgãos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Sistema IBGE de Recuperação Automática (SIDRA), Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), dentre outros documentos elaborados ao longo do processo de construção do PDVEP. A segunda estratégia constituiu na análise do levantamento de dados primários os quais foram realizados anteriormente a esta pesquisa em decorrência de uma experiência vivida pela autora no CIVAP, mais especificamente, na elaboração do PDEVP. Os dados primários foram formados por (1) caderno de anotações da autora ao longo da elaboração do plano; e, (2) entrevistas com atores chave do processo de desenvolvimento econômico dos municípios da região, mediante a aplicação de um roteiro de entrevista semiestruturado, sendo assim, foram articulações com gestores públicos das esferas municipal e estadual e também com entidades privadas e empresas estabelecidas na região.
A apresentação e análise dos resultados serão feitas de maneira qualitativa, por meio da descrição etnográfica. A pesquisa qualitativa permite o contato direto e interativo do pesquisador com seu objeto de estudo, sendo que, para GODOY (1995a), o método qualitativo pode ser adequado em pesquisas de natureza exploratória com problemas com poucas informações fornecidas, de estudos de caráter descritivo e o que se busca é a compreensão do fenômeno como um todo em sua complexidade, ou ainda, quando a
preocupação da pesquisa está relacionada com o conjunto das relações sociais e culturais existentes no objeto em análise.
1.2 Justificativas
Primeiramente, esta pesquisa se justifica por se observar nos dias de hoje uma crescente busca pela atualização por parte dos governos na tentativa de melhor atender as necessidades da população, sendo que, a produção de conhecimento relativo às atividades cooperativas desenvolvidas através de consórcio público intermunicipal e ao uso de planos de planejamento estratégico governamental, se apresenta como possíveis mecanismos de modernização do setor público e de sua gestão (ex.: Planos de Desenvolvimento Econômico, Master Plans, Agenda 21, dentre outros).
Além disto, para os atores envolvidos no CIVAP, o PDEVP foi importante e se tornou referência para o desenvolvimento socioeconômico da região e dos 22 municípios integrantes do CIVAP. De modo geral, os municípios da região são de pequeno porte populacional, baixo dinamismo econômico e forte dependência da população em relação aos programas assistenciais. A informalidade devido ao trabalho no campo é elevada, sendo que, em decorrência da expansão, em área de plantio, do agronegócio da cana-de-açúcar, da soja e do milho, e do crescimento da mecanização da produção, os municípios sofrem da diminuição do emprego no campo e do êxodo rural. Na maioria dos casos, as principais fontes de recursos das prefeituras são de repasses dos governos federal e estadual. Neste sentido, esta dissertação buscou compreender a real importância do plano para a região e os processos e os interesses envolvidos em sua criação.
Por último, durante o processo de elaboração do Plano, buscou-se elaborar políticas públicas mais eficientes, fundamentadas em múltiplas dimensões (econômicas, sociais, tecnológicas, dentre outros) os quais possivelmente melhor respondessem aos problemas contemporâneos na região e nos 22 municípios pertencentes ao CIVAP. Tais questionamentos e busca por políticas de múltiplas dimensões encontram um terreno fértil para análise no contexto do mestrado ICHSA da Faculdade de Ciências Aplicadas da Unicamp o qual possui diferentes campos do conhecimento que interagem entre si e propiciam reflexões mais complexas e próximas ao que esta dissertação buscou proporcionar e responder.
1.3 A Interdisciplinaridade e a Problematização no Contexto de Surgimento da Política de Consorciamento
O campo das políticas públicas por muitos autores é considerado multi ou interdisciplinar, sendo que, ao longo de sua história, recebeu diversas contribuições, tanto teórica quanto empiricamente, de disciplinas de campos de conhecimento diversos. Ao se estudar uma política pública, em muitos casos, fica difícil não relacionar temas variados, por exemplo, do campo da economia, geografia e sociologia, como explica Souza (2006):
Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Por isso, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos. (SOUZA, 2006, p. 25).
Especificamente no Brasil, segundo Marques e Faria (2013), a consolidação de uma literatura sobre políticas públicas ocorreu principalmente a partir dos anos 80 e recebendo contribuições de diversas disciplinas, o que, do ponto positivo, favorece o crescimento do campo, mas do ponto negativo, põe em risco a fragmentação do campo que é caracterizado “interdisciplinar por natureza”, isto decorre da dificuldade de criação de bases teóricas em comum para discussão.
O risco da fragmentação do campo das políticas públicas, não seria diferente do processo vivenciado por muitas disciplinas e de como a ciência e a formação do conhecimento no mundo moderno está estruturado. Hoje em dia, em um mesmo campo da ciência, existem diferentes disciplinas e frentes de pesquisas, que ainda se dividem em sub níveis e assim por diante. Faria (2013) aponta que a própria estrutura de disciplinas e departamentos das universidades brasileiras desestimula o cruzamento de informações entre as áreas, favorece o desempenho individual dos pesquisadores e promove os avanços dos aspectos apenas disciplinares.
Para Santos (2008) vivemos em um tempo de existência de duas principais incertezas: (1) a diversidade inesgotável e inabarcável das experiências de vida e de saber do mundo e (2) as alternativas culturais, políticas, sociais e econômicas que podem ser pensadas
e acionadas a partir da inesgotável diversidade humana do mundo finito, sendo que, ao determinar os limites dos avanços de conhecimento de cada saber, corre-se o risco de desperdiçar experiências, isto é, “produzir como inexistentes as experiências sociais disponíveis (sociologia das ausências) ou produzir como impossíveis as experiências sociais emergentes (sociologia das emergências)” (SANTOS, 2008, p.33).
Diante das incertezas que vivemos, o ser humano cria perguntas as quais a ciência moderna responde de maneira inadequada a tais dificuldades, o que, segundo Santos (2008), limita o que se permite conhecer da experiência do mundo e o que se percebe sobre a existência de outros saber que com a ciência moderna partilham da diversidade epistemológica do mundo. Ainda, o limiar de compreensão e ação de um determinado saber parte da comparação deste aos outros saberes, sendo que, apesar de ser uma comparação restrita, permite pressionar os limites de modo a ultrapassar e/ou deslocar os mesmos. A esta comparação, Santos (2008), designa por ecologia dos saberes.
Desta forma, o descentramento dos saberes é essencial para que a ecologia dos saberes atinja a “promoção de práticas sociais eficazes e libertadoras a partir da interpelação cruzada dos limites e das possibilidades de cada um dos saberes em presença” (SANTOS, 2008, p. 32), sendo que, ao mesmo tempo, é importante que:
O lugar da interpelação dos saberes não seja um lugar exclusivo dos saberes, por exemplo, universidades ou centros de investigação. O lugar de enunciação da ecologia de saberes são todos os lugares onde o saber é convocado a converter-se em experiência transformadora. (SANTOS, 2008, p. 32).
Assim, de maneira contrária de como as ciências estão estruturadas na modernidade (técnicas, linguagens, métodos, teorias e conceitos individualizados e em disciplinas específicas), mas não de maneira a descartar as conquistas e o progresso das ciências sob as perspectivas disciplinares, Braudel (2013) vai de encontro com a forma configurada da ciência moderna como sendo dominante, disciplinar, parcelada e atomizada nas ciências sociais ao explicitar a necessidade de analisar os aspectos por uma visão ampla e global, de maneira a promover estudos com enfoques “pluri”, “multi”, “trans” ou “inter” disciplinares.
Para atender os objetivos deste estudo, o tema não será tratado de maneira disciplinar, pois, transita entre conceitos de diferentes campos de conhecimento, como de políticas públicas, da economia e da sociologia.
Para lidar com a questão da interdisciplinaridade, a dissertação buscou não apenas descrever e explicar como se deram os processos para o surgimento do plano dentro do consórcio em análise, mas sim, compreender aspectos os quais estão inseridos nos discursos do objeto e nas relações sociais existentes entre os atores, evidenciando valores, crenças, comportamentos, dentre outros. Tal abordagem deixa de lado o caráter avaliativo, de comparação dos aspectos à parâmetros e/ou indicadores (de eficiência, qualidade, dentre outros) e de classificação dos resultados de maneira a formar diretrizes para tomadas de decisões e gestão, para compreender os fatores apresentados de maneira articulada e integrada comum nas análises das ciências sociais e humanas. A avaliação é um procedimento comum dentre de estudos do campo das políticas públicas, o que por sinal, é da própria formação da autora da dissertação.
Assim, frente à complexidade da problemática desta pesquisa e a busca da compreensão do “como se deram os processos”, percebeu-se a necessidade de buscar métodos e ferramentas de outros campos do conhecimento para ajudar a resolver as questões a serem abordadas na dissertação de maneira a completar o campo das políticas públicas, sendo assim, recorreu-se a uma metodologia muito comum do campo da antropologia e que na modernidade muito já se foi emprestado para o campo das políticas públicas, ou seja, o método etnográfico, e, a utilização de conhecimentos do tema sobre desenvolvimento regional.
O caráter explicativo-compreensivo das ciências sociais e humanas pode ser elucidado pela Sociologia Compreensiva de Max Weber, em que o autor diferencia metodologicamente as ciências humanas e sociais das ciências naturais, por considerar que aquelas ciências possuem um caráter de compreensão das relações sociais, dos valores e emoções que permeiam a sociedade, ao invés de apenas apresentar os resultados demonstrados e mensurados como as ciências naturais. Como explicita Tomazette (2008):
Weber se opôs frontalmente à utilização da metodologia das ciências naturais para a captação do sentido das ações humanas. Para ele, não é possível explicar as ações sociais numa relação de causas e efeitos como nas ciências naturais; é essencial compreendê-las como fatos cheios de sentido, isto é, como algo que se relaciona com outros fatos e somente em função disso é que pode ser efetivamente compreendido. Ele é defensor do método compreensivo. (TOMAZETTE, 2008, p. 12).
Sendo assim, frente a qual contexto ou problemática estão inseridos os entes da Federação de maneira que os incentivem a se unirem por objetivos de interesse comum? Ao
se pensar na motivação de entes federados de criarem consórcios públicos, por que e será que seu surgimento é visto como uma possível estratégia política para os consorciados?
O surgimento das políticas públicas como área do conhecimento e disciplina acadêmica, segundo Souza (2006), nasceu como uma subárea da ciência política e nos EUA, desvinculando-se das relações do papel do Estado como eram tradicionais as análises nos estudos europeus, sendo que,
O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes. (SOUZA, 2006, p.22).
Diversas teorias surgiram para explicar o que seriam as políticas públicas, sendo que a definição mais conhecida seria a de Laswell (1936) apud Souza (2006, p.24) como sendo “decisões e análises sobre políticas públicas a partir da resposta das seguintes perguntas: quem ganha o quê, por que e que diferença faz”. Ainda, para Dye (1992), o processo de criação das políticas públicas envolve a decisão, por parte dos governantes, do que deve ou não ser feito verificando qual a diferença que estas farão na sociedade.
Ainda com relação às políticas públicas, outros autores como Serafim e Dias consideram que:
[...] alguns fatores, como interesses e valores individuais, regras e procedimentos organizacionais, características do ambiente socioeconômico no qual operam as instituições políticas e a tendência de formação de subsistemas de política relativamente autônomos são, usualmente, enfatizados por cientistas políticos para entender os processos associados à política pública. (SERAFIM; DIAS, 2012, p. 126).
No Brasil, os municípios por terem se tornado entes federativos juntamente com os estados e a União após Constituição de 1988, possuem certa autonomia política, fiscal e administrativa e executam políticas públicas próprias para atender a demanda de seus munícipes, sendo que, na maioria dos casos, por aderirem a programas da esfera estadual ou nacional ou ainda, por elaborarem políticas internas, exemplo, política de atração de investimentos e negócio para o município, favorecem a competição intermunicipal, ao invés, de incentivar comportamentos cooperativos entre si. Assim, segundo Lamparelli (1999) apud Lacalle (2002), os municípios disputam recursos escassos entre si ao invés de estabelecerem comportamentos cooperativos sendo que, tanto a questão fiscal federativa quanto a desigualdade econômica entre os municípios deveriam ser tratados de maneira cooperativa, sendo esta atitude, na verdade, a única forma de mudança deste atual quadro no Brasil.
Entretanto, o que podemos observar sobre as condições de muitos municípios brasileiros são as dificuldades que tais entes federativos possuem para elaborarem e implementarem políticas públicas que atendam a demanda municipal e permitam a sobrevivência dos mesmos, aumentando as desigualdades e disparidades locais e regionais os quais historicamente existem no Brasil. Sendo assim, associado ao processo de análise de políticas públicas e a busca de soluções de desigualdades existentes entre os municípios no país, como os municípios poderiam propor políticas públicas que promovam o desenvolvimento econômico? Iniciou-se assim a reflexão das temáticas do desenvolvimento socioeconômico.
O consórcio público surge neste contexto com uma possível estratégia para os entes federados de priorizarem a formulação e implementação de políticas públicas os quais visam o interesse comum de um coletivo e promoção de maiores níveis de desenvolvimento social e econômico para seus consorciados, ou, em outras palavras, “à medida que viabiliza ações de cooperação entre os entes federados e, por meio delas, potencializa a capacidade do setor público na execução de políticas que fornecem infraestrutura para o desenvolvimento socioeconômico e garantia dos direitos sociais” (BATISTA, et al., 2011a, p. 36).
A formação de consórcios públicos é uma prática permitida por lei e prevista na Constituição de 1988 entre os entes federados (município, estados e União), sendo que, para a formação dos mesmos, é preciso ser elaborado e assinado um Protocolo de Intenções, um estatuto de regimento interno e as partes envolvidas entram com alguma contrapartida escolha por cada consórcio.
Para a formação dos consórcios, não basta apenas união por interesses em comum, mas também a preocupação dos consorciados com relação a seu planejamento estratégico, suas ações e seus projetos a serem implementados, ou seja, de acordo com Batista S. e colaboradores, o consórcio permite:
Estabelecer um planejamento regional estratégico, mapear conjuntamente as suas demandas, eleger suas prioridades e prestar assistência técnica, visando elaborar projetos integrados, encaminhar os pleitos de solicitação de recursos e realizar a gestão dos contratos e convênios. (BATISTA et al., 2011a, p. 48).
Porém, partindo das premissas e das intenções dos objetivos apresentados anteriormente para a formação dos consórcios públicos, podemos verificar o sucesso e a presença de tais perspectivas nos consórcios públicos formados no Brasil? Ou ainda, podemos encontrá-las no CIVAP e no Plano elaborado para esta região?
2 PROCEDIMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS
As desigualdades socioeconômicas e as disparidades regionais estão presentes por toda a extensão do Brasil. Pensar em igualdades regionais, explorar as potencialidades sociais e econômicas e promover o desenvolvimento local e regional envolve elaborar políticas públicas adequadas às realidades de determinada região. Ao se pensar a formação dos consórcios como uma possível estratégia de maneira que permita que os municípios modifiquem o cenário os quais estão inseridos e promovam o desenvolvimento regional, justifica a existência de tantos consórcios no Brasil? Quais seriam as demandas econômicas, sociais e políticas que impulsionariam a tendência do consorciamento?
De maneira a compreender tal questão, este capítulo segue alguns procedimentos teórico-metodológicos os quais fornecem condições para realizar esta pesquisa. Após uma breve apresentação do cenário brasileiro de surgimento da política estratégica de consorciamento, a primeira tentativa de explicação da problemática se deu pelo campo do desenvolvimento regional, a partir da escolha da proposta de Brandão (2007) e a dimensão espacial do desenvolvimento capitalista. De modo a complementar a abordagem inicial, a segunda seguiu os caminhos conceituais da proposta de Ball e Bowe (1992) sobre a Abordagem do Ciclo de Políticas, sendo que, como mecanismo metodológico de apresentação dos dados da pesquisa, escolheu-se o olhar etnográfico.
2.1 Cenário e a Política Pública Estratégica de Consorciamento
Muitos estudos debatem a problemática do surgimento dos consórcios públicos associando os mesmos à estrutura federativa do Brasil e a forma que os entes federados se relacionam entre si. O significado do termo Federação, segundo Batista S. et al. (2011a, p. 23), “vem de foedus, foedoris e significa aliança, pacto. Está relacionado à ideia de unidades autônomas que por pacto criam um Estado”. A escolha por esta forma de organização política e territorial do poder decorre da existência em um determinado espaço de heterogeneidades (étnico, linguístico, socioeconômico, dentre outros), o que para Abrucio (2005), faz surgir a busca por práticas defensoras de uma integridade territorial preservando a autonomia local, ou melhor, a longo prazo, o princípio da soberania compartilhada, que garante o equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdepência dos mesmos.
No caso do Brasil, possuímos diferentes culturas, costumes, realidades socioeconômicas, dentre outras heterogeneidades, sendo que a estabilidade nacional e a
autonomia dos governos associada com interdepência dos pactuantes foram estabelecidas com o sistema federativo brasileiro e garantidas com a Constituição de 1988.
Entretanto, a maneira como foi estruturada a federação no país propiciou o comportamento competitivo e não cooperativo entre as unidades de governo, agravando as condições de desigualdades socioeconômicas, injustiças social, disputas políticas, dentre outros, o que leva alguns governos a buscarem alternativas de maneira a solucionar certas problemáticas que enfrentam. Assim, como explicita Batista S. et al. (2011a, p. 32) “a realidade dos entes federativos tem apontado para a necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de cooperação intergovernamental, a fim de reduzir as disparidades existentes e promover o desenvolvimento das regiões”.
Associadas ao debate do sistema federativo e sua forma de gestão o Brasil, estão a divisão de competências e a repartição dos recursos disponíveis entre os níveis de governo, sendo que, segundo Abrucio (2005, p.44), “para garantir a coordenação entre os níveis de governo, as federações devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperação e competição existentes, levando em conta que o federalismo é intrinsecamente conflitivo”.
Observa-se, segundo Batista S. et al. (2011a), que alguns países se estruturam como estados federativos, a exemplo, Argentina, Brasil, México, Estados Unidos da América, entretanto, uma característica peculiar do sistema brasileiro é que não apenas os estados e a União são considerados entes federativos mas também os municípios.
Tal modificação na estrutura brasileira, assegurada pela Constituição de 88, foi marcante nas cidades, sendo que, para Batista S. et al. (2011b), se antes o município possuía função de “zeladoria” (conservação de ruas e praças, transporte e limpeza pública), tornar-se um ente federativo impôs ao mesmo obrigações e status de prestador de serviços públicos, exemplo, de serviços nas áreas sociais, o que nem todas cidades possui as condições necessárias para execução de suas políticas.
De acordo com Serra e Afonso (2001), desde sua criação, o sistema federal do Brasil tem alternado situações de concentração e desconcentração referente à divisão da receita ou da despesa em relação ao poder central. Entre 1930 a 1946, o sistema brasileiro migrou para um Estado centralizador com Getúlio Vargas, após a descentralização da República Velha (1891-1930). Ao final da Segunda Guerra Mundial, houve novamente uma abertura para o sistema descentralizado com a constituição democrática de 1946, sendo que com a implantação da ditadura militar em 1964, o Brasil voltou novamente ao sistema centralizado. Porém, na década de 80 o Estado brasileiro passou por um processo de
modernização de sua política com a Constituição de 1988, migrando de um Estado centralizador para um Estado descentralizado.
Com a Constituição de 1988, a descentralização fiscal atingiu seu auge. A participação dos governos estaduais e municipais nas receitas tributárias federais aumentou, sendo os municípios os principais beneficiados, com crescimento de 17% da participação do bolo fiscal em 2000 (REZENDE; AFONSO, 2001).
Entretanto, a capacidade de arrecadação tributária é desigual entre os municípios brasileiros. Geralmente, os municípios de pequeno porte possuem capacidade mais limitada de arrecadação, o que introduz desigualdades em termos de capacidade de gasto para financiar as políticas públicas locais1. Assim, Arretche (2004) explicita que como mecanismo de compensação dessa desigualdade, desenvolveu-se um sistema de transferências fiscais, tanto da União para estados e municípios quanto dos estados para seus respectivos municípios, sendo que, “os convencionalmente chamados de ciclos de centralização [...] e descentralização [...] estão diretamente associados às alíquotas aplicadas aos impostos de repartição obrigatória, bem como à autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos recebidos”. (ARRETCHE, 2004, p.18).
Em contraponto aos avanços descentralizadores especialmente definidos na Constituição de 1988, houve um viés altamente centralizador durante a política neoliberal2 do período FHC no que se refere à administração dos fundos públicos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A secretaria surgiu pelo decreto nº 92.452, em 10 de março de 1986, o que representou, de acordo com informações retiradas do site da Secretaria do Tesouro Nacional (2015), “o fortalecimento das finanças públicas do país, consolidando a modernização
1
Segundo dados dos Indicadores Sociais Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2000, o Brasil é caracterizado, em sua maioria, por municípios de pequeno porte populacional: 90,6% dos municípios brasileiro possuem no máximo 50 mil habitantes.
2A política Neoliberal durante o período FHC, segundo Sallum Jr. (2000, p. 32) consistiu em “reduzir a
participação estatal nas atividades econômicas e dar tratamento igual às empresas de capital nacional e estrangeiro. (...) Os mais relevantes foram: a) o fim da discriminação constitucional em relação a empresas de capital estrangeiro; b) a transferência para a União do monopólio da exploração, refino e transporte de petróleo e gás, antes detido pela PETROBRÁS, que se tornou concessionária do Estado (...); c) a autorização para o Estado conceder o direito de exploração de todos os serviços de telecomunicações (...) a empresas privadas (antes empresas públicas tinham o monopólio das concessões). Além de desencadear este conjunto de reformas constitucionais, o governo Fernando Henrique estimulou fortemente o Congresso a aprovar lei complementar regulando as concessões de serviços públicos para a iniciativa privada (...) executou um enorme programa de privatizações e de venda de concessões tanto no âmbito federal como no estadual”.
institucional e a sistematização da gestão responsável dos recursos públicos”. Ainda de acordo com o site Secretaria do Tesouro Nacional (2015):
Em 1995, são transferidas para a STN as atribuições vinculadas aos Programas de Ajuste Fiscal dos Estados e Municípios, com vistas ao fortalecimento da relação União e Estados [...] em maio de 2000, é publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal, cabendo ao Tesouro reforçar sua atuação no relacionamento com as esferas subnacionais com vistas ao gerenciamento do ajuste fiscal, dentro dos limites de endividamento público. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2015).
Assim, durante o governo FHC, a STN, criada da esfera federal, atuou de forma a controlar, autorizando ou negando, toda forma de financiamentos dos entes estaduais e municipais. Desta forma, todo gasto em nível estadual e/ou municipal passou a depender do crivo do órgão centralizador criado para controlar o gasto público, a Secretaria do Tesouro Nacional.
O que podemos observar da forma complexa de como foi instalada a descentralização no Brasil é que este processo não facilitou que a estrutura federativa desenvolvesse seu potencial como em demais países, de maneira a equilibrar a disponibilidade versus demandas de recursos. Como explicitou Rezende apud Lacalle (2002):
O problema não está na descentralização em si, mas, sim, na forma pela qual ela foi promovida, que pode não ser a mais adequada para consolidar um novo modelo de federalismo fiscal capaz de assegurar a necessária harmonia entre a disponibilidade de recursos e a natureza das demandas que precisam ser satisfeitas. O cerne da questão está na dificuldade em conciliar a descentralização fiscal com as desigualdades regionais. Num contexto como o brasileiro, de acentuadas desigualdades na repartição espacial da renda e da riqueza, o equilíbrio entre competências impositivas próprias e transferências compensatórias é muito difícil de ser alcançado. (LACCALLE, 2002, p.28).
Segundo Lacalle (2002) os consórcios surgem como saída à prestação de serviços à população a partir de recursos escassos e que ultrapassam os limites municipais, buscam soluções mais eficientes na utilização dos recursos disponíveis, sendo que tais recursos podem ser de diferentes naturezas (material, financeira, administrativa ou humana) e são de colaboração de cada parte envolvida. Ainda, de acordo com a lei nº 11.107
Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado. (BRASIL, Lei Nº 11.107, 2005).
A possibilidade de criação de consórcios está previsto na Constituição Federal de 1988 por meio da Lei Nº 11.107, de 6 de Abril de 2005, e o Decreto Nº 6.017, de 17 de Janeiro de 2007. De acordo com este decreto, artigo 2º, parágrafo primeiro, o consórcio público é:
[...]pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos. (BRASIL, 2005a).
Sendo que, para o cumprimento de seus objetivos, a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, parágrafo primeiro, dispõe que o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo; II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. (BRASIL, 2005b).
A formação do Consórcio Público se dá por meio de um contrato firmado em lei, o qual dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções (contrato inicial entre os entes do consórcio). Neste protocolo, a personalidade jurídica optada pelo consórcio público já está estabelecida, sendo que, “independentemente de sua natureza jurídica, o Consórcio Público será regido pelos preceitos da Administração Pública e da Gestão Fiscal Pública e integrará a administração indireta de todos os entes da Federação” (BATISTA, et al., 2011b, p. 42). Após a criação e o acordo do Protocolo de Intenções entre os poderes executivos dos consorciados, os documentos também devem ser ratificado pelos respectivos poderes legislativos.
É importante ressalvar que a partir da pactuação e da cooperação entre os entes municipais, os municípios não perdem sua autonomia política e financeira, apenas elaboram políticas públicas de maneira coletiva e de interesse comum com outros municípios. Como explica Torres (2001, p.19) apud Lacalle (2002):
[...]obviamente, não seriam entidades supramunicipais, isto é, acima das entidades municipais que as integram, nem teriam autonomia política, mas sim organizações de auxilio e de cooperação com as unidades que as integram, formulando políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciando
planos e programas e realizando obras e serviços de interesse intermunicipal como, aliás, já vem ocorrendo em várias regiões. (LACALLE, 2002, p. 31). Sendo assim, pela união para soluções de problemas em comum, podemos observar que hoje no Brasil existem consórcios intermunicipais focados em diferentes setores e áreas de atuação, tais como os de coleta e reciclagem de lixo e tratamento de resíduos sólidos, de realização de grandes obras, de desenvolvimento ambiental, de desenvolvimento regional, de cultura, de saúde, de habitação, de transportes, de educação, dentre outros. Os problemas enfrentados por um município com relação aos resíduos sólidos ou à mobilidade urbana, por exemplo, podem ser parecidos com os problemas do município vizinho, assim, ao se juntarem, podem pensar em políticas públicas de melhor qualidade, ou ainda, em caso de sucesso de uma determinada política pública, pode haver uma troca de ideias e conhecimentos entre os mesmos.
A formação de consórcios é um fato real e em operação há algumas décadas em muitas regiões do Brasil. De acordo com Prates (2010), de um total de 5.564 municípios brasileiros existentes em 2005, 81,5% (4.537) declararam fazer parte de alguma modalidade de consórcio público seja no municipal, estadual ou com a União. Entretanto, o autor Prates (2010) evidencia que é preciso tomar cuidado com esta proporção devido alguns fatores: (1) muitos destes consórcios não possuem representatividade institucional pela fragilidade de sua operacionalidade e por não contribuírem efetivamente com melhorias e mudanças na região que estão inseridos; (2) é comum que muitos municípios façam parte de mais de uma modalidade de consorciamento o que favorece ao aumento do número de consórcios existentes, e (3) muitos municípios também possuem alguma forma de cooperação junto à União ou ao Estado e não apenas intermunicipal, como: na execução de obras de saneamento básico, moradias, entre outras; e na prestação de serviços como saúde e educação. A tabela 1 abaixo apresenta o total de municípios no Brasil envolvidos em alguma modalidade de consorciamento intermunicipal em 2005, de acordo com Prates (2010).
Tabela 1 - Municípios, total e com existência de consórcio intermunicipal segundo o tamanho da população para o Brasil em 2005.
Grandes Regiões e classes de tamanho da população dos municípios Municípios Total
Com existência de consórcio público intermunicipal na área da administração
Educação Saúde Desenvolvi mento Urbano e Social Habitação Meio Ambiente Transportes Saneamento e/ou manejo de resíduos sólidos Brasil 5564 248 1906 477 106 387 295 343
Grandes Regiões e classes de tamanho da população dos municípios Municípios Total
Com existência de consórcio público intermunicipal na área da administração
Educação Saúde Desenvolvi mento Urbano e Social Habitação Meio Ambiente Transportes Saneamento e/ou manejo de resíduos sólidos Até 5.000 1362 54 588 104 27 69 78 90 De 5.001 a 10.000 1310 48 497 91 22 80 63 68 De 10.001 a 20.000 1298 58 397 105 16 78 48 64 De 20.001 a 50.000 1026 48 279 96 19 93 60 64 De 50.001 a 100.000 313 21 82 33 9 32 22 26 De 100.001 a 500.000 220 16 59 41 10 29 20 28 Mais de 500.000 35 3 4 7 3 6 4 3
Fonte: Prates (2010, p. 12) e IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2005.
Frente à necessidade de apoiar e avaliar o processo de formação e desenvolvimento dos consórcios públicos e de aperfeiçoamento do federalismo brasileiro, três importantes instituições, a Caixa Econômica Federal (CEF), a Frente Nacional de Prefeitos e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), iniciaram o projeto de constituição do Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo (OCPF). Segundo informações do site do OCPF (2015), o observatório foi inaugurado em agosto de 2011 na cidade de São Paulo e possui como missão:
Promover análise e reflexão sobre a agenda e os desafios do consorciamento público [...] disseminando informações e conhecimento e, neste sentido, gerando e disponibilizando um banco de dados sobre a primeira geração de consórcios públicos no Brasil e as experiências internacionais correlatas. (OCPF, 2015).
Por fim, podemos entender sobre a política de consorciamento que diversos fatores estão envolvidos neste contexto, mas que principalmente, consiste em um processo de pactuação e articulação entre entes federativos e os gestores com poder de decisão na região que atuam. Sendo assim, quais são os interesses presentes nessa pactuação pelas partes? Quais valores, intenções e perspectivas estão por trás ou que prevalecem após as negociações? Resultam benefícios à população?
Como crítica à maneira que muitos consórcios atuam e dos interesses e intenções existentes por trás de muitas instituições, Abrucio (2005) aponta:
Há poucos incentivos para que os municípios consorciem-se, dado que não existe nenhuma figura jurídica de direito público que dê segurança política para os governos locais que buscam criar mecanismos de cooperação. Mesmo assim, em algumas áreas, os consórcios desenvolveram-se mais, como em meio ambiente e na saúde, porém ainda em uma proporção insuficiente para a dinâmica dos problemas intermunicipais. Ao invés de uma visão cooperativa, predomina um jogo em que os municípios concorrem entre si pelo dinheiro público de outros níveis de governo, lutam predatoriamente por investimentos privados e, ainda, muitas vezes repassam custos a outros entes, como é o caso de muitas prefeituras que compram ambulâncias para que seus moradores utilizem os hospitais de outros municípios, sem que seja feita uma cotização para pagar as despesas. Nesse aspecto, a questão da coordenação federativa é chave. (ABRUCIO, 2005, p. 48).
Assim, se por um lado os consórcios são vistos como uma saída à coordenação federativa, como política pública de cooperação e de promoção de desenvolvimento regional, por outro, sua eficiência é questionada por desvios de condutas e intenções de atores envolvidos, o que nos leva a questionar quais são as diretrizes econômicas que os consórcios procuram satisfazer? Os caminhos apresentados a seguir sobre o desenvolvimento regional irão fornecer as bases para responder esta pergunta.
2.2 Consórcios Públicos e o Desenvolvimento Regional
Atrelada à formação de consórcios intermunicipais algumas questões permeia o debate do desenvolvimento regional, da regionalização, identidade regional, da ocupação econômica e social em um determinado espaço. Essa dissertação, por analisar um consórcio de caráter regional que promove o desenvolvimento na região atuante e um plano de desenvolvimento econômico da região compreendida pelo CIVAP, não poderia deixar de debater sobre desenvolvimento além de explicitar a abordagem que orientou nos questionamentos da pesquisa no que se refere ao desenvolvimento regional.
Este texto abordará a visão desenvolvimentista da economia, formada por um conjunto de obras e autores que tratam dos problemas históricos e estruturais dos processos que levam a maiores níveis de renda, bens públicos e justiça social. Sabe-se que a primeira noção de desenvolvimento está relacionada à transformação social associada aos processos econômicos, sendo que, sem essa transformação, em qualquer território ou nação, o processo
seria reduzido ao crescimento econômico, não sendo necessariamente mais justo ou menos concentrador de renda.
Para Brandão (2009) o desenvolvimento como processo multifacetado e de intensas transformações estruturais resulta de variadas e complexas interações sociais que buscam o alargamento do horizonte de possibilidades de determinada sociedade. Estas transformações devem ser articuladas simultaneamente em várias dimensões (produtiva, social, tecnológica, etc.) e em várias escalas espaciais (local, regional, nacional, global, etc.), promovendo o fortalecimento da autonomia de decisão e a ampliação do raio de ação dos sujeitos produtores de determinado território. Segundo Brandão,
Não tem sentido o estabelecimento de leis de validade universal no que diz respeito a um processo multidimensional e de transformações estruturais qualitativas que é o desenvolvimento. As leis de movimento e reprodução só podem ser apreendidas em sua realidade histórico-concreta. (BRANDÃO, 2009, p. 4)
Bem antes de se atingir estas observações de Brandão, autores e pesquisadores da teoria econômica e das ciências sociais se voltaram para uma discussão ampla e motivada pelas evidências históricas apresentadas pelas nações desenvolvidas e as regiões do mundo marcadas pelo atraso e pela formação de um capitalismo dependente. Raul Prebisch (1950) e os autores ligados à Comissão Econômica para América Latina (CEPAL) elaboraram uma abordagem original no início dos anos 50 que teve significativo impacto no mundo acadêmico e na política na qual se demonstrava como as relações de intercambio comercial entre os países de América Latina (periferia) e os países desenvolvidos (centrais) eram desvantajosas para os primeiros, expresso na chamada deterioração dos termos de intercambio. Estas ideias encontraram grande aceitação no Brasil, com elaborações de Celso Furtado (2007), Maria Conceição Tavares (1972), dentre outros, em um ambiente que na época resultou receptivo para estas contribuições por parte de técnicos do governo e de empresários da indústria. A teoria do subdesenvolvimento da Cepal se apoia em uma construção lógica coerente amplamente reconhecida na América Latina sobre a relação de dependência dos países de América Latina em relação aos países de primeiro mundo, caracterizados pela produção de bens de alto valor agregado.
No Brasil, Furtado (2007) explicou como o mecanismo concentrador da renda próprio da economia cafeeira ficou abalado com a Crise de 1930 e o governo adquiriu os excedentes de café que não encontraram demanda no exterior como forma de antecipação das políticas intervencionistas de traço keynesiano. A interpretação de Maria Conceição Tavares
segue, embora criticamente, os lineamentos das teses de Furtado sobre a Grande Depressão, sentando a tese do papel da pauta de importações nos países de América Latina e as possibilidades de substituição mediante produção interna. As elaborações sobre os países latino-americanos estão na base das ideias de desenvolvimento.
O conjunto da teoria incorporou ajustes e ampliou seus temas, a chamada teoria da dependência teve grande influência nos anos 50 e 60. Um aprendizado da mesma foi, do ponto de vista analítico, o devido destaque à indústria como mecanismo de ampliação do processo de desenvolvimento e a ênfase na observação das estruturas econômicas e sociais que historicamente impõem limites ao desenvolvimento das nações.
Uma perspectiva que tem como base a estrutura econômica e as estruturas de poder em cada nação e sua inserção no contexto internacional, com variantes teóricas, foi elaborada no Brasil com importantes contribuições para o debate do desenvolvimento nacional. De acordo com Cano (2007) a chamada Escola de Campinas, com sede na Unicamp, adotou esta perspectiva aonde o modo de funcionamento de um país é explicado a partir do processo histórico de formação das suas forças produtivas e das suas relações de produção, os demais componentes da explicação: o Estado, os trabalhadores, o capital nacional e o capital estrangeiro, são todos derivados dessa formação histórico-social que no caso brasileiro se inicia na colônia, com a atividade mercantil escravagista, e o fortalecimento da pauta de exportação concentrada em matérias-prima, todos os elementos estruturais que levaram à formação no Brasil de um capitalismo tardio (MELLO, 1975).
São desta linha do pensamento e destas teorias do desenvolvimento que provem interpretações do Brasil do século XX e das suas políticas, do processo de substituição de importações e da formação da indústria, do esgotamento do processo de substituição de importações e da perda de dinamismo das economias dependentes, da necessidade de infraestrutura e de investimentos estatais, da tendência estagnacionista e da dinâmica interna concentradora de renda. Para que o país avançasse seria necessária a diversificação da atividade econômica, especialmente da indústria, e a implementação de reformas de base que pudessem viabilizar um padrão mais justo de distribuição da renda e do progresso técnico. Questões como estas ocuparam o debate econômico e político no Brasil e delimitaram as posições em torno das duas linhas políticas tradicionalmente em confronto, o liberalismo (e o neoliberalismo) e o intervencionismo (e a política heterodoxa).
Como assinala Bielschoswky sobre o legado dos cinquenta anos de pensamento da CEPAL:
Em países com escassez de capital e cuja capacidade de crescimento mostrou-se insuficiente, até agora, para absorver com eficácia grandes massas depotencial humano, e que desperdiçam grande parte de seu esforço em formasrudimentares de produção, não seria admissível nenhuma fórmula que trouxesse consigo fenômenos persistentes de desemprego dos fatores produtivos. (BIELSCHOSWKY, 2000, p. 351).
Em relação à interpretação desenvolvimentista é importante destacar a atenção dada pelos autores à formação histórica das nações. Trata-se de um processo que envolve a formação das relações de produção capitalistas, mas que no Brasil, assim como ocorreu nos países de América Latina, se deu originariamente no contexto da dominação colonial e da subordinação destes territórios à lógica de acumulação dos países centrais, processo subordinado por tanto a uma inserção precária, atrasada e dependente, no qual centenas de milhares de pessoas foram reduzidas ao trabalho escravo e sem a formação de uma economia doméstica baseada na produção e no consumo interno, mas ao contrário, na exploração de recursos naturais e sua exportação a baixos preços aos países centrais.
No final do século XIX se observa no Brasil a constituição de um mercado de mão-de-obra assalariada a par da concentração de riqueza e da criação de relações monetárias e comerciais capitalistas. O esboço de uma indústria que configura a produção doméstica para além da atividade extrativista também surge no Brasil no final do século XIX. Migração, trabalho, mercado e unidades produtivas industriais estão na base da constituição do capitalismo que somente são observados neste período e no início do século XX, ganhando daí a qualificação de formação capitalista tardia.
A Grande Depressão de 1930 funcionou como condição para a mudança de estrutura produtiva no país uma vez que as limitações de entradas de divisas causadas pela crise internacional fizeram com que o Brasil buscasse a substituição dos produtos importados pela produção interna, dando início ao que alguns autores denominam de processo de substituição de importações que está na base da formação da indústria no território brasileiro.
O século XX foi um longo período de transformações capitalistas nas quais foram se consolidando a indústria e os setores produtivos com maior diversificação, passando-se da atividade primária para a secundária e para os serviços, porém este processo se dá em forma fragmentada, com lutas políticas e com o confronto de diferentes setores. É nesse sentido que a política no Brasil adota posições confrontadas entre as políticas voltadas para os interesses dos setores tradicionais e aquelas dirigidas ao fortalecimento e expansão de um capitalismo na esfera nacional com o desenvolvimento da indústria, embora com a participação do capital internacional.
Por isso, economia e desenvolvimento estão estreitamente vinculadas, por ser através da articulação do poder de diferentes setores sociais que se criam as possibilidades de implementar ações que visam a instalação de setores econômicos, da infraestrutura regional e nacional, dos direitos constitucionais, todos com implicações em termos de transformações “multifacetadas e estruturais” do desenvolvimento. Isto ademais coloca em questão o papel do Estado e o próprio intervencionismo da política econômica. Em geral, as políticas compõem um leque amplo de possibilidades e de articulações setoriais, desde o liberalismo (e o neoliberalismo) que não aceita a presença do Estado na atividade econômica até as correntes que dão peso fundamental ao Estado como agente da intervenção na economia.
Fonseca (2004) identifica as origens e as características do que denomina “desenvolvimentismo” uma perspectiva associada à teoria do desenvolvimento, mas centralmente voltada para as recomendações de ações e programas, ou seja, para a política pública e especialmente para a política econômica.
Nesse sentido, Fonseca (2004) analisa o que denomina como “pensamento desenvolvimentista no Brasil”, apontando quatro correntes precursoras: (a) os nacionalistas (movimentos nacionalistas no Brasil desde o período colonial até final do século XIX e início do XX com os nacionalistas agrários, os quais defendiam o setor agrário como a vocação da economia brasileira, e os a favores da indústria); (b) os defensores da indústria (período entre a última década do Império e as primeiras da República, sendo o nacionalismo um dos principais discursos associado ao movimento); (c) os papelistas (propuseram questões que no século XX seria marcante no desenvolvimentismo: admitir o crédito, o déficit público e os empréstimos como indispensáveis para alavancar a economia. Defendiam que a política econômica deveria estar na taxa de juros e não na taxa de câmbio e que “as dificuldades do balanço de pagamentos não deveriam ser enfrentadas com medidas restritivas, mas com mais crescimento” (FONSECA, 2004, p. 11)); e (d) os positivistas: Segundo Fonseca (2004), o positivismo foi inspirado diretamente em Comte ou recorreu a outros autores como St. Simon, Stuart Mill e Spencer.
Nessa última linha, dos positivistas, Fonseca (2004) identifica uma vertente de pensamento do lado da intervenção estatal. Decorrente de diferenças e debates internos, no Brasil teve maior influência na política que utiliza conselhos para a boa administração de finanças e da política. A corrente prevaleceu no período entre as duas últimas décadas do Império até as quatro primeiras décadas da República, opondo-se ao liberalismo. Constitui-se na aceitação da intervenção do Estado na economia quando houvesse um “problema social”
