Convergências e divergências das democracias representativa,

De acordo com Lüchmann (2012), os problemas e limites apontados à democracia representativa vêm estimulando o debate e o desenvolvimento de novos modelos teóricos de democracia que ampliam os atores, os espaços e os sentidos da política.

Corroborando com essa afirmação, Boaventura de Souza Santos (2002) argumenta que o século XX foi efetivamente um século de disputas em torno da questão democrática:

Essas disputas, travadas no final de cada uma das guerras mundiais, e ao longo do período da guerra fria, envolveram dois debates principais: na primeira metade do século o debate centrou-se em torno da desejabilidade da democracia em torno de pensadores como Weber e Schumpeter. Se, por um lado, tal debate foi resolvido em favor da desejabilidade da democracia, como forma de governo, por outro lado, a proposta que se tornou hegemônica ao final das duas guerras mundiais implicou em uma restrição das formas de participação e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno de um procedimento eleitoral para a formação dos governos. Essa foi a forma hegemônica de prática de democracia no pós-guerra, em particular nos

países que se tornaram democráticos após a segunda onda de democratização[...] Um segundo debate permeou a discussão em torno da democracia pós-Segunda Guerra Mundial: trata-se do debate acerca das condições estruturais da democracia. (SANTOS, 2002, p. 19-20).

Estas condições estruturais perpassam por críticas ao sistema representativo, o qual tem no parlamento sua instância legítima exclusiva de deliberação e tomada de decisões políticas (AVRITZER, 2000; HELD, 1987). Para seus críticos, esse modelo reduz a democracia a um mecanismo de escolha dos representantes políticos na formação de governos e parlamentos cuja base de legitimidade é limitada ao processo eleitoral (LÜCHMANN, 2012).

Outra crítica diz respeito à ausência de espaços alternativos às eleições e à influência no que tange à participação política. Com efeito, os teóricos pluralistas acreditaram que a simples garantia dos mecanismos de competição aliados à pluralidade inerente à sociedade moderna seriam suficientes para assegurar legitimidade à democracia. Em outras palavras, essas duas condições seriam suficientes para gerar um “sistema político no qual todos os grupos ativos e legítimos da população podem se fazer ouvir em algum estágio crucial do processo de tomada de decisões” (DAHL, 1989, p. 135). Entretanto, deixou-se de levar em conta a possibilidade de grupos dominantes interporem barreiras à entrada ou à influência de outros grupos (HELD, 1987).

É atribuída à democracia a predominância da representação política do interesse nacional em contraposição à representação de interesses. De acordo com Lüchmann (2012), uma promessa não cumprida desse modelo democrático. No caso de uma eleição legislativa, por exemplo, uma vez eleito, o parlamentar teria que lutar pelos interesses da nação ao invés de tentar proteger exclusivamente os grupos que o elegeram. Há casos em que a própria disciplina partidária pode limitar o trabalho do parlamentar e vinculá-lo ainda mais à representação de interesses pré-determinados. A inclusão da participação de diferentes atores criaria um novo vínculo entre sociedade e Estado, além dos tradicionais partidos políticos.

Por outro lado, com o crescimento dos países democráticos, a democracia participativa, em sua essência, também mostra-se difícil de ser realizada. Questiona-se se é viável, em sociedades densamente povoadas e complexas, considerar a extensão da esfera da democracia de um mero envolvimento periódico em eleições à participação no processo de tomada de decisões em todas as esferas da vida. A coordenação de grandes

comunidades apresentará problemas consideráveis. Como todos os cidadãos estariam envolvidos nas discussões diretas todas as vezes que surgisse uma questão pública?

Imagine que iniciemos com uma unidade minúscula, um comitê de apenas dez pessoas, por exemplo. Acreditamos que seria razoável permitir a cada membro pelo menos dez minutos para discutir a questão em pauta. Assim, precisaremos de mais ou menos uma hora e quarenta minutos para a nossa reunião, o que certamente não é nenhum tempo exorbitante para a reunião dos membros desse comitê. Contudo, imagine que o assunto é muito complicado, exigindo cerca de meia hora de cada membro do comitê. Será preciso planejar uma reunião de cinco horas ou, talvez, duas reuniões - uma quantidade de tempo ainda aceitável. Um comitê bastante grande ainda seria uma pequena assembleia de cidadãos. Imagine agora, por exemplo, uma aldeia de duzentas pessoas, das quais cem adultos, todos os quais assistem às reuniões das assembleias. Cada um deles tem o direito de falar por dez minutos. Esse modesto total exigiria dois dias de oito horas de reunião — o que não é impossível, mas com toda a certeza não é nada fácil de conseguir. (DAHL, 2001, p. 121).

Naturalmente, pressupor que todos os cidadãos queiram falar não é provável. O característico é que poucas pessoas falem na maior parte do tempo. Os outros se contêm por alguma razão: porque o que teriam a dizer já foi devidamente exposto por alguém; porque já tomaram sua decisão; porque têm medo de falar em público, sentem-se mal; porque não têm nenhum interesse tão urgente no assunto discutido; ou, porque não conhecem bem a questão.

De qualquer modo, questionamentos podem ser feitos a partir desse raciocínio: que tamanho é grande demais para uma democracia de assembleia? Que tamanho é pequeno demais? Segundo estimativas recentes de estudiosos (DAHL, 2001), nas cidades-estado gregas, o corpo de cidadãos adultos – somente os do sexo masculino - chegava a um número que variava de dois a dez mil. Este seria mais ou menos o número correto para uma polis (ou uma cidade-estado autogovernada) na visão de alguns teóricos políticos gregos. Não obstante, em Atenas, o corpo dos cidadãos era bem maior do que isto, possivelmente em torno de sessenta mil no período áureo da democracia ateniense, em 450 a.C..

A democracia representativa seria, então, a mais democrática? Na visão de Dahl (2001), isso dar-se-ia apenas aparentemente:

[...] imagine que agora calculamos o tempo necessário para cada cidadão ter um rapidíssimo encontro com seu representante. Imaginemos que um representante eleito separe dez minutos de seu tempo para discutir com cada cidadão adulto as questões de seu

distrito. Não levaremos em conta o tempo de viagem e outros problemas pragmáticos. (DAHL, 2001, p. 122).

Caso no distrito vivam dez mil cidadãos adultos, o representante teria de passar mais da metade dos dias do ano só para se encontrar com seus constituintes.

A maior presença possível dos cidadãos, então, seria o ideal, tendo em vista que o foco central da democracia participativa é a utilização da participação como um elemento de relativização do poder das instâncias representativas tradicionais, estabelecendo novas práticas e espaços para a realização da democracia. Nesta visão, se as pessoas sabem que existem oportunidades para a participação efetiva no processo de tomada de decisão, elas provavelmente acreditarão que a participação vale a pena. Elas participarão ativamente, considerando que as decisões coletivas serão obedecidas. Enquanto a autodeterminação aplicar-se somente à esfera do governo, a democracia não apenas estará restrita em significado ao voto periódico ocasional, mas também contará pouco na determinação da qualidade de vida das pessoas (PATEMAN, 1992).

No entanto, Pateman (1992) não pensa que as instituições da democracia direta podem ser estendidas a todos os domínios políticos, sociais e econômicos, varrendo destes as instituições da democracia representativa. A autora concorda com as visões weberiana e schumpeteriana de que “está aberto à dúvida se o cidadão médio jamais chegará a se interessar por todas as decisões tomadas a nível nacional como estaria naquelas tomadas mais próximas a eles” (PATEMAN, 1992, p. 98). As pessoas parecem mais interessadas naqueles problemas e questões que tocam suas vidas de imediato, bem como são provavelmente mais capazes de compreendê-los melhor.

Benevides (1991) traz algumas considerações a respeito:

Existem empecilhos evidentes para o sucesso da efetiva participação popular no processo político e administrativo, como baixa escolaridade, grandes disparidades socioeconômicas e desencanto com a vida política de modo geral. (BENEVIDES, 1991, p. 19).

Nesse sentido e visando o aprimoramento da democracia, os participacionistas incorporam – ou combinam – pressupostos da democracia direta no interior da democracia representativa, dando ênfase à inclusão dos setores excluídos do debate político e à dimensão pedagógica da política (LÜCHMANN, 2012). Bobbio corrobora com esse pensamento afirmando que a intenção da democracia participativa não é eliminar a democracia representativa, “mas sim torná-la mais representativa do que realmente vem sendo” (BOBBIO, 2000, p. 18).

Dahl (2001) finaliza dizendo que, entre a democracia participativa e a representativa “Nenhuma das duas pode fugir dos limites inexoráveis impostos pela interação do tempo exigido para um ato de participação e do número de cidadãos autorizados a participar” (DAHL, 2001, p. 123). Ou seja, quanto mais cidadãos uma unidade democrática contém, menos esses cidadãos podem participar diretamente das decisões do governo e mais eles têm de delegar a outros essa autoridade.

Uma das críticas realizadas aos teóricos da democracia participativa é que há uma tendência em encarar a participação direta e decisiva dos cidadãos ao plano local (BENEVIDES, 1991; PATEMAN, 1992; DOWBOR, 2003) em detrimento ao plano nacional. Isso levaria ao risco de haver um “corporativismo geográfico” (VITULLO, 1999). Dessa forma, poderia se fazer prevalecer interesses particulares, setoriais e localizados, sem que se levasse em conta a política nacional e global.

Habermas (1995) critica o papel conferido à participação no processo de ampliação. Para ele, a participação deve se dar em espaços específicos, as esferas públicas, e, diferentemente das propostas de democracia direta a nível local, deve ter como resultado a pressão e a influência nas decisões a serem tomadas pelos representantes, e não pelos cidadãos, no interior do sistema político.

Apesar das debilidades apontadas à democracia participativa, a virada em direção à democracia deliberativa não tem significado uma desconsideração à teoria da participação: “Antes do que transcender a democracia participativa, muitos democratas deliberativos procuram expandi-la, adicionando a deliberação na lista de atividades políticas que conformam o ideário da participação” (LÜCHMANN, 2012, p. 12). Faria, Silva e Lins (2012) afirmam que tanto a democracia participativa quanto a deliberativa apostam, comumente, na centralidade da participação e da discussão para a legitimidade do processo decisório.

Participação e deliberação, embora sejam atividades que têm como objetivo melhorar a qualidade da vida pública, operam por meios diferentes. A participação pressupõe um envolvimento direto, amplo e sustentado dos cidadãos nas questões públicas. Seus defensores preocupam-se mais com a inclusão como condição para a efetividade e a legitimidade da política do que com a qualidade das razões apresentadas para justificar as preferências dos atores. Os deliberativos, por sua vez, estão mais preocupados com a qualidade da discussão e da interação que irão gerar as escolhas políticas (PAPADOPOULOS, WARIN; 2007). Enquanto a democracia participativa aponta para uma sociedade política em que todos participem ativamente na tomada de

decisões, a democracia deliberativa leva em conta o ônus da ação política e os benefícios da divisão do trabalho (GUTMANN, 1995), o que, no nosso entender, remonta para uma forma de representação dos interesses.

Passeatas, demonstrações e referendos, entre outros, são mecanismos que promovem a participação ampla, mas não a deliberação. Expressam a vontade, mas não a razão ponderada. Ao mesmo tempo, fóruns menores são mais propícios à troca de razões por meio da deliberação, mas operam em pequenas escalas e à custa do insulamento do público geral (COHEN, ROGERS; 2003).

Ambas as abordagens apostam na centralidade desses espaços para conferir, dentre outras coisas, legitimidade às decisões políticas que vinculam uma coletividade. Assim sendo, “uma decisão coletiva só será legítima na medida em que todos aqueles sujeitos a ela tenham o direito, a capacidade e a oportunidade de participar, de forma consequente, na deliberação sobre o conteúdo desta decisão” (BENHABIB, 2009, p. 122).

Dessa forma, a participação dar-se-ia tanto no interior do sistema político, combinando mecanismos de democracia representativa e democracia direta, como com a criação de novas formas de relação entre Estado e sociedade civil. Visa-se, assim, uma maior aproximação entre representantes e representados, debatendo e deliberando acerca de questões coletivas que dizem respeito às suas vidas.

Dryzek (2010) pondera que a representação discursiva, central na teoria deliberativa, agrega problemas como o contingente de demandas que não se tornam discurso ou que serão preteridas em favor de discursos dominantes já estabelecidos. Esse contingente pode envolver um conjunto de diferenças e oposições que permanecerão marginalizadas, configurando uma das faces da opressão. Deste modo, uma categoria inteira poderia ser expelida da participação útil na vida social.

Outro aspecto negativo do modelo deliberativo é a confiança na capacidade reflexiva dos atores e de seus representantes, que não seriam cidadãos portadores de interesses particulares. Dryzek (2010) acredita que os atores presentes na esfera pública seriam competentes para contestar e controlar os diferentes discursos, ao serem meticulosamente selecionados para tal fim.

Subjacente às críticas dos atuais modelos de democracia contemporânea, reside um novo ideal de democracia, com um sistema que proporciona participação efetiva, igualdade de voto, oportunidades para obter entendimento e controle do planejamento das políticas, além de inclusão de todos os cidadãos adultos. Este novo tipo de

participação - que no Brasil foi iniciada através de conselhos, conferências e audiências públicas, não só abre espaço para que qualquer cidadão escolha em participar ou não, como abre a possibilidade para que pessoas com informação e interesse no tema a ser debatido tenham lugar nas decisões de políticas públicas.

Oriunda do giro ocorrido na teoria deliberativa, este novo ideal de democracia tem como objetivo pensar formas de conectar tipos distintos de ações – participação, deliberação e representação – em um “sistema integrado” que opere em diferentes níveis espaciais para concretizar uma agenda inclusiva (HENDRIKS, 2006; MANSBRIDGE, 2007; DRYZEK, 2010; MANSBRIDGE et al., 2014).

De modo geral, os proponentes dessa ideia definem o sistema integrado como [...] um conjunto de partes diferenciadas, mas interdependentes, com funções distribuídas e conectadas de forma a construir um todo complexo. Ele requer diferenciação e integração entre as partes, alguma divisão funcional de trabalho, bem como alguma interdependência funcional de forma que a mudança em um componente redundará em mudanças em outros. Ele envolve conflito e solução de problemas políticos baseados na fala. A fala é uma forma de comunicação menos exigente que pode envolver desde a demonstração, a expressão e a persuasão até o próprio debate. (MANSBRIDGE et al., 2012, p. 7).

A concepção de um sistema integrado, assim, tem sua origem tanto no problema da escala quanto na diferenciação de formas de ação, dado o reconhecimento de que as democracias requerem mais que instituições: requerem ainda participação e contestação; e impõem mais que processos locais: impõem processos também regionais, nacionais e transnacionais (DRYZEK, 2010). O grande desafio passa a ser como coordenar estas diferentes práticas em diferentes espaços (SOUZA, 2012).

De acordo com Mansbridge et al. (2012), o sistema deverá envolver tanto arenas formais de tomada de decisão quanto arenas informais de formulação de temas e problemas concernentes ao interesse público. A ele são imputadas três funções principais: epistêmica, ética e democrática.

A função epistêmica diz respeito à contribuição na produção de opiniões, preferências e decisões com base nos fatos e na lógica argumentativa: “São resultados de considerações substantivas por meio da troca de razões” (MANSBRIDGE et al., 2012, p. 18). Os tópicos deliberados dizem respeito às questões do interesse comum e as preferências devem ser fundamentadas com base nas preferências e opiniões dos outros.

O componente ético está ligado à possibilidade de produção de respeito mútuo entre os cidadãos por meio de um tratamento mais igualitário entre os pares, de forma a

que a dominação, decorrente do uso desigual de recursos cognitivos, financeiros e políticos, não se torne predominante.

A função democrática vincula-se à inclusão de múltiplas vozes, interesses e pretensões em bases mais igualitárias. Uma vez que o escopo e o conteúdo da deliberação são afetados por aqueles que participam do processo deliberativo, o sistema, para funcionar adequadamente, não deve excluir qualquer cidadão sem uma justificação que possa ser razoavelmente aceita por todos: “Para incluir todos os afetados, o sistema precisa promover e facilitar ativamente a oportunidade igual de participação por meio de diferentes formas de ação que vão desde o protesto até a negociação cooperativa” (MANSBRIDGE et al., 2012, p. 19).

Dryzek (2010), ratificando as funções elencadas por Mansbridge et al. (2012), alerta que este sistema integrado

só ocorrerá se for capaz de acomodar um tipo de deliberação que seja autêntica – induza à reflexão sobre preferências de forma não coercitiva; se ele for inclusivo – ofereça oportunidade e habilidade para todos os atores afetados (ou seus representantes) participarem; e se ele produzir resultados políticos – sejam eles na forma de leis ou de políticas públicas (DRYZEK, 2010, p. 10).

Teixeira (2001) corrobora com essa linha de pensamento:

A participação cidadã utiliza-se não apenas de mecanismos institucionais já disponíveis ou a serem criados, mas articula-se a outros mecanismos e canais que se legitimam pelo processo social. Não nega o sistema de representação, mas busca aperfeiçoá-lo, exigindo a responsabilização política e jurídica dos mandatários, o controle social e a transparências das decisões. A articulação entre os mecanismos de representação, baseados no princípio da maioria, e os de participação, sem tendência ao particularismo de interesses e à manipulação plebiscitária, parece constituir-se no grande desafio da teoria política contemporânea. (TEIXEIRA, 2001, p. 30-31).

Pode-se dizer que Habermas (1995) também propôs tal integração de democracias ao mencionar que “esses dois tipos de política (referindo-se à política liberal e republicana) podem entrelaçar-se de forma racional” (HABERMAS, 1995, p. 7). Atestando esse pensamento, o filósofo alemão refere-se ao processo de formação democrática como um misto “da opinião e da vontade comum que se traduz em eleições gerais e em decisões parlamentares” (HABERMAS, 1995, p. 7).

A ampliação e o aprofundamento da democracia pressupõem representação, participação e discussão – não isenta de tensões – dos diferentes sujeitos políticos. A representação possibilita que diferentes segmentos da sociedade sejam ouvidos. A

participação direta dos cidadãos, “verdadeira essência da democracia” (LUCHMAN, 2012), qualifica a prática democrática. A deliberação da sociedade civil gera poder legítimo na esfera pública.

Dessa forma, nesta pesquisa, reconhece-se a importância tanto dos pressupostos da participação - a inclusão de diferentes vozes, quanto da deliberação - formada pelas decisões tomadas com base em justificativas públicas. Sendo assim, trabalhar-se-á com a ideia de um sistema integrado de participação e deliberação, no qual nem todos estão presentes em todos os lugares, mas podem ser representados pelas ideias, crenças e discursos construídos pelos atores afetados nesses diferentes espaços, incluindo, assim, os ideais da representação nesse pensamento integrado.

Destarte, o aporte teórico desta pesquisa baseia-se na premissa de que as democracias representativa, participativa e deliberativa não devem ser excludentes, mas complementares.

1.2 AMPLIAÇÃO (E RESTRIÇÃO) DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO CICLO DE