3.2 Os fundamentos do dever de pagar tributos no Estado Fiscal de Direito
3.2.2 Do fundamento do dever de pagar tributos no Estado de Direito Social
Ocidental, até o início da Primeira Guerra Mundial. Posteriormente ao estabelecimento do Estado de Direito Liberal, o sistema econômico capitalista acompanhou a progressão do formato concorrencial dos séculos XVIII e XIX para o modelo monopolista e imperialista dos séculos XIX e XX. Nesse tempo, as potências europeias não apenas investiram nos comércios de seus respectivos mercados internos como retomaram a exploração de colônias principalmente africanas e asiáticas e, dessa forma, encontraram condições de alimentar, mesmo com o crescimento exponencial das desigualdades sociais, da exploração do proletariado das cidades e do seu respectivo empobrecimento (consequências negativas da Revolução Industrial), as instituições burguesas do liberalismo individualista.54
O modelo imperialista, entretanto, paulatinamente, sinalizou esgotamento e deu origem a conflitos políticos e econômicos entre as potências liberais. Com o agravo das desigualdades sociais dentro desses países, o cenário político, econômico e social resultou pronto para a eclosão das Grandes Guerras Mundiais.
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BONAVIDES, 2013, p. 188.
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Se, com os conflitos da Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos da América obtiveram lucro em suas campanhas comerciais armamentistas e supriram os mercados europeus com suas indústrias mais fortes do que antes, firmando-se como potência econômica, o colapso da Bolsa de Valores de Nova York e a consequente Crise Econômica de 1929 devastaram as economias europeias – já debilitadas pelos conflitos políticos das guerras
– e deram vazão ao novo foco de crise, além do continente europeu, nos Estados Unidos da
América.
A partir de então, o Liberalismo político e econômico vigente entrou em derrocada, no mundo ocidental, e encontrou, finalmente, o seu descrédito. O cenário era propício à revisão das medidas econômicas e financeiras do Liberalismo clássico. Surgiu o Estado Intervencionista.55
Opondo-se, fundamentalmente, ao Estado Mínimo Liberal, a doutrina intervencionista refutou o argumento da suposta força natural do mercado, o laissez-faire
liberalista, o qual, especialmente, a partir da Grande Depressão, não demonstrou ser suficiente para superar a crise da superabundância de produção (ou de oferta) e da escassez de empregos e poder aquisitivo dos atingidos nas economias ocidentais (ou de procura) e conclamou a mobilização de forças econômicas do próprio Estado para a suplantação da crise financeira.
Primeiramente, os países adotaram as práticas de estímulos a investimentos privados na produção e de gastos públicos, tudo em prol da movimentação da economia, especialmente, por meio da criação de novos postos de trabalho. O posicionamento ativo ou intervencionista do Estado contrapôs-se à função estritamente reguladora, transformando-o em agente econômico atuante e catalisador.
Nesses termos, Raimundo Bezerra Falcão, ao considerar o Estado Intervencionista e a contribuição de um dos seus mais influentes doutrinadores, John Maynard Keynes, assevera:
Encontra-se, então, a chave do significado político da teoria keynesiana: provocar a intervenção do Estado na geração e canalização de investimentos. Caberia basicamente ao Estado realizar o controle dos meios de pagamento e da taxa de juros. Ora, o nível de emprego de um certo momento depende, numa economia capitalista, da demanda efetiva. Noutras palavras: depende da proporção da renda que é gasta em consumo e investimento. Daí a possibilidade de entesouramento, quando o estado das expectativas não for favorável. Punha-se por terra o dogma
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Para um estudo além da investigação sobre a influência da doutrina intervencionista no fundamento do dever de pagar tributos no Estado de Direito, conferir: FALCÃO, 2013, p. 61-70.
sayano de que a cada venda corresponderia uma compra. A loi dês débouches não passava de um engano otimista: toda oferta não gera sua própria procura. Era o fim do laissez-faire, como escreveria, em 1926, o próprio Keynes. Além do controle dos meios de pagamento e da taxa de juros, caracterizadores de um intervencionismo monetarista, necessitar-se-ia de mais ação estatal. O simples aumento dos recursos disponíveis para investimento não basta. É preciso que haja intervenção ao lado da demanda, incrementando-se os gastos governamentais em obras públicas. Eis, pois, a relevância dos investimentos públicos, bem como da intervenção estatal, para racionar com mais amplitude.56
Ademais, voltou-se a atenção para os problemas da desigualdade social, considerando-se a concentração de riquezas, nas mãos da elite burguesa, e a espoliação da massa do proletariado, relegada a condições de trabalho degradantes e a parca possibilidade de emancipação econômica, como problemas a serem resolvidos, e não consequências inatas a uma economia de mercado da qual deveria manter-se longe o Estado.
A propósito das relações de trabalho, a ascensão de doutrinas socialistas, principalmente, depois dos acontecimentos da Segunda Guerra Mundial, reforçou a crítica às condições laborais do proletariado no Estado Liberal. O conflito entre capital e trabalho insuflou os movimentos marxista-leninistas, os quais, a partir da consagração da União Soviética como potência política e econômica, constituíram, por um lado, bandeiras para os partidos das massas de trabalhadores insatisfeitos com suas condições e, por outro, ameaças à manutenção dos governos capitalistas em vigência.
Dessa forma, à doutrina econômica do Estado Intervencionista, impregnada pela concepção do Estado como agente atuante na economia, mobilizador de gastos públicos, proprietário de empresas estatais, investidor de empresas privadas e, ainda, regulador de operações financeiras, somou-se a orientação da intervenção social, motivada, a este ponto, não mais somente pela constatação da desigualdade social como decorrência da má distribuição de renda e pela concepção desta como problema cuja responsabilidade pertence ao Estado, mas também pela necessidade de resposta aos avanços políticos e econômicos da doutrina socialista e de sua crescente ameaça à estabilidade dos governos capitalistas.
Do somatório da resposta intervencionista, no campo da economia, com a reação política de transformação social necessária, especialmente a partir do final da Segunda Guerra Mundial,57 consolidou-se, enfim, o modelo de Estado de Direito Social. Neste, os regimes
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FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e mudança social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 138.
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Não obstante se conceba, neste trabalho, o Estado Social como uma resposta intervencionista, nos campos econômico e social, à crise do Estado Liberal e à ameaça que representavam os regimes socialistas para os governos capitalistas, não se nega tratar-se, igualmente, do ápice de um processo histórico iniciado
capitalistas cederam à imprescindibilidade da alteração de seus programas de governo e atenderam – no mínimo, parcialmente – às demandas dos movimentos sociais.
O Estado social representa efetivamente uma transformação superestrutural por que passou o antigo Estado liberal. Seus matizes são riquíssimos e diversos. Mas algo, no Ocidente, o distingue, desde as bases, do Estado proletário, que o socialismo marxista intenta implantar: é que ele conserva sua adesão à ordem capitalista, princípio cardeal a que não renuncia.58
Não constitui objetivo desta investigação discriminar, pormenorizadamente, as medidas sociais implementadas nos Estados Sociais, contrastando suas realidades nos diferentes países que sofreram mudanças, tanto em nível econômico como jurídico. Para este estudo, é suficiente apontar que a adoção do modelo de Estado Social – para além das conquistas de direitos fundamentais como a vida, igualdade, liberdade e a propriedade (embora, conforme argumentado infra, este não corresponda, de fato, à noção pré-estatal do Liberalismo jusnaturalista), anteriormente descritas, obtidas no Estado Liberal – configurou a consagração dos chamados direitos sociais, os quais consubstanciaram garantias ao emprego, à segurança existencial e à conservação da força de trabalho dos indivíduos.59 Presentes nas generalidades das Constituições adotadas sob a égide do Estado Social, exemplificam-se os direitos à previdência social (com a instituição de seguros sociais para acidentes, enfermidades e aposentadorias) e os trabalhistas.60
Se, no Estado de Direito Liberal, a atuação do Estado conformou-se como negativa, uma vez que observou o critério da abstenção na intervenção nos campos econômico e social, assegurando os direitos de conteúdo individualista, no Estado de Direito Social, o Estado adotou o comportamento positivo, resultando como fator determinante de transformação da sociedade por meio da prestação constante de bens e serviços orientados, dentre outros objetivos, à diminuição das desigualdades sociais ocasionadas pelo desenvolvimento da economia de mercado. Protegeram-se também os direitos de conteúdo social.
Nesses moldes, pode-se dizer que tanto o Estado Social como a ferramenta da tributação adquiriram novo conteúdo: o da função social.
anteriormente, com a constitucionalização de medidas sociais pela Constituição Mexicana de 1917 e pela Constituição de Weimar de 1919, consideradas precursoras das chamadas “Constituições Sociais”. Nesse sentido: CARDOSO, 2013, p. 126.
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BONAVIDES, 2013, p. 184.
59
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 380.
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Por função, neste contexto, entende-se o papel a desempenhar por um instituto e, por social, aquilo que concerne à sociedade, ao conjunto dos cidadãos. Função social do tributo significa, em consequência, o papel a desempenhar pelo tributo, no que diz respeito ao interesse da sociedade, ao conjunto de cidadãos.
À luz deste conceito, a função social do tributo se explicita no papel a desempenhar quanto à realização dos direitos sociais, que são os direitos fundamentais do segundo grupo.61
A serviço do Estado de Direito Social, o tributo, porquanto não se havia perdido (consoante antecipado supra) o elemento da estadualidade fiscal, conservou seu objeto arrecadatório, financiando as atividades estatal como principal patrocinador. Tais atividades, contudo, no modelo Social, assumiram novas conotações, consideravelmente mais volumosas e dispendiosas em virtude do intervencionismo econômico e social. A consequência, com a expansão da ingerência do Estado na vida em sociedade, foi o aumento da carga tributária, relegando o ideal de modicidade (não o de economicidade) liberal. O aumento da carga tributária, por sua vez, foi instituído com fins, outrossim, redistributivos – uma vez que financiava a realocação de renda, entendida como corretivo às decorrências da economia capitalista, o que foi alçado ao primeiro plano de importância no Estado Social – e valeu-se de ferramentas como a maior subjetividade na aplicação do princípio da capacidade contributiva, da extrafiscalidade dos tributos e da progressividade nas alíquotas de tributos essenciais como o imposto sobre a renda.
Neste ponto, é seguro afirmar: o dever fundamental de pagar tributos, no Estado de Direito Social, realizando-se não somente em sua função arrecadatória – entendida como os objetivos de disponibilizar recursos para a manutenção da aparelhagem estatal e patrocinar as atividades de regulação e intervenção fundamentais do Estado; ou, a dizer de outra forma, como a função que viabiliza a própria existência do ente estatal – como também em sua função distributiva – concebida como o objetivo de intervir-se diretamente em aspectos da vida em sociedade (como a economia, a saúde pública, a educação etc.), visando a combater as desigualdades sociais estabelecidas e redistribuir a renda dos cidadãos (fosse por meio da prestação de serviços públicos que beneficiassem todos ou especificamente a parcela desprovida de maior capacidade econômica, fosse por meio da efetivação de programas de concessão de renda a determinados grupos sociais) –, adquiriu nova justificativa.
O fundamento do dever de pagar tributos afastou-se da concepção liberal que o
limitava ao “preço da liberdade”. O Estado de Direito Social ainda admitiu a fundamentação
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ROMITA, Arion Sayão. Função social do tributo. In: O tributo: reflexão multi disciplinar sobre a sua natureza. Ives Gandra da Silva Martins (coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 390.
contratualista,62 mas a esta não se limitou. Neste, o fundamento do dever de recolher tributos tornou-se a necessidade de contribuir para que os indivíduos que não têm condição de, por si apenas, fruir de todos os direitos da vida em sociedade possam, por meio da distribuição das contribuições arrecadadas, alcançar essa fruição. Trata-se, portanto, do fundamento da solidariedade social.
A ideia de solidariedade social, que começa a se desenvolver no final do século XIX, ganha importância a partir da consolidação do Estado Social na segunda metade do século XX. Diante dos conflitos sociais e das divisões entre capital e trabalho, busca-se a reforma estatal com a intervenção cada vez mais presente do Estado nas estruturas econômicas e sociais, visando a minorar as desigualdades sociais, com a redistribuição da renda nacional e o desenvolvimento de um sistema público de seguridade social.63
O dever de pagar tributos como decorrência do dever de solidariedade social, no Estado do Bem-Estar Social, constituiu correção ao contratualismo clássico. Deste manteve a compreensão arrecadatória, próprio do Estado de Direito Fiscal em que o perfil da receita pública é composto, principalmente, pela arrecadação dos tributos, contudo lhe acresceu a função social, superando a estreiteza do raciocínio isolacionista liberal. O hiato social agravado durante o Estado de Direito Liberal tornou-se problema a ser resolvido durante o Estado de Direito Social. A atividade da tributação, por um lado, passou a financiar o intervencionismo econômico, em nome do qual se efetuaram obras públicas que visassem à melhoria das condições de vida das massas de trabalhadores e se regularam fortemente as atividades comerciais e financeiras em prol do afastamento de crises econômicas; por outro, patrocinou a implementação dos direitos sociais assistencialistas e trabalhistas e, por meio da instituição de alíquotas progressivas e de tributos impregnados pela extrafiscalidade, realizou a distribuição de renda em prol do auxílio dos mais necessitados.
Consoante outrora exposto, no Estado do Bem-Estar Social, o aumento da carga tributária foi patente, e o dever de solidariedade social, a justificar a tributação, corroborou com a regra. Nas primeiras décadas de consolidação do Estado Social, a reconstrução dos países europeus ocidentais, em virtude das destruições da Segunda Guerra Mundial, e o estabelecimento de sistemas públicos de saúde, educação e seguridade social, por decorrência das reivindicações populares, foram bem recebidos pelas classes média e trabalhadora (componentes da maioria do eleitorado) e não ensejaram alarmantes contestações ao incremento do valor dos tributos.
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BONAVIDES, 2010, p. 61.
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Posteriormente, todavia, quando ao crescimento da carga tributária somaram-se os eventos de crise econômica (como a Crise do Petróleo de 1973) e política (os escândalos de corrupção por desvio das verbas receituárias), o abarrotamento da aparelhagem estatal e da burocracia na prestação dos serviços, as reivindicações, paulatinamente atendidas, de maior inclusão da população nos programas previdenciários e o natural envelhecimento da população (o que aumentou o número de dependentes do sistema previdenciário público), transformou-se, negativamente, a adesão pública à maior tributação solidária do Estado Social.
Os questionamentos ao Estado do Bem-Estar condicionaram o fortalecimento da doutrina neoliberalista e à ascensão de governos neoliberais, como o de Ronald Reagan, nos Estados Unidos da América (de 1981 a 1989), e de Margaret Thatcher na Inglaterra (de 1979 a 1990). Pautados nas práticas de ortodoxia fiscal, de combate à dívida pública, de privatização das empresas estatais e de redução de medidas protecionistas alfandegárias, as políticas neoliberais advogaram em defesa da redução do Estado Intervencionista e de suas
políticas assistencialistas (ou “paternalistas”) e, nessa esteira, da tributação. Constatou-se o
apoio da, principalmente, da classe média à resposta neoliberal, uma vez que sofria não apenas com as crescentes cargas tributárias como com o alto nível de ineficiência na aplicação dos recursos públicos.64
Neste ponto, pode-se entender que, quando não era o próprio fundamento solidário da tributação o alvo das críticas, era a insuficiência das medidas paternalistas adotadas pelos Estados Sociais dos anos 60 e 70 ao efetivarem o dever de solidariedade social. A solidariedade social tributária, a serviço de políticas de patronagem, corrupção e plutocracia, caía em descrédito como fundamento do dever de pagar tributos.65
A cartilha neoliberal, entretanto, não evitou a crise que se abatera sobre o Estado Social. Se, por um lado, na década de 1990, as práticas neoliberais ultrapassaram os limites dos países desenvolvidos e alcançaram os países subdesenvolvidos, por outro lado, ao implementarem reformas que afastaram garantias dos direitos sociais (afinal, as Constituições ainda eram promulgadas das décadas de Estado de Direito Social), alienarem, nos países subdesenvolvidos, patrimônios públicos constituídos por riquezas naturais e desestruturarem a aparelhagem estatal, não conduziram propriamente ao desenvolvimento econômico prometido
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CARDOSO, 2013, p. 130-131.
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nem resultaram em melhorias das condições de vida das populações, principalmente, nos países não europeus subdesenvolvidos. Constatou-se, inclusive, o aumento das desigualdades sociais. Dessa forma, o esgotamento do ideário neoliberal deu vazão, no final dos anos 1990 e na primeira década do século XXI, à ascensão de governos que retomaram a temática do desenvolvimento econômico interno por meio de práticas intervencionistas e da correção das desigualdades sociais a partir de redistribuição de renda.66
Desta vez, entretanto, deu-se início à contemporânea fundamentação do intervencionismo econômico e da implementação dos direitos sociais não somente na finalidade de transformação da ordem social que seria atribuída, no Estado de Direito Social das décadas passadas, ao exagero do “Estado-amigo” ou “Estado-segurança”.67 A ineficiência deste, quando da administração dos recursos públicos sem a participação proativa da sociedade civil, tornou-se patente a partir das experiências negativas intensamente criticadas pelos governos neoliberais e transformou-se em problema a ser combatido não apenas pelos políticos como, diretamente, pelos cidadãos. O Estado-protetor cedeu espaço ao contexto democrático, dinâmico e pluralista em que emergiu a necessidade de construção de uma sociedade em diálogo com seus representantes; uma cidadania dialética. O elemento democrático alterou a conformação anterior do Estado de Direito Social e abriu espaço, de fato, para a busca pela configuração do Estado Democrático de Direito (Estado Social e Democrático de Direito).
Nesse sentido, intenta-se desvencilhar o fundamento do dever fundamental de pagar tributos da solidariedade social estritamente assistencialista do Estado de Direito Social. Dado cabo ao paternalismo no constitucionalismo democrático moderno, a fundamentação da atividade tributária expande-se, e, para emparelhar-se a justificativa da solidariedade social, no Estado Democrático de Direito, com o dever jurídico fundamental de pagar tributos, é necessária a sua releitura sob o viés da cultura cidadã (ou cultura política democrática). A colocar de maneira diversa, o fundamento do dever de pagar tributos deve ser a solidariedade social relativa à condição de cidadania fiscal.