Independência como atributo do Advogado Público

A constituição utiliza o termo “independência” ao se referir ao Estado Brasileiro91

e aos Estados estrangeiros92, aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário93, a princípios

88 _{WEISZFLOG, Walter (Ed.). Michaelis Moderno Dicionário da Língua Portuguesa. Coordenação editorial}

de Rosana Trevisan. São Paulo: Editora Melhoramentos, 2012. Versão digital A&H Software Ltda. 2.1.1.

89 _{FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 3. ed. Curitiba:}

Positivo, 2004. p. 233.

90 _{HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Sales. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro:}

Objetiva, 2009. p. 225.

91 _{Constituição Federal, art. 78.} 92 _{Op. cit., art. 4º, I.}

institucionais do Ministério Público94 e da Defensoria Pública95, e à qualificação de inventores96

e produtores culturais97.

Em relação ao Ministério Público, o constituinte assim se referiu no art. 127, §§ 1º e 2º: “são princípios institucionais do Ministério Público [...] a independência funcional”; “ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional...”. Já em relação à Defensoria Pública, assim dispôs o constituinte derivado nas novas redações aos §§ 2º e 3º do art. 134: “às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional...”; “São princípios institucionais da Defensoria Pública a [...] independência funcional”.

O constituinte não parece ter sido criterioso na utilização dos termos “autonomia” e “independência”, pois dá a entender que utilizou tais expressões indistintamente. Percebe-se, no entanto, que a única vez que o constituinte se valeu de uma expressão que sem sombra de dúvidas se referia a um aspecto da esfera de liberdade de uma pessoa física, o fez com a adoção do termo “independência”, o que fica bastante claro quando utiliza esse qualificativo em relação aos inventores de tecnologia (art. 219, parágrafo único).

E no caso, como neste trabalho se procura enfatizar a esfera de liberdade de atuação individual do Advogado Público, pessoa física, e não da instituição que integra, “independência” é o termo que melhor qualificaria o tema que se está a desenvolver. Daí a inserção no título deste trabalho.

No Michaelis98 independência significa “libertação, restituição ao estado livre;

autonomia; caráter independente”. No Aurélio99 independência é tratada em significados

equivalentes. Por fim, Houaiss100 diz que independência também pode significar o “caráter

daquilo ou daquele que não se deixa influenciar, que é imparcial; imparcialidade” ou a “ausência de relação, de subordinação” e ainda “autonomia política; soberania nacional; libertação”.

Para os fins ora propostos, procura-se uma terminologia que abranja a possibilidade de o Advogado Público poder exercer o seu papel sem se deixar influenciar por pressões

94 _{Constituição Federal, art. 127, § 1º.} 95 _{Op. cit., art. 134, § 4º.}

96 _{Op. cit., art. 219, par. Único.} 97 _{Op. cit., art. 221.}

98 _{WEISZFLOG, Walter (Ed.). Michaelis Moderno Dicionário da Língua Portuguesa. Coordenação editorial}

de Rosana Trevisan. São Paulo: Editora Melhoramentos, 2012. Versão digital A&H Software Ltda. 2.1.1.

99 _{FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 3. ed. Curitiba:}

Positivo, 2004. p. 1094.

100 _{HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Sales. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro:}

externas. Um termo contrário a ideias de opressão, de tirania e despotismo e enaltecedor de seu compromisso com o direito e com a ordem constitucional e legal.

Isto porque se verificará ao longo da dissertação a necessidade de o Advogado Público não estar subordinado a nenhum gestor público, pois a sua função será exercida com vista a contribuir para a realização da justiça diante de casos concretos. Embora o Advogado Público não seja imparcial, pois tem suas atribuições voltadas para a defesa do interesse do Estado, deve agir com impessoalidade e atento para o fato de ser também interesse do Estado o respeito aos direitos dos cidadãos. Essa perspectiva deverá ser sempre sopesada na análise dos fatos em discussão. Essa concepção ratifica o termo “independência” como a expressão mais adequada ao objeto do presente trabalho.

Assim, pode-se compreender a autonomia funcional como um atributo do órgão, e este, como se revelará, não pode estar subordinado nem vinculado a nenhum outro; e independência como uma prerrogativa inerente ao agir de cada membro da Advocacia Pública, tal como estipulado expressamente na constituição em relação ao Ministério Público e a Defensoria Pública; e no Estatuto da OAB em relação aos Advogados em geral.

O exercício das atribuições de forma independente é imperioso para a consagração das diretrizes constitucionais no objetivo de procurar-se buscar a concretização da justiça mediante a prevenção e a rápida solução dos litígios.

No âmbito legal existem estímulos legislativos à conciliação por parte do poder público federal desde a Lei 10259/2001, a denominada Lei dos Juizados Especiais Federais. Esta lei disponibiliza meios alternativos para resolução dos conflitos em causas de valor inferior a 60 salários mínimos.

A tendência à conciliação ganhará maturidade com a entrada em vigor do atual Código de Processo Civil. O Código em vigor introduz no cenário jurídico a concepção de um

sistema comparticipativo101 de resolução de conflitos. Doravante todos os atores processuais,

sejam eles Advogados Públicos ou Privados, Defensores Públicos, Ministério Público e Juízes, são chamados a cooperar de forma mais efetiva para a solução dos conflitos.

A própria Lei nº 13140, de 26 de junho de 2015, ao dispor sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública, redimensiona o papel conciliador da Advocacia Pública.

Conforme o art. 32 da Lei 13140/2015, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no

101 _{THEODORO JÚNIOR, Humberto; NUNES, Dierle; BAHIA, Alexandre Melo Franco; e PEDRON, Flávio}

âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, onde houver, com competência para dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública; avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no caso de controvérsia entre particular e pessoa jurídica de direito público; promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.

Já nos casos de conflitos que envolvam controvérsia jurídica entre órgãos ou entidades de direito público que integram a administração pública federal, a Advocacia-Geral da União deverá realizar composição extrajudicial do conflito, observados os procedimentos previstos em ato do Advogado-Geral da União (art. 36). Trata-se de uma autocomposição compulsória e tais controvérsias não podem mais ser levadas ao Poder Judiciário, salvo mediante autorização expressa do Advogado-Geral da União (art. 39).

Desse modo, as resoluções dos conflitos envolvendo órgãos da administração pública sequer precisariam passar pelo Poder Judiciário. A aplicação dessa Lei pode representar uma nova dimensão na forma de atuação dos advogados públicos a exigir-lhes condutas coesas com a neutralidade e independência funcional.

Com efeito, Fabiano André de Souza Mendonça assinala não ser atribuição exclusiva do Poder Judiciário a tarefa de gerenciamento e proteção dos direitos. Essa tarefa necessita ser assumida por toda a administração pública.

Em 2014 o autor já alertava para a necessidade de se superar a deficiência da legislação do processo administrativo pois a legislação existente não exaltava suficientemente a exclusividade de atribuições para os membros das carreiras que integram a Advocacia Pública. A nova lei de arbitragem rompe, de certa forma, com o hiato normativo. A atividade jurídica praticada pelo corpo jurídico estatal muitas vezes parece estar, segundo o autor, em descompasso com o interesse público, esbarrando na fragilidade de posicionamentos jurídicos ante a submissão da atividade técnica à política de Governo. A sujeição demasiada da Advocacia Pública de Estado aos interesses momentâneos dos governos afeta a autonomia e a autoridade da posição jurídica. A ausência de um Código de Procedimento Administrativo com aparato normativo suficiente a assegurar medidas jurídicas e procedimentais para a solução de diversas situações presentes na gestão dos interesses dos cidadãos fragilizam os governos republicanamente responsáveis pela adequação do ato administrativo à lei.

Por esses motivos, o autor enxerga no modelo da Advocacia Pública atual a carência de transparência, por falta de visibilidade do processo de tomada de decisões jurídicas; a ausência de participação ante a falta de mecanismos eficientes para manifestação contínua dos cidadãos perante o órgão jurídico da administração pública sobre a violação de seus direitos; e

a necessidade de maior colaboração para implementar mecanismos de resolução conjunta dos conflitos102.

A Lei da Mediação demonstra ser possível avançar. Mas afora a instalação de Câmaras de Conciliação para a resolução de situações conflitivas envolvendo órgãos da administração pública federal, experiência anterior à própria confecção legislativa, ainda pouco se avançou quanto a possibilidade de Advocacia-Geral da União assumir para si o papel de apaziguador dos conflitos, muitos dos quais poderiam ser resolvidos na esfera administrativa sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.

Urge seja assimilado o papel de uma Advocacia Pública defensora dos interesses do Estado, porém conectada com o respeito aos direitos dos cidadãos, pois não pode haver interesse do Estado Republicano no aviltamento de direitos.

A experiência dos Juizados Especiais Federais apresenta-se exitosa em relação à possibilidade de multiplicação de acordos judiciais envolvendo órgãos da administração pública, e partir dela a cultura de uma Advocacia Pública pouco transigente pode ser aos poucos superada com o auxílio dos novos mecanismos jurídicos trazidos pelo Código de Processo Civil e pela autocomposição dos conflitos no âmbito da administração pública.

Mas a tarefa de superação de um peso cultural afivelado ao longo de décadas não será fácil.

Esbarra na dúvida quanto a ausência de independência funcional dos advogados públicos e na consequente possibilidade de responsabilização por atos praticados no exercício da função.

Demandas judiciais também podem ser utilizadas de forma inescrupulosa e vez por outra, aqui e acolá, surgem ocorrências negativas a revelar que a verdade dos autos nem sempre é a verdade revelada no mundo, e esta dúvida poderá permear a consciência do advogado no momento em que, com base nos fatos conhecidos, firma entendimento pelo reconhecimento, ou não, de um direito da parte contrária ou pela realização, ou não, de uma transação judicial.

O Direito não é uma ciência exata. As regras jurídicas são passíveis de interpretação multiforme e desse modo a possibilidade de o Advogado Público ser questionado por esta ou aquela postura adotada é inevitável.

Por isso se faz necessário analisar com ponderação a formatação da Advocacia Pública na Constituição Federal de 1988, não sem antes verificar os Princípios Fundamentais

102 _{MENDONÇA, Fabiano André de Souza. Gobierno Abierto e Administración justa de los derechos.}

Disponível em: <file:///C:/Users/User/Downloads/MENDON%C3%87A%20-%20gobierno%20abierto.pdf>. Acesso em: 05 ago. 2016. p. 5-6.

estruturantes do Estado brasileiro para posteriormente aferir se a independência funcional do Advogado Público estaria de acordo com os postulados angulares da ordem jurídica nacional.

2.4 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS: O ALICERCE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE