Relacionado com a questão tratada na secção anterior, surge o problema do cumprimento imperfeito dos limites de poluição estabelecidos, por parte de empresas que participam em mercados para a transacção de direitos de emissão. Os trabalhos de Beavis e Walker (1983a; 1983b) e Beavis e Dobbs (1987) fazem precisamente a ligação entre estas duas questões: a natureza aleatória da poluição, consequentes incentivos ao incumprimento e necessidade de correcta intervenção do regulador para impedir este comportamento.
Tendo em conta que as propriedades teóricas dos direitos de emissão transaccionáveis são encontradas supondo cumprimento perfeito dos limites ambientais estabelecidos, a violação desta hipótese tem, necessariamente, implicações sobre a eficiência deste instrumento de política. Por esse motivo, identificada a possibilidade de existência desta falha de mercado, a mesma não deve ser ignorada. Ao mercado internacional para transacção de GEE, por exemplo, contemplado pelo Protocolo de Quioto, Aldy et al. (2003) apontam a sua incapacidade em proporcionar os incentivos correctos à participação e cumprimento dos objectivos estabelecidos – o mesmo acontecendo às alternativas de política que os mesmos apresentam.95
Entidades reguladoras com orçamentos limitados para suportar os custos de monitorização e controlo necessários para obrigar as empresas a cumprir os limites de emissões estipulados são um dos motivos na base do problema. Por outro lado, o comportamento óptimo das empresas consiste em não cumprir os limites de poluição se a penalização marginal pelo incumprimento for menor que o custo marginal do cumprimento. Logo, uma correcta determinação do valor da penalização por parte da
95 Barrett e Stavins (2003) corroboram esta conclusão acerca da incapacidade do protocolo de Quioto, e restantes propostas alternativas, criarem os incentivos necessários à participação e cumprimento. Apesar de apontarem alguns incentivos que seriam capazes de fomentar a participação e cumprimento necessários, Barrett e Stavins (2003) reconhecem a grande dificuldade que há na sua implementação em acordos internacionais, tendo em conta que os seus participantes são nações soberanas.
entidade reguladora é de capital importância para garantir a eficiência dos mercados para transacção de direitos de emissão.
Beavis e Walker (1983b) destacam o facto de, com descargas poluentes estocásticas, as empresas formularem os seus planos de descarga com base no pressuposto de que a autoridade ambiental tem acesso apenas a estimativas imperfeitas dessas suas actividades. Por esse motivo, as empresas alteram as actividades de descarga consoante a frequência com que a entidade reguladora as monitorizar. Beavis e Walker (1983b) concluem, portanto, que para um objectivo ambiental exógeno definido pela autoridade ambiental e uma determinada função de penalização previamente estabelecida, a forma e a frequência com que a entidade reguladora efectua a monitorização influencia as actividades de descargas poluentes por parte das empresas. Consideram, por isso, que a taxa de monitorização e o número de títulos de emissão a distribuir devem ser escolhidos simultaneamente pela entidade reguladora, pois são determinantes do cumprimento ou não dos limites ambientais.
Em Beavis e Walker (1983a), por seu lado, defendem que para assegurar o cumprimento da restrição ambiental (ainda que à custa de alguma perda nos lucros agregados das empresas) se deve adoptar uma abordagem mista, preço/quantidade, com a aplicação de impostos sobre as taxas médias de descargas poluentes e sobre a variância das descargas. Os autores chegam a esta conclusão depois de especificarem o objectivo ambiental em termos probabilísticos, de forma a traduzir a natureza estocástica dos níveis e composição das descargas poluentes. A abordagem mista, preço/quantidade, surge como forma de atenuar os problemas causados pela não- convexidade introduzida com a representação do problema desta forma.
Esta linha de investigação foi seguida por Beavis e Dobbs (1987) focando-se, no entanto, em aspectos não incluídos na análise de Beavis e Walker (1983a), sobretudo o processo através do qual as empresas poluentes são controladas em relação às restrições ambientais. Para o efeito, Beavis e Dobbs (1987) modelizam de forma explícita o processo de monitorização, adjudicação e o processo decorrente nos tribunais, em casos de incumprimento. O principal contributo deste estudo consiste no destaque dado aos diversos fluxos de informação (autoridades dos tribunais, autoridades ambientais e empresas poluentes) para a eficiência final deste instrumento de política.
Posteriormente, Malik (1990) analisa também as consequências do incumprimento por parte de algumas empresas sobre o resultado obtido no mercado de
direitos de emissão. o autor demonstra não ser possível minimizar os custos de abatimento das emissões com este instrumento de política na presença desta falha de mercado, colocando assim em causa a sua eficiência.
De acordo com Malik (1990), a procura de títulos de emissão por parte de uma empresa não cumpridora depende da sua atitude face ao risco e das características da política de controlo e monitorização adoptada pelo regulador. Logo, o preço de equilíbrio dos títulos de emissão vai depender também destes dois factores.
Do trabalho de Malik (1990) destacamos os seus resultados relativos à relação existente entre incumprimento, monitorização, parâmetros de penalização e o preço de equilíbrio dos títulos de emissão. Estes resultados permitem perceber a importância que deve ser atribuída à questão do possível incumprimento da regulação no momento de concepção de qualquer política ambiental em geral, e de mercados para transacção de direitos de emissão, em particular. Se as (naturais) variações de preço dos títulos de emissão influenciam o número de empresas não cumpridoras da regulação, influenciam também, consequentemente, a distribuição de custos de abatimento entre empresas e, logo, a eficiência do mercado. Portanto, esta questão tem de ser contemplada e prevista antes da implementação do mercado, para que seja possível atingir os resultados pretendidos.
Keeler (1991) segue a mesma linha de investigação de Malik (1990) mas inclui um aspecto adicional: compara o desempenho do mercado para transacção de direitos de emissão com o desempenho de standards ambientais, na presença de incumprimento. Keeler (1991) justifica esta comparação com a necessidade de aferir se o mercado para transacção de direitos de emissão consegue atingir o mesmo nível de poluição, a um custo mais baixo do que um standard ambiental, mesmo na presença desta falha de mercado.
Keeler (1991) considera que a função de penalização que as empresas enfrentam em caso de incumprimento é determinante para o resultado final atingido pela regulação ambiental, pelo que analisa os resultados para três tipos de funções penalização: constantes, crescentes e decrescentes. Keeler (1991) conclui que o mercado para transacção de direito de emissão tem um melhor desempenho que os standards ambientais com uma função do primeiro tipo (constantes), sendo ambíguo o resultado no segundo e terceiro casos, no que respeita aos níveis de poluição atingidos. Uma vez mais, a vantagem do instrumento de política baseado no mercado
face a um instrumento do tipo Comando-e-Controlo deixa de ser absoluta para depender de uma característica da instituição de mercado. Isto porque, os resultados de Keeler (1991) demonstram que o primeiro pode ter mais dificuldade em garantir o cumprimento do objectivo ambiental estipulado.
Keeler (1991) realça que, em qualquer circunstância, o sistema de transacção de direitos de emissão impõe menores custos de abatimento para as empresas reguladas. Portanto, se contemplada a incerteza acerca do nível de emissões controlado e dos custos de cumprimento das empresas reguladas, no momento de concepção deste instrumento de política, serão definidas as necessárias penalizações e sistemas de controlo do cumprimento. Keeler (1991) considera ainda que, se abandonada a hipótese de probabilidades de monitorização e penalização constantes para todas as empresas, os seus resultados seriam mais favoráveis ao mercado para transacção de direitos de emissão. Isto porque aponta as transacções efectuadas no mercado de direitos de emissão como um sinal fornecidos aos reguladores acerca dos custos de abatimento das empresas, inexistente no caso de se adoptar um standard ambiental. Keeler (1991) defende a centralização de esforços de fiscalização sobre as empresas com maiores custos de abatimento, por considerar que estas apresentam uma maior probabilidade de incumprimento, e essa é uma informação obtida com maior precisão nos mercados para transacção de direitos de emissão do que através dos standards ambientais.
Stranlund e Dhanda (1999) contrariam este último argumento de Keeler (1991), ao concluírem que a decisão das empresas reguladas através de mercados para transacção de direitos de emissão, no que respeita ao cumprimento ou violação dos limites estipulados, é independente das características específicas das empresas.
O trabalho de Stranlund e Dhanda (1999) pretende fornecer indicações de política às entidades reguladoras acerca da melhor forma de utilizarem os recursos disponíveis para garantirem o cumprimento dos objectivos ambientais estipulados, não se limitando a avaliar as características do sistema de transacção de títulos de emissão em termos de bem-estar, comparando-os com políticas ambientais alternativas. Stranlund e Dhanda (1999) avaliam, portanto, a melhor forma de aplicar os recursos de monitorização e penalização (escassos) sobre empresas heterogéneas não cumpridoras.
O modelo de Stranlund e Dhanda (1999) considera um conjunto de empresas heterogéneas96 e neutras face ao risco, inseridas num mercado para transacção de
direitos de emissão concorrencial, pelo que todas as empresas são price-takers. Estes autores supõem ainda que é distribuído um determinado volume de direitos de emissão, de forma gratuita e que, funcionando este mercado de forma concorrencial, se estabelecerá um preço constante para os mesmos. O objectivo de Stranlund e Dhanda (1999) é o de avaliarem a probabilidade das estratégias de monitorização e penalização, adoptadas pela autoridade reguladora, afectarem o equilíbrio do mercado e, consequentemente, afectarem as escolhas de cumprimento de equilíbrio por parte das empresas reguladas (que assumem neutras face ao risco). Como os próprios autores destacam, a grande diferença do seu modelo face a anteriores, como Malik (1990) e Keeler (1991), está no facto de lidarem explicitamente com a questão da concepção de um programa de fiscalização e penalização para um sistema de transacção de direitos de emissão.97
Com os resultados obtidos pelo seu modelo, Stranlund e Dhanda (1999) retiram as seguintes conclusões.
Em primeiro lugar, as emissões poluentes das empresas (logo, as decisões de cumprimento ou violação) são independentes quer da probabilidade de serem sujeitas a uma auditoria (ou fiscalização) quer do rigor das penalizações impostas pelo regulador. Stranlund e Dhanda (1999) identificam, no entanto, um efeito indirecto da política escolhida pelo regulador sobre as emissões de equilíbrio: ao afectar o preço de equilíbrio dos títulos de emissão, afecta também as escolhas de equilíbrio quanto ao montante das emissões.
Em segundo lugar, Stranlund e Dhanda (1999) concluem que a opção das empresas quanto à violação ou cumprimento dos seus limites de emissões é independente das suas próprias características exógenas. Ou seja, mantendo constantes as fiscalizações e penalizações, bem como o preço dos títulos de emissão, uma alteração nos parâmetros que afectam os custos de abatimento da empresa não tem qualquer influência na sua opção por violar, ou não, os limites impostos. Isto acontece porque o benefício marginal esperado da redução das violações dos limites ambientais impostos à empresa é a penalização marginal esperada que consegue evitar. Ora, esta não depende, características paramétricas das suas tecnologias de produção e de abatimento.
97 Stranlund e Dhanda representam os esforços de monitorização da entidade reguladora pela probabilidade que uma empresa tem de ser sujeita a uma auditoria, e os esforços de penalização através dos recursos afectos às punições das violações detectadas. Stranlund e Dhanda (1999) modelizam as escolhas de monitorização e penalização por parte do regulador como um jogo de duas fases, com informação completa. Numa primeira fase, a autoridade reguladora, sujeita a uma restrição orçamental, procede à escolha do regime de monitorização e penalização que minimiza o incumprimento total num sistema de transacção de direitos de emissão. Na segunda fase, as empresas decidem o montante das suas emissões poluentes, a procura por direitos de emissão e suas consequentes violações, estabelecendo-se assim o equilíbrio no mercado de direitos de emissão.
obviamente, das características da empresa, sendo previamente estabelecida pela entidade reguladora.
Este segundo resultado sugere que a diferença nas decisões de violação por parte das empresas se deve a diferenças dos esforços de fiscalização e penalização aplicados pelo regulador e não a diferenças fundamentais nas próprias empresas. Tal não significa, porém, que as violações de equilíbrio sejam independentes das características exógenas das empresas, pois existe um efeito de preço indirecto. Como lembram Stranlund e Dhanda (1999), as características exógenas das empresas afectam a procura agregada dos títulos de emissão e, consequentemente, o preço de equilíbrio dos títulos, que por sua vez afectam as violações de equilíbrio.
Depois de caracterizado o comportamento das empresas num mercado para transacção de direitos de emissão, Stranlund e Dhanda (1999) desenvolvem um modelo que lhes permite encontrar um programa óptimo de auditorias e penalizações para este instrumento de política ambiental, tendo em conta a limitação de recursos do regulador. A conclusão a que chegam é que este não pode basear-se nas características exógenas das empresas para decidir a melhor forma de distribuir os seus esforços, tal como seria de esperar tendo em conta os dois resultados anteriormente referidos acerca das escolhas das empresas. Ou seja, não se justifica aplicar esforços mais intensos de fiscalização para empresas que usem tecnologias de abatimento menos avançadas, ou processos produtivos mais poluentes, ou que difiram de qualquer outra forma.
Esta conclusão tem implicações relativamente ao valor da informação que o regulador possui acerca dos custos de abatimento das empresas, para a concepção da estratégia de fiscalização e penalização pelo incumprimento. De acordo com os resultados de Stranlund e Dhanda (1999), o problema da assimetria de informação entre empresas e regulador deixa então de ser relevante para a definição da estratégia de fiscalização por parte da entidade reguladora.98
Dada a necessidade de confirmação desta indicação de política, resultante de um estudo teórico, e a escassez de dados empíricos suficientes para o efeito, Stranlund e Dhanda (1999) referem as potencialidades da metodologia experimental para avanços
98
Stranlund e Dhanda (1999) salientam, porém, que a sua recomendação para a implementação de esquemas de fiscalização e
penalização uniformes depende de parâmetros fundamentais desses mesmos esquemas. Ou seja, se os custos das auditorias ou da aplicação das penalizações forem diferentes para diferentes empresas, as suas recomendações deixam de ser adequadas. Sendo necessária uma estratégia diferenciada, devido a diferenças nos parâmetros de monitorização e penalização em diferentes regiões, por exemplo, passa a ser útil e relevante o conhecimento das características exógenas das empresas. Uma vez que essas características afectam o preço de equilíbrio dos direitos de emissão, influenciam também o programa óptimo de auditorias e penalizações.
no conhecimento nesta área. E é precisamente nesse sentido que surge a experiência laboratorial de Murphy e Stranlund (2005), para testar as previsões teóricas de Stranlund e Dhanda (1999).
Murphy e Stranlund (2005) baseiam-se num desenho experimental bastante simples, com emissões determinísticas, sem banking, com auditorias totalmente aleatórias, mas com uma probabilidade constante e conhecida pelas empresas. O seu objectivo é aferir a capacidade do regulador garantir o cumprimento do limite ambiental estabelecido por parte das empresas inseridas em mercados para transacção de direitos de emissão. No que diz respeito ao comportamento/decisões de cumprimento por parte de empresas neutras face ao risco, inseridas em mercados para transacção de direitos de emissão, os resultados laboratoriais obtidos por Murphy e Stranlund (2005) confirmam as conclusões teóricas do modelo de Stranlund e Dhanda (1999). Ou seja, o cumprimento ou violação dos limites ambientais por parte das empresas, é independente dos seus custos de abatimento, isto é, das características exógenas de cada uma.
No entanto, Murphy e Stranlund (2005) concluem ainda que essas decisões de cumprimento não são independentes da forma como é feita a afectação inicial dos títulos, determinando se irão tornar-se compradores ou vendedores líquidos no mercado. Os resultados experimentais obtidos por estes autores indicam uma maior tendência para o incumprimento por parte dos compradores de títulos do que por parte dos vendedores. Assim, se não existe qualquer justificação teórica nem empírica (visto que os resultados experimentais confirmaram a hipótese teórica) para seleccionar as empresas a fiscalizar com base nas suas características específicas, direccionar esforços de forma diferenciada para empresas compradoras líquidas de direitos de emissão é uma indicação que se retira da análise dos resultados experimentais obtidos por Murphy e Stranlund (2005).
As hipóteses de estudo de Murphy e Stranlund (2005) são formadas a partir de modelos concebidos com base no pressuposto de empresas neutras face ao risco. No entanto, Murphy e Stranlund (2005) apontam este como sendo um aspecto a melhorar. Consideram que, se as preferências dos indivíduos face ao risco devem ter um papel importante em qualquer modelo teórico que analise as decisões de cumprimento dos limites ambientais por parte das empresas, também os estudos experimentais deveriam incluir esta informação. Este constitui, portanto, um desenvolvimento futuro necessário para um melhor conhecimento da matéria.
O estudo experimental de Murphy e Stranlund (2006) foca os efeitos directos e indirectos de alterações nas estratégias de controlo e fiscalização por parte do regulador sobre as decisões de cumprimento e níveis de emissões de empresas inseridas num mercado para transacção de direitos de emissão. Estes autores realçam a ligação a que estão sujeitas as empresas inseridas num mercado para transacção de direitos de emissão, devido ao funcionamento do próprio mercado, e que não existe com outro tipo de regulação (quer políticas de comando-e-controlo, quer impostos sobre as emissões, por exemplo). Por esse motivo, as decisões de cumprimento ou não dos limites ambientais impostos por parte das empresas, repercutem-se no mercado impondo efeitos indirectos sobre o próprio nível de cumprimento dos limites ambientais, através do preço dos títulos de emissão.
Os resultados experimentais de Murphy e Stranlund (2006) demonstram a existência de um efeito directo dos esforços de fiscalização do regulador sobre as decisões de cumprimento ou violação por parte das empresas. Igualmente, constatam que esses esforços dão origem a um efeito indirecto, de sinal oposto, através dos preços dos títulos no mercado. Por isso, Murphy e Stranlund (2006) constatam que os resultados de esforços de controlo e fiscalização adicionais, com o intuito de diminuir o incumprimento, são em parte anulados pelo efeito indirecto sobre os preços. Mais auditorias, ou penalizações mais fortes, têm impacto ambiental se derem origem a aumentos no preço de equilíbrio de mercado dos títulos de emissão (efeito indirecto). Segundo Murphy e Stranlund (2006), essas alterações na política de fiscalização e controlo não têm qualquer impacto nas escolhas do nível de emissões das empresas – efeito directo nulo – pelo que a qualidade ambiental apenas pode ser influenciada através do efeito negativo dos preços dos títulos de emissão.
No que respeita à hipótese de independência das escolhas individuais quanto ao nível de emissões, face à distribuição inicial de títulos, os resultados experimentais de Murphy e Stranlund (2006) corroboram os de Murphy e Stranlund (2005). Isto é, conforme essa distribuição inicial determine que a empresa se torna compradora ou vendedora líquida de títulos, também o cumprimento e os níveis de emissão de alteram. Tal como o estudo anterior, consideram existir menor tendência para o incumprimento por parte dos vendedores líquidos. Portanto, Murphy e Stranlund (2006) concluem que na altura do regulador decidir os esforços de controlo, fiscalização e penalização este é um aspecto a tomar em consideração, bem como a dimensão dos referidos efeitos
directos e indirectos. Só assim se torna possível que o mercado para transacção de direitos de emissão dê origem ao resultado mais eficiente.
Já as experiências laboratoriais de Cason e Gangadharan (2006) têm um desenho diferente, considerando emissões estocásticas, permitindo o banking de títulos e prevendo auditorias às empresas baseadas no seu comportamento passado. Estes autores analisam as decisões de cumprimento ou não dos limites ambientais por parte de empresas inseridas em mercados para transacção de direitos de emissão, em interacção com o problema da incerteza relativamente ao nível efectivo das emissões e a