Consolidação institucional da Procuradoria-Geral Federal

Foi visto que o então Advogado-Geral da União, Gilmar Ferreira Mendes adotou o imperativo da integração como expressão a nortear a formatação organizacional da Advocacia- Geral da União. A nova organização administrativa pedia a criação de um direito novo, no que tange à institucionalização da Procuradoria-Geral Federal.

Por mais estudos que houvessem sido feitos, na prática, a criação da Procuradoria- Geral Federal seria um experimento bastante complexo. Estar-se-ia diante de uma experimentação, que na teoria sociológica de Luhman se caracterizaria por ser uma

possibilidade contingente e poderia atrair resultados diferentes do esperado322. Significa dizer

que mesmo diante de um estudo prévio, por melhor que fosse, antes da concretização na realidade fática não haveria nada além de uma expectativa expectável, ou seja, de uma potência

322 _{LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I. Tradução de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro: Edições Tempo}

em stand by, no aguardo de uma possibilidade, que se esperava viesse a se concretizar, mas que também poderia ser defeituosa, enganosa ou inatingível.

Toda quebra de paradigma além de implicar assunção de riscos desconhecidos também cria expectativas diante do erguimento de uma nova estrutura institucional. Ainda mais quando se estava diante de uma estrutura gigantesca, que no seu momento inicial abarcaria a

defesa de cerca de 180323 autarquias e fundações públicas federais324 e movimentaria um

exército de aproximadamente 4000 (quatro mil) profissionais para defendê-las.

Por isso era relativamente normal a existência de expectativas favoráveis e contrárias à criação da nova instituição. Como diz Luhmann, “toda sociedade, conforme a sua própria complexidade, precisa prever um volume suficiente de diversidade de expectativas

normativas, e possibilitá-las estruturalmente325”. Sob o ponto de vista sociológico, considera

normais as contradições entre as expectativas presentes no seio social e até mesmo um grau tolerável de conflito declarado. Essas contradições devem ser vistas até mesmo como uma condição para a manutenção do sistema em ambientes complexos tal como o são aqueles que implicam reformas jurídico-políticas no âmbito da administração pública.

Se o sistema da Advocacia-Geral da União estava sendo estruturado sob a expressão da integração, o direito exerceria um papel fundamental como um meio integrativo das expectativas criadas e envolveria todos aqueles que estariam inseridos no âmbito da nova organização.

Em Habermas vê-se que o direito deve garantir a implementação de expectativas de comportamento sancionadas pelo Estado e, com isso, a segurança jurídica. Para preencher a sua função socialmente integradora da ordem jurídica e da pretensão de legitimidade do direito, as decisões devem satisfazer simultaneamente às condições de aceitabilidade racional e da decisão

consistente326. Não obstante Habermas estivesse se referindo a decisões judiciais, as decisões

administrativas também devem demonstrar a sua racionalidade e consistência, já que o âmbito da administração pública também é campo fértil para debates e decisões jurídicas que

323 _{Atualmente são 159. (BRASIL. AGU. A Procuradoria-Geral Federal. Disponível em:}

<http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/160682>. Acesso em: 27.01.2016).

324 _{MENDES, Gilmar Ferreira. Discurso proferido na solenidade de 20 anos da Advocacia-Geral da União. Revista}

Consultor Jurídico: AGU 20 ANOS: AGU precisa de gente que saiba advogar, diz Gilmar Mendes. São Paulo:

Dublê Editorial, 27 mar. 2013. Periodicidade Diária. Revista Eletrônica. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-dez-27/agu-gente-saiba-advogar-ministro-gilmar-mendes>. Acesso em: 27 abr. 2015.

325 _{LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I. Tradução de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro: Edições Tempo}

Brasileiro, 1983. p. 77.

326 _{HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre a facticidade e validade. Tradução de Flávio Beno}

influenciarão decisivamente o comportamento estatal com repercussão na vida de milhares de administrados.

A criação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal dependeu da elaboração legislativa, em atividade parlamentar, mas não se pode olvidar que a idealização da estrutura ocorreu no âmbito do próprio Poder Executivo, ante a competência privativa do Presidente da República para a iniciativa das leis que dispusessem sobre servidores públicos da

União e criação dos órgãos da administração pública327.

Habermas enaltece a confiança republicana da força dos discursos políticos, os quais devem tematizar as orientações axiológicas e as interpretações das carências existentes, para que se possa atingir uma compreensão pré-política de si mesmo e do mundo, a fim de poder operar as transformações de forma razoável. Por intermédio dos debates surge a possibilidade até mesmo para a modificação racionalmente motivada das tomadas de posições iniciais328_.

É por isso que a controvérsia de opiniões encontradas na arena política possui uma força legitimadora, não somente no sentido de uma autorização operativa, mas também para o emprego de uma atuação administrativa sustentada em bases político-ideológicas dentro dos limites constitucionais e legislativos dos processos democráticos. A própria historicidade dos debates que antecederam a criação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal é capaz de fornecer elementos de compreensão sobre a racionalidade, a legitimidade e a consistência dos argumentos que demonstraram a necessidade da criação dos novos órgãos, fruto de uma opção política gestada no âmbito da administração pública.

Não se olvida o fato de que os argumentos trazidos à baila em um momento pré- legislativo estariam umbilicalmente ligados a uma dada concepção político-ideológica dominante. Porém, essa força ideológica seria a motriz da formatação de um novo paradigma administrativo mediante inovação normativa necessária à produção de efeitos naquele momento histórico.

Ideologias329 contrapostas também costumam se fazer presentes nos embates

políticos antecedentes à formação do direito.

327 _{Constituição Federal, art. 61, II, c) e e).}

328 _{HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre a facticidade e validade. Tradução de Flávio Beno}

Siebeneichler. 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2012. p. 339.

No processo de consolidação da Procuradoria-Geral Federal não faltaram objeções

corporativas nem acusações deletérias contra a criação da nova estrutura organizacional330.

Embora questionamentos tenham surgido, a legitimidade e a racionalidade da nova carreira encontraram eco no parlamento. Com a criação da Procuradoria-Geral Federal, a Advocacia-Geral da União agigantou-se. A organização da PGF consolidou-se no decurso do tempo e demonstrou o acerto da concentração da representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas no âmbito de um único órgão jurídico.

Hoje a Procuradoria-Geral Federal é o órgão da AGU com o maior número de

Advogados Públicos, possui 4369331 cargos efetivos, e está presente em mais de 200

municípios332. É responsável pela viabilização da execução do maior número de políticas

públicas do país. Embora não haja uma unidade da PGF em todas as cidades sedes de Comarca ou de Seção Judiciária, as Procuradorias Federais possuem capilaridade suficiente para permitir

a representação das autarquias em todos os órgãos do Poder Judiciário333_.

Ademais, a retirada do Advogado Público da entidade que representa foi um grande

avanço para minoração de ingerências sobre a atividade jurídica334_{. Atualmente a única}

vinculação do Procurador Federal para com os entes representados é de colaboração, sem qualquer lastro de subordinação. E onde não há subordinação não há sujeição, mas respeito à autonomia e independência técnica necessária a poder prestar a melhor orientação jurídica na salvaguarda do interesse público sem se submeter a pressões externas. O advogado não pode ser obrigado a realizar tudo o que o administrador deseja, mas sim o que a constituição e a legislação assim facultam ou determinam. É a tecnicidade que deve indicar o melhor modo de execução de determinada política pública para que os questionamentos, acaso existentes, possam ser respondidos à luz do direito e da razão.

Importante frisar que a criação da Procuradoria-Geral Federal não significou a perda do conhecimento especializado, pois continuaram a existir os órgãos jurídicos de

330 _{MENDES, Gilmar Ferreira. Discurso proferido na solenidade de 20 anos da Advocacia-Geral da União. Revista}

Consultor Jurídico: AGU 20 ANOS: AGU precisa de gente que saiba advogar, diz Gilmar Mendes. São Paulo:

Dublê Editorial, 27 mar. 2013. Periodicidade Diária. Revista Eletrônica. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-dez-27/agu-gente-saiba-advogar-ministro-gilmar-mendes>. Acesso em: 27 abr. 2015.

331 _{AGU. A Procuradoria-Geral Federal. Disponível em:}

<http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/160682>. Acesso em: 27.01.2016.

332 _{Dados de 2009.}

333 _{FREITAS, Marcelo de Siqueira. A Procuradoria-Geral Federal e a defesa das políticas e dos interesses públicos}

a cargo da Administração indireta. In: GUEDES, Jefferson Carús; SOUZA, Luciane Moessa de (Org.).

Advocacia de Estado: questões institucionais para a construção de um Estado de Justiça. Belo Horizonte:

Editora Forum, 2009. p. 541-542.

autarquias e fundações públicas na condição de Procuradorias Federais Especializadas335. Foi mantida, portanto, a especialização nos serviços de consultoria, embora os procuradores passassem a não mais ostentar qualquer vínculo hierárquico em relação aos gestores dos órgãos

representados336. Do mesmo modo, também foi mantida a especialização na organização interna

das diversas unidades de representação judicial da Procuradoria-Geral Federal mediante a

distribuição de processos por núcleos temáticos337. A concentração da defesa de diversos órgãos

na PGF tornou possível a uniformização de entendimentos jurídicos, pois boa parte das matérias discutidas nos feitos judiciais são comuns a toda administração pública indireta, o que representou ganho de produtividade e maior eficiência na defesa do interesse público.

Desce-se a tais minúcias para demonstrar que a unificação da carreira de Procurador Federal robusteceu a defesa das autarquias, porquanto as especificidades foram mantidas ao mesmo tempo em que tornou possível a racionalização administrativa e técnica para o bom desempenho da atividade fim. Unificou-se a carreira, mas foram mantidas as Procuradorias Especializadas, de modo que não houve perda da capacidade técnica específica. Tal experiência, por ter-se mostrado exitosa, merece o destaque que lhe foi dado pois é inspiração para a efetiva integração de toda Advocacia Pública Federal.