O cuidadoso processo de elaboração do Sistema de Garantia de Direitos de Crianças e Adolescentes

Uma superação mais efetiva das questões oriundas do processo de efetivação de uma proteção integral passou a ser pensada desde então. Tomando por base a construção de um projeto político amplo que contribuísse para a viabilização do desenvolvimento de ações integradas - pois a proteção integral assim o exigia, NOGUEIRA (Apud GARCIA, 1999) propôs a estruturação de um Sistema de Garantia de Direitos, materializando o Artigo 86 do Estatuto da Criança e do Adolescente: A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente

far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Esse sistema foi pensado e estruturado

em três grandes eixos: o da Promoção, o da Defesa e o do Controle Social.

GARCIA (1999:96) apresenta o eixo da promoção de direitos como o responsável pela deliberação e formulação da ‘política de atendimento de direitos’ que prioriza e qualifica como direito o atendimento das necessidades básicas da criança e do adolescente, através das políticas públicas. É o espaço estruturador de uma organização social que busca garantir ao conjunto da população os serviços públicos, e de modo prioritário às crianças e aos adolescentes. Essas ações estão previstas tanto no Artigo 194 da CF/8812 como no Artigo 87 do ECA.

12 _{Artigo 194 da CF/88: A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos} Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade

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O eixo da defesa tem como objetivo central a responsabilização do Estado, da Sociedade e da família na exigibilidade dos direitos. Deve fazer-se presente quando o devido cuidado e proteção não são realizados, ou mesmo realizados de forma irregular. Também se concretiza quando os direitos individuais ou coletivos das crianças e dos adolescentes são violados GARCIA (1999:98).

Um conjunto de atores governamentais e não governamentais atuam no âmbito desses espaços públicos: o Poder Judiciário (especialmente os Juízos da Infância e da Juventude e da Família), o Ministério Público, as Secretarias de Justiça (órgãos de defesa da cidadania), a Secretaria de Segurança Pública (Polícias), a Defensoria Pública, os Conselhos Tutelares, a Ordem dos Advogados do Brasil, os Centros de Defesa e outras associações legalmente constituídas, na forma do artigo 21013 do ECA. Para a participação nesse âmbito de defesa existem instrumentos, mecanismos ou medidas que já foram tratados neste capítulo, tais como mandado de segurança, ação civil pública, ação popular, audiência pública, entre outros.

No eixo do controle encontram-se os espaços responsáveis diretamente pela vigilância do cumprimento dos preceitos legais constitucionais e infraconstitucionais, bem como o controle externo não institucional da ação do Poder Público (GARCIA, 1999:99).

Como controle não institucional, a sociedade civil organizada tem nesse eixo reconhecido espaço, principalmente por meio de sua atuação em instâncias não institucionais de articulação (fóruns, frentes, pactos, etc.) e de construção de alianças entre organizações sociais.

social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - equidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

13 _{Artigo 210 do ECA: Para as ações cíveis fundadas em interesses coletivos ou difusos, consideram-se} legitimados concorrentemente: I - o Ministério Público; II - a União, os estados, os municípios, o Distrito Federal e os territórios; III - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por esta Lei, dispensada a autorização da assembleia, se houver prévia autorização estatutária.

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Do ponto de vista institucional, o controle dá-se a partir de instâncias públicas colegiadas próprias, tais como os conselhos de direitos, os conselhos setoriais de formulação e controle de políticas públicas14 _{os órgãos e poderes de controle interno e externo de fiscalização contábil,}

financeira e orçamentária15.

14 _{Nesses Conselhos, na maior parte das vezes, é assegurada a paridade da participação de órgãos estatais e não}

estatais. 15

Definidos nos artigos 70, 71, 72, 73, 74 e 75 da CF/88. Artigo 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Artigo 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. [...] Artigo 72: A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários [...]. Artigo 73: O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. [...] Artigo 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e

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BAPTISTA (2012:191) tem defendido essa estruturação do sistema de garantia de direitos, no entanto, baseada na própria dinâmica histórica, enfatizando a importância da incorporação de outros dois eixos a esse sistema: o da instituição e o da disseminação do direito.

Primeiramente, há que se pensar no processo permanente de ‘instituição do direito’, que deve operar no sentido do seu não engessamento (risco derivado de sua execução apenas a partir do já instituído). Transcorridas mais de duas décadas da elaboração do ECA, os processos permanentes de mudanças sócio-históricas que incidem sobre as relações de sociedade vão evidenciando, por um lado, que determinados espaços apontam para que novos direitos sejam instituídos; por outro lado, em outros espaços, são articulados retrocessos legais16 em relação a direitos já instituídos.

Na perspectiva da ‘disseminação’, a preocupação é tornar o direito já instituído conhecido e apropriado pelas diferentes instâncias da sociedade. Este eixo é de importância fundamental por determinar as condições necessárias para operar atividades de formação

continuada tendo em vista a construção de uma cultura de cidadania, na qual a exigibilidade e o respeito aos direitos humanos sejam princípios fundamentais (BAPTISTA, 2012:196).

Transformar modos de pensar, sentir e atuar exige um processo de disseminação de saberes e, por si só, é um ato político. Diante disso, este processo implica o envolvimento de instituições e pessoas que conheçam bem as questões a ela relacionadas; implica também o desenvolvimento da cultura e da linguagem que acabam por impregnar e dar forma ao seu enfrentamento, de forma a assegurar a qualidade dos instrumentos, das mensagens e da metodologia de atuação, de forma contínua e planejada.

garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. [...] Artigo 75: As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios [...].

16 Por exemplo, a redução da maioridade penal é um desses possíveis retrocessos: a Constituição prevê que menores de dezoito anos não podem ser imputados penalmente, no entanto, existem três propostas de emenda à Constituição sobre o tema, que aguardam decisão da Mesa Diretora da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), para entrarem em votação no Senado.

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Todo esse movimento implica na necessidade de maior participação das crianças e adolescentes na consolidação de seus direitos, defendida na CDC/89, conforme declara o artigo 13:

A criança terá direito à liberdade de expressão. Esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de todo tipo, independentemente de fronteiras, de forma oral, escrita ou impressa, por meio das artes ou por qualquer outro meio escolhido pela criança. O exercício de tal direito poderá estar sujeito a determinadas restrições, que serão unicamente as previstas pela lei e consideradas necessárias: a) para o respeito dos direitos ou da reputação dos demais, ou b) para a proteção da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteger a saúde e a moral públicas.

Esse direito também esta garantido nos artigos15, 16 e 28 do ECA17.

Em acordo com o conteúdo da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Declaração dos Direitos da Criança enuncia um padrão a que todos devem aspirar. Aos pais, a cada indivíduo de per si, às organizações não governamentais, ao Estado de uma forma geral, a todos, enfim, apela-se no sentido de reconhecer os direitos e as liberdades enunciados e que todos se empenhem por sua concretização e observância.

Apesar da distância na concretização desses direitos no Brasil, constata-se que, desde a década de 80 do século passado, a partir do movimento da Constituinte, amplas ações têm sido desencadeadas em vários setores da sociedade brasileira, cumprindo o papel instituído pelo caráter dirigente da Constituição. Essas ações, a partir de políticas de longo prazo, têm repercutido diretamente na elaboração de planos, resoluções, decretos, orientações técnicas, programas, projetos e serviços que retratam políticas públicas de responsabilidade do Estado. Há que se considerar as inúmeras dificuldades que isto significa tendo em vista estarmos num país

17 _{Artigos 15, 16 e 28 do ECA: Artigo 15: A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à} dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas leis. Artigo 16: O direito à liberdade compreende os seguintes aspectos: I - ir, vir e estar nos logradouros públicos e espaços comunitários, ressalvadas as restrições legais; II - opinião e expressão; III - crença e culto religioso; IV - brincar, praticar esportes e divertir-se; V - participar da vida familiar e comunitária, sem discriminação; VI - participar da vida política, na forma da lei; VII - buscar refúgio, auxílio e orientação. Artigo 28: A colocação em família substituta far-se-á mediante guarda, tutela ou adoção, independentemente da situação jurídica da criança ou adolescente, nos termos desta Lei. § 1º Sempre que possível a criança ou o adolescente será previamente ouvido por equipe interprofissional, respeitado seu estágio de desenvolvimento e grau de compreensão sobre as implicações da medida, e terá sua opinião devidamente considerada. § 2º Tratando-se de maior de 12 (doze) anos de idade, será necessário seu consentimento, colhido em audiência [...].

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federativo, com desigualdades de todas as ordens (econômica, educacional, infraestrutural, de saúde, entre outras).

RAICHELIS (2012:6) enfatiza que, nessas ultimas décadas, com o debate ampliado sobre as políticas sociais, e no contexto da democratização do país, as novas relações do Estado e da sociedade civil fizeram surgir novos sujeitos sociais que, ganhando força, ampliaram seus espaços públicos. Afirma que as diferentes experiências de organização dos Conselhos18 [...] são

expressões da busca de novos canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo à constituição de esferas públicas democráticas.

A autora traz à discussão a necessidade de revisão do significado do termo ‘público’, considerando o que alguns autores vêm denominando de ‘publicização’. Segundo RAICHELIS (2012), o conceito de publicização funda-se numa visão ampliada de democracia,tanto do Estado, quanto da sociedade civil, pela incorporação de novos mecanismos e de novas formas de atuação, dentro e fora do Estado. São esses novos mecanismos que dinamizam a participação social, fazendo com que ela seja cada vez mais representativa dos segmentos organizados da sociedade, especialmente das classes dominadas.

Trazendo a visão de que a publicização, para se consolidar, necessita de um lócus, a autora supõe que este seja o da esfera pública. Entende esta esfera como parte integrante do

processo de democratização, por meio do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expressa pela inscrição dos interesses das maiorias nos processos de decisão política

(RAICHELIS, 2012:7).

RAICHELIS (2012:08), apoiada em HABERMAS (1984), ARENDT (1991) e TELLES (1990), enfatiza que a esfera pública se revela como um lugar essencialmente político, onde tudo

que vem a público pode ser visto e ouvido por todos. São espaços onde [...] os sujeitos sociais estabelecem uma interlocução pública, que não é apenas discursiva, mas implica na ação e na deliberação sobre questões que dizem respeito a um destino comum/coletivo.

18 _{Conselhos da área da saúde, da criança e do adolescente, da assistência social, da cidade, do meio ambiente, da} cultura e outros (RAICHELIS, 2006:06).

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São construções sutis, porém de intensa e profunda necessidade, pois revelam a dimensão política da esfera pública, que se constrói no cotidiano, sem ignorar a presença do conflito inerente ao processo, pois se constituem a partir da correlação de forças presentes na sociedade.

Tornar o conflito explícito no espaço público é um dos fatores imprescindíveis para a construção democrática. Tratá-lo dentro do necessário enfrentamento é o caminho possível para a consolidação de direitos. É no espaço público que os sujeitos sociais apresentam suas propostas, realizam pactuações e desenvolvem estratégias políticas para o enfrentamento das necessidades coletivas.

Na área da criança e do adolescente, pode-se destacar, além da ação conselheira nos espaços dos Conselhos, a importância das Conferências de Direito da Criança e do Adolescente. Essas Conferências, que têm por objetivo a construção de propostas políticas na área, partem de temas e diretrizes gestadas no Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (CONANDA)19. Destaca-se que nessas Conferências a participação de crianças e adolescentes vem se tornando cada vez mais efetiva20.

O percurso da realização das Conferências tem início em nível municipal, com discussões microespaços regionais. Os resultados dessas discussões vão compor deliberações de duas naturezas: aquelas a serem discutidas e aprovadas no âmbito do município e aquelas que serão levadas como prioridade para o nível Estadual. O mesmo mecanismo ocorre no sentido da construção de propostas a serem analisadas e aprovadas nos níveis estadual e nacional. Portanto, em cada um desses níveis de aproximação das Conferências, há uma resultante que permanece como deliberação para aquele nível e outra resultante que caminha como propostas para deliberação nos níveis seguintes. Ao final, resultam determinações que deverão compor a política nacional.

19 _{19 A partir de 2012 as conferências passaram a ocorrer a cada três anos, conforme Resolução nº 144, de 17 de} fevereiro de 2011 do CONANDA.

20 _{Na Conferência Nacional, realizada em Julho de 2012 em Brasília/DF, teve a participação de 862 adolescentes.} Esses adolescentes participaram inicialmente dos processos de conferência municipal, regional e estadual, tendo sido escolhidos entre os pares para a representação nacional.

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Dentro desse cenário de planejamento em curto, médio e longo prazo e de ações programáticas, podem-se destacar planos, elaborados com ampla participação de profissionais da área, como: o Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil (2002); o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo-SINASE (2006), atualizado em 2012 a partir da Lei 12.594; o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária (2006); o Plano Nacional pela Primeira Infância (2010), Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Adolescente Trabalhador Segunda Edição (2011-2015); e, recentemente, o Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes (2011), este deliberado como resultado da IX Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.

O Conselho dos Direitos e o Conselho Tutelar, criados pelo ECA e expressão deste momento da política da criança e do adolescente, representam parte fundamental do esforço para tornar efetivo o direito da criança e do adolescente na democracia brasileira. Eles devem trabalhar conjuntamente, promovendo a articulação de ações e evitando a dispersão de recursos e esforços, integrando as ações governamentais e não governamentais, tendo em vista a garantia da proteção integral. Para o alcance desse objetivo, precisam manter constantemente na pauta pública um debate que provoque a necessária implantação e qualificação de políticas públicas consistentes, articuladas e continuadas.

O Conselho Tutelar, como importante interlocutor na consolidação de políticas públicas, tem suas funções, atribuições, competências e organização inscritos no ECA21. O processo para a

21 _{Artigo 136 do ECA: São atribuições do Conselho Tutelar: I - atender as crianças e adolescentes nas hipóteses} previstas nos arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII; II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII; III - promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança;b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações. IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente; V - encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência; VI - providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional; VII - expedir notificações; VIII -