PARTE III ESTUDO DE CASO: POLÍTICAS MUNICICPAIS DE PREVENÇÃO E
9. CONCLUSÕES
9. CONCLUSÕES
De uma maneira geral, a problemática das políticas públicas analisada à escala local, ao nível da prevenção e combate aos incêndios florestais, tende a ganhar relevância acrescida enquadrada na gravidade das consequências dos incêndios florestais que impõe aos poderes públicos o dever de os prevenir, de modo a reduzir a sua frequência e de limitar a sua extensão. E pese embora o esforço de algumas décadas de empenho do poder central e local, e após vários programas nacionais e comunitários de apoio à modernização e protecção da floresta, o número de ocorrências e de área ardida continua elevado.
Com a aplicação de metodologias próprias de análise, avaliamos as competências dos organismos locais e nacionais para intervir na gestão e ordenamento florestal/rural, salientando o envolvimento progressivo e dinâmico dos municípios como intervenientes essenciais e privilegiados na consecução de uma correcta política florestal. Assim, o trabalho baseou-se numa análise tri-partida das políticas públicas municipais procurando mostrar as suas perspectivas teóricas e metodológicas; enquadramento das políticas de prevenção e combate aos incêndios florestais analisando o seu contexto, objectivos e instrumentos, fazendo-se por último um estudo de caso das políticas municipais de prevenção e combate aos incêndios florestais no Douro Sul (2000-2004).
No contexto económico actual, difícil para a Administração Local, o trabalho reforça a convicção de que a transferência de atribuições e competências da Administração Central para a esfera local requer mais meios técnicos, humanos e financeiros, de forma a que as políticas municipais possam obter melhores resultados.
O exercício autónomo de intervenção municipal exige modelos de acção diferenciados e políticas locais ajustadas, que, se são definidas a partir de um modelo central, devem ser adaptáveis à realidade dos diferentes territórios.
O poder central, nos últimos anos, tem vindo a mostrar preocupação com o ordenamento do território, com o combate aos fogos e com a reflorestação das áreas ardidas. Mas, como ressalta das entrevistas aos autarcas do Douro Sul, existe demasiada legislação e excesso de burocracia, dificultando a implementação de algumas medidas imediatas consideradas necessárias.
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No domínio da protecção civil, especificamente nos incêndios florestais, constata-se ser a prevenção o meio mais eficaz para inverter a tendência de aumento da incidência anual dos fogos florestais. Revelando-se os comportamentos humanos os principais responsáveis pelo agravamento deste fenómeno, independentemente da sua origem (acidental, negligência ou intencional), a intervenção deve compreender acções a nível da sensibilização/educação das populações.
Mais especificamente e em relação às hipóteses formuladas no início do trabalho, há um conjunto de questões às quais procuramos dar resposta.
A primeira questão aponta para as dificuldades que a maioria dos municípios tem em assumir e desenvolver novas atribuições e competências em domínios relativamente fora da sua esfera tradicional de intervenção. No caso específico da prevenção e combate aos incêndios florestais, acresce que os autarcas parecem entender tratar-se de um problema nacional, e como tal deve ser resolvido pelo Estado central, ou ainda que a sua prioridade política é inferior à de outros sectores como, por exemplo, as acessibilidades, o saneamento básico, a educação e a solidariedade social. Por essas razões, a grande maioria dos municípios não concebe e implementa políticas e estratégias municipais autónomas e específicas, parecendo limitarem-se a cumprir as obrigações formais previstas na Lei ou na política florestal nacional.
Assim, ficou claro que para haver um reconhecimento do valor e do rendimento da floresta terá de haver necessariamente uma vontade firme da Administração Central e Local no sentido do Estado, ao descentralizar competências, dotar as autarquias dos meios financeiros e recursos humanos necessários para que as diferentes políticas se possam implementar. No entanto, no Douro Sul há municípios que entendem a dinâmica florestal numa perspectiva mais prioritária, desenvolvendo estratégias e acções próprias, não se limitando ao determinado pela (s) Lei (s). Este facto resulta, sobretudo, de uma maior sensibilidade dos autarcas para o problema; do diagnóstico detalhado da realidade florestal e avaliação da gravidade dos incêndios florestais nos seus territórios; da definição de estratégias e opções a implementar; e da participação da população na procura de um correcto desenvolvimento sustentável do sector florestal.
A segunda questão que procurámos responder prende-se com o conteúdo das políticas e intervenções municipais, no âmbito da prevenção e combate aos incêndios florestais. Percebe-se, ainda, alguma semelhança nas intervenções e na tipologia dos projectos desenvolvidos no Douro Sul (acções de informação e sensibilização das populações, projectos de limpeza da floresta e criação de dispositivos de vigilância).
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Esta situação é consequência não só do enquadramento nacional das medidas, dos instrumentos e dos programas de financiamento da política, mas também da escassez de recursos e de meios financeiros das autarquias, fortemente condicionadores da sua acção neste domínio.
Finalmente, a terceira questão que se prende com os dispositivos de organização e de gestão implementados pelos municípios (estruturas e sua composição, recursos, parcerias, etc.), sendo estes reveladores da pretensão e do alcance expectável das políticas e, ao mesmo tempo, um indicador importante da capacidade de abertura e de adaptação aos novos desafios em termos de políticas públicas e de governança.
A investigação revela que, durante séculos, as políticas públicas são identificadas como as funções do sujeito Estado, de um actor único, com nula ou muito reduzida participação dos cidadãos.
Há, na maioria dos casos, manutenção dos modelos e dos estilos de governação municipal tradicionais. De um modo geral, quer ao nível de funcionamento das novas estruturas organizacionais, quer ao nível dos métodos de planeamento e de gestão, não parece haver grandes alterações nas práticas habituais sendo a esfera intermunicipal uma realidade distante, apesar de, aquando das entrevistas, os autarcas terem, na sua maioria, revelado que a escala intermunicipal seria a mais adequada para a procurar resolver os problemas do sector florestal.
Foi possível avaliar desigualdades em certos domínios, nomeadamente naqueles em que os municípios têm parcerias com as associações florestais, os quais vêem o seu trabalho mais facilitado (pois é interdisciplinar) e melhor conseguido.
A metodologia adoptada permitiu perceber que no Douro Sul, apesar das oscilações, se verifica uma tendência de diminuição do fenómeno dos fogos florestais nos últimos anos fruto, certamente, do empenho e dinamismo dos técnicos responsáveis pelos GTF.
Face à realidade actual que envolve a dinâmica de quase todos os municípios, faz sentido falar de cenários de avaliação ajustáveis, flexíveis e capazes de dar resposta a alguns dos problemas que encerra o sector florestal. Isto significa que o que importa à política pública é adoptar um modelo de planeamento de recursos económicos e humanos capazes de a desenvolver e aplicar.
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Na sequência da investigação e das entrevistas aos autarcas, permitimo-nos, ainda, avançar com alguns desafios a implementar na defesa da floresta e combate aos incêndios:
Intensificar as acções de sensibilização ao diverso público-alvo, apostando na silvicultura preventiva, em colaboração com equipas especializadas e pluridisciplinares, para pensar e actuar no território local.
Promover um melhor entendimento das políticas públicas, partindo do geral para o particular, e apostar em segmentos de gestão florestal prioritários para o país. Só deste modo é possível ter as florestas ao serviço de todos os utentes, garantir a perenidade dos recursos a longo prazo e ter efectivo desenvolvimento sustentável.
Dotar os municípios de recursos/equipamentos que garantam o adequado acompanhamento, manutenção e recuperação da floresta, sendo fundamental proceder ao levantamento do cadastro florestal e travar o minifúndio, para que os técnicos locais possam avançar construtivamente com a gestão florestal.
Estimular o envolvimento activo das autarquias, sendo necessário haver um entendimento da problemática florestal onde o Governo redefina estratégias e possibilite às autarquias não só aplicar um discurso normativo/legal exigente mas também conseguir maior eficácia no campo de acção. Para isso é essencial ampliar a sua autonomia em matéria de protecção civil, ambiente e ordenamento do território, acompanhada de recursos consentâneos.
Fomentar encontros intermunicipais para partilhar saberes e debater a articulação coordenada e integrada das três componentes, a montante e a jusante, da intervenção florestal: prevenção, detecção e combate.
Possibilitar uma real conexão entre a (s) Lei (s) e a configuração concreta das políticas públicas locais, permitindo assim operacionalidade e sucesso na sua intervenção.
Estas conclusões, umas mais conceptuais e outras mais práticas, foram condicionadas por algumas limitações surgidas ao longo de todo o processo de pesquisa bibliográfica e de escrita:
A primeira foi, desde logo, o facto de o tema da floresta e dos incêndios florestais ter despertado o interesse de diversas áreas disciplinares (Engenharia Florestal e Ambiental, Direito, Economia, Sociologia, Geografia, entre outras), com
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análises e perspectivas diferentes. Este facto reclamou um esforço apertado durante a produção de sínteses que englobassem a visão científica destas ciências.
Em seguida, a problemática em análise está exposta a um excesso de burocracia e é regulamentada por vários ministérios e instrumentos legais, tendo requerido uma vasta consulta, interpretação e actualização da legislação existente.
Outra condicionante prendeu-se com o facto de os dados estatísticos estarem distribuídos por ministérios diversos como os da Agricultura, Economia, Ambiente e Administração Interna, dificultando a recolha de estatísticas uniformizadas e actuais, sendo a circunstância agravada no momento da sua desagregação à escala do concelho.
A nível do Distrito de Viseu, a investigação recaiu obrigatoriamente em estudos parcelares, amiúde incompletos, desactualizados e com discrepância de informação, pois não se conseguiram trabalhos sintetizados em documentação específica.
A área de apresentação do estudo de caso Douro Sul revelou-se bastante extensa e de grande heterogeneidade florestal, exigindo a repetidas idas ao campo para reconhecimento do território e melhor aprofundamento das relações de cumplicidade entre as estruturas sociais, as práticas e as motivações.
Encontrou-se pouca bibliografia recente na área das políticas públicas, especialmente quando aplicadas ao contexto da floresta, e, alguma dela, com enunciados de interpretação bastante complexa.
Todavia, espera-se que este trabalho consiga despertar outros a fazer novos estudos, pois tem-se a consciência do muito que ficou por explorar. A título de exemplo, poder-se-iam aprofundar novas perspectivas de investigação (conceptuais ou práticas) em diversas áreas das políticas e da floresta, nomeadamente: I) a avaliação das políticas públicas municipais, confrontando a teoria com a prática na prossecução da eficiência; II) a acuidade dos projectos autárquicos encaminhados para a protecção civil e resultados conseguidos; III) as necessidades nos domínios dos recursos humanos, dos equipamentos e formação dos corpos de bombeiros em matéria de incêndios florestais; IV) a qualidade da execução nas actividades de combate e rescaldo; V) o desempenho solidário a nível intermunicipal, respondendo assim ao princípio da subsidiariedade.
Deseja-se que as considerações produzidas ao longo da tese contribuam para o conjunto das reflexões e linhas de investigação que o tema tem suscitado e possam apoiar os responsáveis pela gestão da floresta/incêndios florestais, em intervenções
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futuras, contribuindo assim para a identificação de deficiências e lacunas que é necessário superar.
A abordagem ao tema, não obstante as indeterminações, incertezas, dúvidas e dificuldades de percurso, revelou-se uma experiência estimulante e enriquecedora.
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LEGISLAÇÃO
A dissertação requereu a consulta de vários diplomas legais, destacando-se:
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Decreto-Lei n.º 327/80, de 26 de Agosto - Bases gerais da prevenção, detecção e combate aos incêndios florestais.
Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março Estabelece diversas regras em sede de investimento público, estabelecendo neste domínio, o regime da delimitação da coordenação das actuações da administração central e local, prevendo designadamente, competências de planeamento.
Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Maio Aprovou a Lei das Autarquias Locais. Apresenta um elenco, de natureza exemplificativa, das atribuições das autarquias locais.
Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto - Lei de Bases da Política Florestal.
Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro Estabelece o quadro de transferências de atribuições e competências para as autarquias locais.
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Decreto-Lei n.º 156/2004, de 30 de Junho Estabelece as medidas e as acções a desenvolver no âmbito do Sistema Nacional de Prevenção e Protecção da Floresta contra Incêndios.
Lei n.º 27/2006, de 3 de Julho - Lei de Bases da Protecção Civil.
Planeamento da Defesa da Floresta Contra Incêndios (SNDFCI)
Decreto-Lei n.º 205/99, de 9 de Junho - Planos de Gestão Florestal.
Decreto-Lei n.º 204/99, de 9 de Junho - Planos Regionais de Ordenamento Florestal.
Decreto-Lei n.º 94/2004, de 22 de Abril - Altera o Decreto-Lei n.º 179/99, de 21 de Maio, cria equipas de sapadores florestais e regulamenta a sua actividade.
Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio - Cria as Comissões Municipais de Defesa da