A realização do estudo de caso e da observação empírica nos possibilitou a conclusão de idéias que temos defendido ao longo desse trabalho. Consideramos que o estudo desta experiência foi válido, pois permitiu avaliar alguns dos esforços recentes no âmbito do planejamento urbano a fim de promover políticas públicas de cunho territorial.
Ao longo da observação empírica e da pesquisa realizada acerca do contexto sócio- histórico que propiciou a formação territorial de Chapecó e região, pudemos reconhecer o reflexo de diversas dinâmicas, que foram explanadas ao longo dos capítulos precedentes e que se referiam ao contexto nacional e internacional de questões urbanas e ambientais. Os problemas urbano-ambientais encontrados em Chapecó e região puderam ser compreendidos, em nossa avaliação, a partir de uma abordagem dialógica que interpretou o território à luz de aspectos sociais, históricos, econômicos e políticos, tal como procuramos trabalhar os conteúdos dos capítulos precedentes. A inserção progressiva da lógica de (re)produção capitalista ao longo do processo histórico observado na região tem promovido impactos sócio-ambientais expressivos, assim como a geração dos problemas urbano-ambientais nas últimas décadas.
Reconhecemos três fases significativas que demonstram mudanças territoriais na região, segundo a inserção da lógica capitalista, são elas: (i) realização dos ciclos econômicos calcados na exploração dos recursos naturais e das atividades primárias – madeira, erva-mate e agropecuária –; (ii) consolidação da agroindústria; e (iii) o surgimento do agronegócio. Essa interpretação relaciona-se com a teorização de Santos e Silveira (2001) que, a partir da noção de sistemas técnicos como o conjunto de objetos e
formas de fazer e regular, reconhecem a sucessão dos meios que esses sistemas acabam por produzir que são o meio natural, o meio técnico e o meio técnico-científico-informacional, tal como observamos acima.
A sucessão destes meios técnicos tem gerado e agravado impactos sócio- ambientais, tais como a exaustão dos recursos florestais e do solo, o comprometimento dos recursos hídricos, a expropriação material e imaterial de comunidades indígenas, caboclas e de pequenos agricultores. Mais recentemente, com a realização do meio técnico e de fortes indícios do surgimento do meio técnico-científico-informacional, tem havido o incremento do fenômeno urbano, sendo Chapecó umas das principais localidades a polarizar essas dinâmicas na região oeste catarinense. A inserção da lógica do capital na produção do solo urbano, capitaneada por grupos de elite representados por investidores de terra e pelo empresariado local, tem contribuído para a geração de problemas urbano- ambientais. O poder político e econômico desses grupos de elite foi constituído através dos incentivos oferecidos pelo Estado em diversos momentos, como no empreendimento da colonização empresarial e no crescimento e estruturação agroindustrial no Oeste Catarinense.
No tocante à separação no tratamento das questões urbanas e ambientais nos processos institucionais de ordenamento territorial, nossa principal hipótese de tese, consideramos que o plano diretor de 1990 em Chapecó expressa de modo evidente o aspecto contraditório e dicotômico dessa separação. O caráter simplesmente regulatório das medidas de cunho ambiental inseridas na lei de 1990 não denota uma interpretação dialógica dos processos que ocorrem entre a sociedade e a natureza, tanto que não contribuíram para a conservação ambiental no município. Ademais, a análise das incongruências entre o texto e o ordenamento territorial proposto no antigo plano aponta, em nosso ponto de vista, para a avaliação que o plano de 1990, se aparentemente não incentivou, também teve uma postura pró-ativa perante os problemas urbano-ambientais do município. É possível reconhecer que a menção à proteção dos recursos naturais e à intenção de realizar uma reforma urbana de caráter redistributivo, naquele plano, configura uma adição ao corpo do texto da lei que não se reflete à luz da análise de seu conteúdo.
Ao contrário, no plano diretor de 2004, pudemos apreender uma outra postura referente ao enfrentamento dos problemas urbano-ambientais. Acreditamos que o texto dessa lei, orientado pelo Estatuto da Cidade, esteve congruente com o ordenamento territorial que propunha antes das mudanças ocorridas com a revisão do plano. O conjunto das leis de 2004 reconhecia os diversos conflitos urbano-ambientais existentes no território
e direcionava ações para seu enfrentamento, propunha novos instrumentos de regulação baseados no potencial de impacto ambiental das atividades, previa a conservação das áreas de interesse ambiental - existentes e futuras - vinculando-a ao usufruto da coletividade, incentivava a condução de uma dinâmica urbana que propiciasse a diversidade social e dos seus espaços, visualizava a necessidade de integração regional, indicava novos aprofundamentos técnicos para auxiliar o processo de planejamento, assim como assumia dos processos de co-gestão e participação como aspectos fundamentais para a construção e gestão do plano. Em suma, propunha novos arranjos técnicos, administrativos e políticos para a construção de uma cidade voltada às necessidades coletivas.
Outro aspecto que consideramos inovador no plano diretor de 2004 é que o mesmo consegue propor alguns encaminhamentos para a contradição observada nos enfoques divergentes das leis urbanas e ambientais federais. A partir do reconhecimento dos conflitos urbano-ambientais e da orientação de ações mediadoras - deixando aberta a possibilidade de cumprimento da função social da propriedade e do cumprimento dos direitos difusos pela valorização do espaço público - o plano não se torna contraditório nem com a legislação urbana e nem com a ambiental e resolve a colisão de direitos existente na esfera federal.
Todavia, por meio do processo de revisão do plano diretor, os grupos representantes das elites ligadas ao mercado de terras e ao empresariado local modificaram o ordenamento territorial originalmente proposto de modo a se auto-beneficiar, tornando o novo ordenamento incongruente aos princípios inscritos no texto da lei.
A análise do quadro geral que leva em consideração os dois planos diretores de Chapecó, assim como as discussões que realizamos sobre as questões de âmbito nacional, nos possibilita a interpretação de um processo mais amplo em curso. Nossa sugestão sobre a ocorrência de uma fase de transição de paradigmas parece se confirmar aqui. Comparando os dois planos diretores, de 1990 e 2004, reconhecemos a gradativa inserção do padrão da reforma urbana redistributiva, das questões ambientais e das propostas de co- gestão e participação popular. No plano de 1990, os dois primeiros temas compareceram apenas no corpo do texto, mas não na intenção de execução prática. No plano de 2004, os três itens compareceram tanto no texto quanto no ordenamento territorial proposto. Assim, apesar dos entraves encontrados nas tentativas de implantação das novas propostas, nos parece que estamos presenciando um processo de superação gradativa da problemática urbano-ambiental.
Os reveses ocorridos por meio do processo de revisão do plano de 2004, em nosso entendimento, atestam este momento transitório pois explicitam a avaliação da co- existência de instrumentos regulatórios/reformistas e de propostas de co-gestão participativa. Como observado, o emprego utilitário de instrumentos regulatórios para fins de beneficiamento de grupos já privilegiados acabam por anular os esforços empreendidos nas tentativas de exercício democrático.
O movimento gerado contra a aprovação da revisão do plano que mobilizou diversos setores da sociedade, apesar de não ter conseguido evitar a aprovação da revisão na Câmara, nos leva a considerar que as experiências voltadas à participação popular ainda encontram-se em fase de amadurecimento. No caso de Chapecó, os debates gerados pela Comissão de Estudos em torno das questões urbano-ambientais foram relevantes para um primeiro reconhecimento e articulação de representantes de diversos segmentos da sociedade interessados na melhoria das condições urbanas e ambientais na cidade. Reforçamos, portanto, a idéia de que debate e a articulação entre questões urbanas e ambientais deve ser fomentada pelos diversos representantes da sociedade civil. A observação empírica em Chapecó nos sugere que as associações e iniciativas ligadas ao meio técnico-profissional e intelectual, proveniente das camadas médias brasileiras, têm continuado a capitanear os debates acerca de questões de interesses coletivos.
A avaliação geral acerca do poder de implantação e capilaridade do plano de 2004 nas dinâmicas do cotidiano e na sociedade aponta para a ainda tênue consolidação das arenas de negociação com poder deliberativo, tal como o Conselho de Desenvolvimento Territorial. Avaliamos que, no caso do plano diretor de 2004, os percalços à implantação do plano não se deram pela existência de maiores problemas quanto ao preparo técnico, aos recursos humanos e materiais da municipalidade, ao orçamento deficitário ou mesmo à falta de articulação nas esferas governamentais. O que nos leva a sugerir que tem havido certo avanço na formulação de novos arranjos técnicos155 e administrativos156 para o fomento à consecução de políticas publicas de cunho territorial. Porém, o mesmo não se pode dizer com relação aos arranjos políticos, pois o maior entrave à implantação do plano foi a ainda frágil instância da gestão participativa. Concluímos, então, que o fomento a novos arranjos políticos que consigam alterar relações de poder estabelecidas constitui grande desafio à consecução de políticas públicas de cunho territorial.
155 Tal como a utilização das técnicas informacionais, de geoprocessamento, bem como a criação de novos instrumentos urbanísticos - como aqueles elaborados no plano de 2004.
156 Tal como propostas orientadas pela valorização da regionalização, da descentralização e da inter- setorialidade.
Isto nos leva a ponderar sobre nossa hipótese complementar de pesquisa que se refere aos conflitos urbano-ambientais. Concluímos que o conflito urbano-ambiental pode ser uma categoria de investigação interessante, apesar de não ser um fim em si mesmo e, certamente, nem ser a única nem a mais fácil maneira de propiciar processos democráticos. A disposição ao enfrentamento dos conflitos urbano-ambientais permite o (re)conhecimento e a reflexão acerca de diversos atores, interesses, noções, contextos, decorrências e possibilidades de intervenção da sociedade sobre determinada questão ou localidade. Caso haja uma arena deliberativa, os conflitos podem viabilizar momentos de negociação, através da exposição e intercâmbio de concepções, ampliando a esfera de debate. Permite não só o reconhecimento de grupos e atores com interesses divergentes, mas também convergentes e/ou complementares, de forma a viabilizar uma atuação articulada (interinstitucional, interdisciplinar, entre movimentos sociais e outros).
Todavia, como observamos empiricamente, os conflitos per si não podem operar transformações estruturais que concretizem as mudanças esperadas, pois somente a atuação concreta e solidária da sociedade pode fazê-la. Porém, se a esfera de negociação participativa não oportunizar o poder para a efetivação dos interesses coletivos, configurando-se como um espaço pouco democrático, ao menos ficarão evidentes quem são os atores, quais são seus interesses e intenções futuras na determinação de suas ações. Dessa forma, também pode oportunizar a organização de novos arranjos políticos e coalizões para a articulação e/ou confronto futuros.
Como assinalou Leite (2006, pg 117-144), não há como reorganizar o território sem repensar o modelo econômico, a localização de atividades produtivas, o tipo de urbanização, a função dos espaços não urbanizados, as necessidades especificas de grupos sociais. A transformação do território, que favoreça e espelhe maior diversidade de estilos de vida, deve enfrentar as contradições do capitalismo, entendendo o conflito entre as inovações e o estabelecido. Implica entender o modo como se materializam localmente as relações econômicas, políticas e culturais resultantes das condições de evolução da sociedade. Nesse sentido, o conflito urbano-ambiental torna-se um indicador interessante, que pode estimular a participação popular na formulação de políticas e planos originados de condições regionais e locais de trabalho e de vida.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O dilema urbano-ambiental observado no processo de formação territorial brasileiro é reflexo da afirmação de antigas dicotomias que separam as noções de natureza e homem, sociedade e cultura. Visões fragmentadas que não privilegiam a interação dialógica das dinâmicas sócio-espaciais têm encarado os problemas urbano-ambientais como fruto de dinâmicas isoladas, de modo que muitas propostas que tentam combater esses impactos negativos são caracterizadas como pertencentes ao campo do debate urbano ou ambiental, dificilmente assumindo a abordagem relacional entre as duas áreas.
A análise das trajetórias que marcaram o processo de urbanização e de defesa do meio ambiente no país nos mostrou que raramente as duas questões têm sido pensadas ou tratadas de modo convergente, no âmbito das políticas governamentais de cunho territorial, apesar do cotidiano evidenciar frequentemente situações onde ambos aspectos estão presentes.
Esta visão fragmentada, a nosso ver, também é propiciada por formas estanques de interpretar como e porque estes problemas têm sido gerados. Dentre diversas reflexões e maneiras de compreender tais questões, acreditamos que aquelas que privilegiam uma abordagem sócio-histórica, bem como dialógica, trazem pertinentes subsídios à compreensão da problemática urbano-ambiental no país, indicando possíveis caminhos para o seu enfrentamento por meio da vinculação da atuação de toda a sociedade no tocante às práticas que venham alterar estruturas e relações de poder vigentes em favor dos interesses coletivos.
Em nosso entendimento, os problemas urbano-ambientais têm sido produzidos e perpetuados devido ao domínio da lógica de (re)produção capitalista nas relações sociais e econômicas de modo geral e, sobretudo, na lógica de produção da cidade. A inserção subalterna do país nas dinâmicas do mercado global, além de dificultar ações de planejamento urbano que visem o enfrentamento das questões urbano-ambientais, tem aprofundado ainda mais esses problemas.
No tocante às especificidades que marcaram a trajetória sócio-histórica dos processos urbano-ambientais do país, observamos que no período entre 1940 e 1980 ocorreu o expressivo crescimento urbano no país, de modo que o rápido crescimento das cidades e a falta de políticas consistentes que orientassem um crescimento urbano mais
equilibrado contribuíram para a proliferação de diversos problemas de caráter sócio- ambiental no território. Ao passo que preocupações com o meio ambiente tiveram pouca expressividade entre 1940 e 1980, no âmbito governamental e das políticas públicas. Em geral, as medidas em prol do meio ambiente tiveram um caráter pró-forma, a fim de cumprir exigências de órgãos de financiamento estrangeiros.
Foi somente a partir da década de 1980 que a cidade passou a ser tratada como parte da política de desenvolvimento e que surgiram vários padrões orientados ao estabelecimento de parâmetros possíveis para a intervenção urbana. Entretanto, a questão ambiental e o enfrentamento dos problemas urbano-ambientais não compareciam como conteúdos em nenhuma dessas propostas.
A transição entre a década de 1980 e 1990 marcou uma fase importante para o amadurecimento democrático no país, sobretudo a partir dos debates da Constituinte e da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992. A Constituição Federal (C.F.) de 1988 e o processo de debate que a antecedeu constituíram momentos significativos para as questões urbana e ambiental no país. Encontramos diversas semelhanças nos processos que têm caracterizado as legislações urbana e ambiental na C.F. Porém, mesmo havendo essas similitudes, não encontramos sinais de que tivesse havido uma articulação expressiva entre os grupos que fomentaram os debates em cada área. Dentre outros fatores, acreditamos que essas semelhanças ocorram porque essas são questões que se originam a partir da mesma dinâmica, calcada na preponderância do aspecto econômico, em detrimento da dimensão social e ambiental.
Dentre diversos aspectos relacionados à consecução de políticas públicas urbanas e ambientais, pensamos que houve um avanço mais expressivo nas orientações de caráter legal e normativo expressas através das leis federais. A interpretação desse conjunto jurídico nos remeteu ao reconhecimento da influência de modelos estrangeiros que, em nossa visão, careceria de uma contextualização face à conformação societal e cultural brasileira.
Assim, somente no século XXI que a preocupação sobre a convergência de questões urbanas e ambientais começou a surgir de forma mais expressiva no campo das políticas públicas. O Estatuto da Cidade incorporou a noção de cidade sustentável como um direito, reconheceu instrumentos legais para o exercício da função social da propriedade e delegou ao plano diretor o papel de amálgama e instrumento norteador dos
projetos coletivos que deveriam ser desenhados pelos diversos atores sociais, a partir do processo participativo e democrático.
A interpretação acerca da sustentabilidade urbana, expressa na lei urbana, remete ao sentido da distribuição das benesses do desenvolvimento urbano e do cumprimento da função social da propriedade. Desta maneira, consideramos que a incorporação da noção de sustentabilidade urbana no Estatuto da Cidade consistiu, em princípio, de uma inclusão/atualização de termos, de modo que ainda há muito que se refletir acerca do que seja sustentabilidade urbana em nosso país e de como ela deve ser alcançada. A legislação ambiental, por sua vez, também não avança muito na consideração de matérias que reconheçam o meio ambiente urbano.
A avaliação exposta acima corrobora o pensamento acerca da contradição existente entre as duas legislações, também expressa na colisão de direitos entre elas em alguns casos, uma vez que as leis urbanas visam à promoção da função social da cidade por meio da regulação da propriedade privada da terra, enquanto que as leis ambientais orientam-se, em essência, à esfera e ao espaço público. Essa contradição denota um desencontro, em nossa interpretação, como se cada legislação tratasse de uma porção diferenciada do espaço, que não conversam entre si, o que reforça a tese de que as questões são tratadas de maneira separada nessas leis.
Como ambas as legislações têm nos mecanismos de participação e co-gestão os principais fatores para a consecução destas leis, concluímos que a articulação das questões urbano-ambientais deve surgir prioritariamente a partir das ações de organizações representativas da sociedade civil que deve superar a etapa da denúncia dos problemas urbano-ambientais para promover coalizões políticas que consigam vincular a atuação de toda a sociedade em torno de mudanças estruturais. Assim, consideramos necessária a estruturação de novos arranjos técnicos, administrativos e políticos que operem em prol dos interesses coletivos no território, vinculando o sentido de bem comum como foco das políticas públicas.
A análise do conteúdo de ambas as leis também nos leva a sugerir que há em curso um momento de transição referente às bases paradigmáticas que orientam as formas de pensar e agir sobre as questões territoriais. Reconhecemos tanto a persistência de velhas fórmulas - instrumentos de cunho regulatório e reformista - assim como a proposição de novas alternativas de abordagem - mecanismos de descentralização, co-gestão e participação popular - sendo que práticas orientadas à gestão participação ainda encontram-se em fase de maturação.
As reflexões oportunizadas pelo estudo de caso sobre Chapecó confirmaram diversas afirmações mencionadas acima. A análise dos planos diretores do município nos sugere que também está a ocorrer um processo de superação gradativa da problemática urbano-ambiental, mesmo que em muitos casos a utilização dos instrumentos de cunho regulatórios/reformistas, por parte de agentes privilegiados em prol de interesses próprios, acabe anulando esforços orientados à gestão participativa. A observação empírica nos demonstrou que o maior entrave à implantação de planos diretores coerentes aos princípios democráticos ainda refere-se à frágil instância da gestão participativa. Consideramos que o fomento a novos arranjos políticos que consigam alterar relações de poder estabelecidas constitui grande desafio à consecução de políticas públicas de cunho territorial.
Mediante a participação dos debates em torno das questões urbano-ambientais em Chapecó, concluímos que o conflito urbano-ambiental, apesar de não ter o poder de operar
per si transformações estruturais que concretizem mudanças esperadas, configura-se como
categoria de investigação pertinente à compreensão dialógica dos fatores e processos envolvidos em tais questões, além de oportunizar meios de articulação para a atuação da sociedade.
Em suma, concluímos que a fim de enfrentar o dilema urbano-ambiental que tem caracterizado a formação do território brasileiro devemos, cada vez mais, tentar promover o diálogo urbano-ambiental para que a sociedade e o território se transformem em prol dos interesses coletivos.
ACSELRAD, H. (org.). Conflitos Ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Relume Dumará,