Durante a realização da primeira campanha política para a prefeitura de Bogotá, Antanas Mockus sugeriu, dentre seus programas de campanha, para a surpresa de muitos eleitores, o aumento da carga tributária na cidade. Mockus acreditava que o incremento da tributação, acompanhado do crescimento da taxa de adimplemento dos contribuintes, seria imprescindível para o desenvolvimento de políticas sociais e econômicas adequadas aos problemas de Bogotá. À época, a proposta do então candidato foi tomada por muitos eleitores e críticos de sua campanha como impraticável.106
Durante o mandato de 1995 a 1997, os programas e projetos de Cultura cidadã, conforme já relatado, não apenas obtiveram êxito em diversos campos, da reocupação dos espaços públicos pelos cidadãos à considerável redução de níveis de violência causa por armas de fogo e acidentes de trânsito, como conquistaram o apoio, em massa, da população bogotana.
O Observatório de Cultura Urbana, dependência do Instituto de Cultura e Turismo da cidade e um dos diversos observatórios de Cultura cidadã criados por Mockus em Bogotá, apresentou, no ano de 2002, uma série de estatísticas sobre os resultados dos programas e projetos de cidadania na cidade e conclusões para a elaboração de novas metas para os planos de gestão do governo. Dentre as conclusões realizadas, o Observatório constatou, a partir de
106
Sarah Marsh. Antanas Mockus: Colombians fear ridicule more than being fined. Disponível em:
<http://www.theguardian.com/public-leaders-network/2013/oct/28/antanas-mockus-bogota-mayor>. Acesso em:
dados coletados em entrevistas com os cidadãos de Bogotá, que 79,1% dos bogotanos consideravam que os programas e projetos de Cultura cidadã não eram perda de tempo ou desperdício de dinheiro para a cidade.107
Respaldado pelo apoio da população e pelos resultados alcançados por suas políticas, especialmente as mais heterodoxas, Antanas Mockus instituiu, em seu primeiro
mandato, a campanha de Cultura cidadã “110% Bogotá”, a qual convocou os cidadãos a
contribuírem, quando do pagamento de seus impostos prediais, de indústria e comércio ou sobre veículos automotores, voluntariamente, com mais dez por cento sobre o valor originalmente devido.108
A campanha de política tributária, sem precedentes na história de Bogotá, ao contrário das expectativas dos críticos, resultou, inicialmente, em aproximadamente 63 mil bogotanos contribuindo, voluntariamente, para a arrecadação tributária da cidade.109 110 Tamanho deu-se o êxito, que, mesmo após o término do segundo mandato de Mockus, os cidadãos continuaram contribuindo voluntariamente, sendo levada adiante a campanha pelas prefeituras seguintes.111
Ainda quanto aos números referentes ao apoio dos cidadãos à política tributária de Mockus, o Observatório de Cultura Urbana constatou que somente 20,3% dos cidadãos bogotanos consideravam que o dinheiro arrecadado com os impostos era, de alguma forma, desviado para fins ilícitos. Ademais, verificou-se que, conforme dados da Secretaria da Fazenda de Bogotá analisados pelo Observatório, os impostos prediais e sobre veículos automotores eram adimplidos pelos contribuintes, tempestivamente, em 93,9% dos casos.112
O conjunto de projetos e programas de Cultura ciudadana implementado por Mockus reaproximou, inequivocamente, a sociedade civil do governo por ela instituído. Os bogotanos, aos poucos, compreenderam o exercício da cidadania não mais somente como um
107
ALCADÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. La cultura ciudadana en Bogotá: resultados de la primera aplicación del sistema de medición. Líneas de base y metas del objetivo de cultura ciudadana del plan de desarrollo 2001-2004 “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Bogotá, Alcadía, abril de 2002, p. 10.
108
MARTÍN, 2013, p. 87.
109
Havard University Gazette. Academic turns city into a social experimente. Disponível em:
<http://www.news.harvard.edu/gazette/2004/03.11/01-mockus.html>. Data de acesso: 1º de maio de 2014.
110
Simon Romero. A Maverick Upends Colombia Politics. Disponível em:
<http://www.nytimes.com/2010/05/08/world/americas/08colombia.html?_r=1&>. Acesso em: 1º de maio de
2014.
111
ALCADÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. Finanzas sanas e sostenibles para la equidade e desarrollo. Bogotá, Secretaría de Hacienda, 2007, p. 79.
112
princípio jurídico constitucional vigente ou um dever político moralmente desejável, mas como, em especial, um comportamento culturalmente aprovado. Os comportamentos cidadãos foram encorajados pela interação social promovida pelas campanhas governamentais, fazendo das relações intersubjetivas em sociedade espaços de circulação de conhecimento cultural. Por um lado, os bogotanos, ocupando os espaços públicos, tornaram as atitudes cívicas corriqueiras objetos de avaliação cultural de todos os presentes no espaço. Por outro, ao serem estimulados pela prefeitura a comportarem-se conforme as práticas culturalmente aprovadas – as quais, obviamente, eram também condutas lícitas –, foram capazes de associar conscientemente os comportamentos culturalmente desejáveis (e estimulados pela prefeitura) ao disposto no ordenamento jurídico vigente. A Cultura cidadã de Mockus reaproximou lei, moral e cultura, e o filósofo cumpriu, comprovadamente, o seu papel como anfíbio cultural.
Na seara tributária, deu-se o mesmo. Os cidadãos, comunicados – de forma bastante efetiva – pela prefeitura acerca do desenvolvimento econômico e social de Bogotá provocado por seus próprios comportamentos (dentre eles, o de pagar tributos), concluíram que a tributação era uma ferramenta eficaz para o financiamento do combate aos problemas que, anteriormente, enfrentavam. Dentre esses problemas, tomou-se conta, inclusive, do quão prejudicial era o distanciamento dos bogotanos do exercício da cidadania, porquanto que relegavam a gestão da cidade a políticos profissionais impregnados pelo clientelismo partidário. Difundiu-se, no governo de Mockus, que a democracia participativa abrangente era, de fato, o melhor meio de desenvolver a cidade de Bogotá, e o exercício da cidadania necessário pressupunha materializarem-se condições sociais e econômicas de acesso – para todos – ao direito fundamental à democracia.
Ives Gandra da Silva Martins, em sua busca por desenvolvimento de uma teoria sobre a imposição tributária, inicialmente, afirma que a carga dos tributos seria obrigatoriamente desmedida, independentemente do espaço geográfico ou contexto histórico avaliado. O homem, que, por natureza, não seria confiável no exercício do poder, tendendo sempre a usurpá-lo para fins egoísticos, daria à atividade tributária, invariavelmente, duas funções no mundo dos fatos: atender às necessidades do Estado e atender às necessidades dos indivíduos detentores do poder.113
113
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposição tributária. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Curso de Direito Tributário. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 21-22.
A inadequação das cargas tributárias e as suas razões seriam fatos conhecidos por todos os contribuintes, de forma que as normas de imposição tributária requereriam, em qualquer ordenamento jurídico, normas sancionatórias para o cumprimento daquelas, uma vez que o comportamento dos cidadãos, em virtude da injustiça sabida dos fatos, seria, em regra, o de descumprir as obrigações tributárias. Nesses termos, as normas tributárias seriam, por natureza, normas de rejeição social:
O tributo, como o quer Paulo de Barros Carvalho, é uma norma. A meu ver, todavia, de rejeição social. Vale dizer, sem sanção não seria provavelmente cumprida. A sanção assegura ao Estado a certeza de que o tributo será recolhido, pois a carga desmedida que implica traz como consequências o desejo popular de descumpri- la.114
A intelecção do jurista brasileiro é compreensível. Em regra, é possível pressupor que, quanto mais descreditado um governo perante o seu povo, em virtude do histórico de utilização ilícita das verbas receituárias, maior a rejeição social às normas tributárias. Klaus Tipke, nesse sentido, inclusive assevera que o pensamento generalizado sobre a aplicação equivocada ou ilícita do dinheiro público é um dos fatores que estimulam a inadimplência dos contribuintes em qualquer contexto.115
A argumentação em questão, entretanto, não justifica que a rejeição social da norma tributária deva deixar de ser compreendida como uma resposta a experiências históricas abusivas de trato ilícito dos governantes com as verbas arrecadadas para ser entendida como a natureza da própria tributação. Data venia, atribuir tamanho pessimismo ao instituto tributário é compreensível em virtude de determinados fatos, mas nunca justificável, principalmente, em virtude do efeito negativo que pode ter (e geralmente o tem), perante a população, a propagação da norma tributária como invariavelmente odiosa.
Antanas Mockus e a Cultura cidadã bogotana demonstraram que a conscientização dos cidadãos a respeito não apenas dos efeitos superestruturais da tributação como da justificativa de se pagarem tributos pode dar vazão a comportamentos cívicos voluntários, diametralmente, opostos à “regra” da imprescindibilidade da norma de sanção para o cumprimento do dever de pagar tributos. No mesmo sentido, é o que argumenta Alessandro Mendes Cardoso:
114
MARTINS, 2013, p. 24.
115
TIPKE, Klaus. Moral tributária do estado e dos contribuintes. Tradução de Luiz Dória Furquim. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed., 2012, p. 104.
Os contribuintes, desde que tomem maior consciência do seu status de cidadania fiscal e do fundamento do dever de contribuir, poderão assumir uma postura de adesão a esse dever (por entenderem que este tem uma função importante no Estado Democrático de Direito), bem como buscar influir democraticamente na forma de aplicação dos recursos, com a cobrança no âmbito político de uma prática de poder que se ajuste aos objetivos do Estado previstos no texto constitucional e os efetive.116
Mockus admitiu a necessidade da compreensão, pela população, do fundamento dever de pagar tributos para o seu adimplemento. Na condição de líder político, introduziu, em primeiro lugar, mudanças superestruturais efetivas na cidade de Bogotá e respondeu, com sucesso, a problemas crônicos enfrentados pela população. Com isso, esclareceu o fundamento arrecadatório do tributo. Em segundo lugar, na condição de anfíbio cultural, o filósofo transformou o comportamento consciente dos cidadãos a partir da intensificação da integração social e da comunicação dos resultados, assim, obtidos. A aprovação cultural dos comportamentos propícios ao desenvolvimento da cidade aproximou lei, moral e cultura. O exercício da cidadania tornou-se não apenas desejável; demonstrou que a democracia participativa era a mais eficiente.
Aliomar Baleeiro, ao discorrer acerca do princípio da máxima vantagem social, que seria o método adequado para calcular-se a forma mais produtiva de realizarem-se despesas públicas, explica o papel dos governantes no trato dos recursos públicos:
Em todos os tempos e lugares, a escolha do objetivo da despesa envolve um ato político, que também se funda em critérios políticos, isto é, nas ideias, convicções, aspirações e interesses revelados no entrechoque dos grupos detentores do poder. Tanto mais lúcidos, cultos e moralizados sejam os governantes quanto mais probabilidades existem de que se realize aquele cálculo da máxima vantagem social.117
O estudo de caso bogotano realiza-se, infelizmente, na condição de excepcionalidade. Não se tem por fim, neste trabalho, falaciosamente, declarar-se a existência de tantos casos mais de contribuições tributárias voluntárias efetuadas por cidadãos, especialmente, em países subdesenvolvidos na América do Sul.
Pretende-se, contudo, a partir do excerto colombiano, primeiramente se argumentar, com maior segurança, o real fundamento do dever de pagar tributos no Estado Democrático de Direito. Em um contexto onde se tome o direito fundamental à democracia como realidade integrada aos direitos de igualdade e liberdade e o exercício da cidadania
116
CARDOSO, 2013, p. 167.
117
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 18ª ed. rev. e atualizada por Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 88.
como mecanismo mais eficaz para resguardá-los, a solidariedade social em prol da cidadania fiscal deve constituir a justificativa do dever jurídico de contribuir com a tributação.
Permite-se, entretanto, apenas por este momento, afastar-se minimamente do primeiro – e maior – objetivo desta investigação e retomar-se o pensamento de Aliomar Baleeiro sobre a realização dos gastos públicos. Pois, em segundo lugar, com este trabalho, pretende-se afirmar que a excepcionalidade do caso bogotano é patente, porém, certamente, reproduzível quando cidadãos como Antanas Mockus valem-se do perfil de liderança que lhes é inerente para conduzir as despesas públicas conforme as mencionadas escolhas políticas, porém dotadas de conteúdo esclarecido – filosófico ou não.
5 CONCLUSÃO
Em razão do que foi apresentado ao longo deste estudo, é possível sintetizar suas conclusões da seguinte forma:
a) os deveres fundamentais são deveres jurídicos que compõem, ao lado dos direitos fundamentais, o estatuto constitucional do indivíduo, ou seja, o conjunto de posições jurídicas ativas e passivas atribuído aos indivíduos, em virtude de sua condição de cidadão, pela Lei Fundamental. Embora os deveres fundamentais relacionem-se, no âmbito normativo, com os direitos fundamentais constantemente, devido, nesses casos, à complementaridade do conteúdo das normas constitucionais respectivas, a realidade é que constituem uma categoria jurídica autônoma, não podendo, sob nenhuma condição, serem entendidos, simplesmente, como limites ou reflexos dos direitos fundamentais. b) os deveres fundamentais, além de se consubstanciarem em posições jurídicas passivas dos indivíduos e serem portadores de autonomia jurídica, são deveres constitucionais subjetivos, individuais, universais, permanentes e, prioritariamente, essenciais para o desenvolvimento social, político e econômico de quaisquer sociedades contemporâneas.
c) o dever fundamental de pagar tributos não apenas corresponde a um dos deveres fundamentais, há mais tempo, consolidado nas Constituições dos Estados de Direito como a uma ferramenta imprescindível – ou essencial – para a separação institucional necessária entre Estado e economia, garantindo à sociedade civil, por regra, a responsabilidade pela iniciativa econômica e apropriação dos meios de produção em um país.
d) no Estado Liberal de Direito, o dever fundamental de pagar tributos foi considerado, em virtude da adoção do modelo de estadualidade fiscal, um ônus necessário para a separação entre Estado e economia e a garantia dos direitos fundamentais básicos, como a vida, a liberdade, a igualdade e a propriedade. Portanto, malgrado constituísse, para a doutrina liberal, uma autolimitação ao direito, supostamente, natural à propriedade, o dever fundamental de pagar tributos seria fundamentado no ônus advindo do
contrato social para o financiamento das atividades essenciais do Estado, ou, a dizer de outra forma, para o patrocínio do Estado Mínimo Liberal.
e) no Estado Social de Direito, resposta à crise institucional dos Estados Liberais
– causada, principalmente, pelas desigualdades sociais ignoradas nestes e pelo
agravamento das condições sociais em virtude da espoliação, pela classe burguesa, do trabalho da classe operária –, combater as desigualdades sociais pela redistribuição de renda tornou-se foco das atividades estatais. O Estado do Bem-Estar Social promoveu a redistribuição de renda por meio, principalmente, da realização de obras públicas, que melhorariam as condições estruturais de vivência da população e reduziriam o nível de desemprego, e da garantia de direitos sociais como os trabalhistas e os previdenciários. Portanto, o dever fundamental de pagar tributos passou a financiar não somente a manutenção do aparato estatal como a distribuição de renda na sociedade, passando a ser justificado pela solidariedade social.
f) o crescimento da aparelhagem estatal no Estado Social foi acompanhado pelo incremento constante da carga tributária e da ineficiência de diversas gestões públicas, lançando o Estado Intervencionista Social em crise institucional. Com isso, a solidariedade social, como fundamento do dever de pagar tributos, deixou de ser bastante para a justificação dos tributos, sendo criticada pelos neoliberalistas e a sociedade civil.
g) o Estado Democrático de Direito, emergindo da crise do Estado Social paternalista, apresenta-se, no século XXI, como a resposta mais adequada ao problemático dualismo Estado e sociedade civil. O reconhecimento da democracia, principalmente na sua forma participativa, como direito fundamental, demonstrou que o exercício da cidadania é, por excelência, o mecanismo mais efetivo para que os cidadãos retomem o controle do desenvolvimento econômico e social da sociedade civil. Dessa forma, o dever fundamental de pagar tributos torna-se financiador da materialização de condições propícias para o exercício da cidadania, e o seu fundamento transforma-se na solidariedade social em prol não estritamente do assistencialismo, mas, eminentemente, da cidadania fiscal.
h) o conjunto de programas e projetos denominado Cultura cidadã, consolidado, no final dos anos 1990 e início do século XXI, em Bogotá, transformou a sociedade bogotana no que diz respeito ao exercício da cidadania. Antanas
Mockus, em seus dois mandatos como prefeito da cidade, proporcionou a alteração consciente do comportamento dos cidadãos. Por meio do estímulo à aprovação cultural de práticas de cidadania pela população, Mockus reduziu a distância entre comportamentos culturalmente aceitáveis e legalmente ou moralmente desejáveis, combatendo, na condição de anfíbio cultural e líder, o divórcio entre lei, moral e cultura na sociedade civil de Bogotá. Dessa forma, o exercício da cidadania transformou-se, comprovando que o dever fundamental de pagar tributos, quando instituído em um meio essencialmente democrático, é fundamentado pela solidariedade social no contexto da cidadania fiscal e pode dar vazão, inclusive, a contribuições voluntárias dos cidadãos, eliminando o caráter de rejeição à norma tributária.
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