Compradores e vendedores, de qualquer tipo de bem ou serviço, executam as suas transacções tendo por base uma qualquer forma de organização de mercado. As regras específicas que regem as transacções são aquilo que define e caracteriza uma instituição de mercado. Estas regras incluem detalhes diversos, tais como a indicação de qual o agente que inicia as ofertas no mercado (o comprador ou o vendedor), qual o timing e a ordem dessas propostas, a forma como são confirmados os contratos, qual a informação disponível a qualquer momento para os participantes no mercado, entre outros.
Assim, as regras especificadas para o funcionamento de um mercado, tal como o comportamento dos próprios agentes, contêm um conjunto de informação que influenciam o resultado final obtido no mercado. Esta é, no entanto, uma questão que a economia neoclássica minimiza, ou simplesmente ignora. O tratamento destas questões deu origem a uma nova área do pensamento económico - a +ew Institutional
Economics (NIE) - que pretende precisamente destacar este aspecto por reconhecer a
sua verdadeira importância.
No que respeita especificamente a aplicações da NIE na área das políticas ambientais, podemos destacar o estudo de Solomon (1999) sobre o funcionamento dos mercados de direitos de emissão já implementados, sobretudo nos EUA. De uma forma pragmática, Solomon (1999) coloca especial ênfase nas estruturas institucionais e processos adoptados nesses mercados, com vista à identificação dos seus principais pontos fortes e pontos fracos, por forma a incorporar esses conhecimentos na concepção de programas futuros. Nomeadamente, Solomon (1999) pretende contribuir para uma melhor concepção do programa internacional para a transacção de emissões de CO2,
previsto pelo protocolo de Quioto. Porque considera que as características institucionais e os parâmetros políticos destes programas interagem de formas muito complexas, e determinam grandemente a maior ou menor participação no mercado e a sua eficácia em termos de custos.
Sobre o mercado internacional para a transacção de emissões de CO2, Solomon (1999) salienta algumas das questões práticas que considera determinantes para o sucesso do seu funcionamento. Por exemplo, tratar-se de um sistema de trocas do tipo
cap-and-trade ou dum sistema de transacção de créditos para a redução de emissões; a
relação entre este sistema de trocas e os programas de CDM e JI; a forma de distribuição internacional dos títulos de emissão; a atribuição da propriedade dos títulos a governos ou empresas; definição de propriedade permanente dos títulos ou
leasing dos mesmos por um determinado período;48 estabelecimento, ou não, de restrições sobre as transacções, nomeadamente entre períodos; transacção de diversos GEE ou apenas CO2; regras para monitorização e controlo das emissões efectivas; para além de quaisquer outros arranjos institucionais e regras administrativas necessários para governar este sistema.
Nos pontos que se seguem, tratamos de algumas das questões apontadas por Solomon (1999), que consideramos, de uma forma geral, mais relevantes. Ou seja, definimos algumas das características que é necessário clarificar aquando da concepção de mercados para transacção de direitos de emissão, apontando, sempre que possível, as suas consequências para o desempenho deste instrumento de política.49
3.2.1 – Base relativa vs. absoluta
A transacção dos direitos de emissões pode caracterizar-se por dois planos alternativos: o sistema do tipo cap-and-trade, de base absoluta, e o sistema baseline-
and-credit, de base relativa. O primeiro define um valor máximo para o total de
emissões poluentes permitidas em determinado período, sendo esse valor traduzido em títulos de emissão que são distribuídos pelas empresas poluentes. Dessa forma, cada
48 O leasing dos títulos de emissão implicaria que a sua propriedade ficaria retida pelo regulador. Tal característica tem a vantagem de facilitar alterações futuras na definição dos limites das emissões caso, por exemplo, informação adicional relevante o viesse a justificar.
49 Os estudos de Hahn (1989) e Atkinson e Tietenberg (1991), por exemplo, sobre sistemas de transacção de direitos de emissão à altura em vigor nos EUA, focavam já a influência das características escolhidas para os reger. Ambos concluíam que a diferença entre os resultados previstos e os obtidos com a utilização deste instrumento de política se devia precisamente às regras estabelecidas pelo regulador para participação no mercado.
empresa regulada tem de possuir os títulos de emissão correspondentes às emissões poluentes causadas pela produção. Caso possua mais títulos do que os que necessita pode vendê-los no mercado e se, pelo contrário, precisar de títulos adicionais, pode tentar comprá-los também no mercado.
Já o sistema baseline-and-credit estabelece um nível base, ou de referência, de emissões que as empresas devem respeitar. Se as emissões efectivas das empresas estiverem abaixo desse nível, são-lhes atribuídos títulos de emissão que neste caso se designam por créditos de redução de emissões (CRE). Estes CRE podem ser vendidos às empresas que excedam os níveis base de emissões estabelecidos. Por isso se classifica o sistema cap-and-trade como um mecanismo absoluto, já que por cada unidade de poluição emitida tem de ser entregue à entidade competente um título de emissão correspondente, e ao sistema baseline-and-credit um mecanismo relativo, já que apenas se consideram os desvios em relação ao nível base de emissões estabelecido. Teoricamente, estes dois sistemas são idênticos, se o nível base estabelecido no sistema baseline-and-credit for igual ao número de títulos de emissão distribuídos no sistema cap-and-trade. No entanto, o que acontece geralmente é que o nível base de emissões é proporcional ao nível de produção das empresas reguladas, ou seja, o sistema baseline-and-credit fixa uma taxa de emissão, que corresponde à quantidade de poluição emitida por unidade de output produzida. Assim, as empresas menos poluentes produzem emissões abaixo das taxas de emissão fixadas, pelo que criam CRE, enquanto que as empresas mais poluentes, com taxas de emissão acima do limite, são obrigadas a comprar CRE e a entregá-los à entidade reguladora. Tendo em conta estas hipóteses, a previsão teórica é de que o equilíbrio de longo prazo destes dois planos dê origem a resultados diferentes porque o plano baseline-and-credit, com um nível base de emissões variável consoante o output, funciona como um subsídio à produção. Ou seja, para a mesma taxa de emissão média, o sistema baseline-and-
credit dá origem a maiores níveis de produção e de emissões poluentes do que o
sistema cap-and-trade, e para as mesmas emissões totais, uma taxa de emissão inferior é mais dispendiosa. Por isso, no longo prazo, a teoria económica prevê que este último registe uma perda de eficiência face ao esquema cap-and-trade, mesmo sem se considerarem os custos de administração. Já no curto prazo, com capacidade de produção fixa, o subsídio à produção não produz efeito, pelo que se prevêem resultados idênticos entre ambos os esquemas.
Existem na literatura alguns estudos que comparam o desempenho de mercados de direitos de emissão com base relativa e absoluta, para além de analisarem também as consequências da sua ligação. Dewees (2001), por exemplo, compara os resultados obtidos com programas de transacção de direitos de emissão de base absoluta e relativa, no que respeita ao impacto sobre os custos médios e marginais de produção das empresas, ao preço de mercado dos títulos de emissão e às taxas de emissão. Também destaca a questão da eficácia ambiental do programa, considerando que a mesma é posta em causa quando se opta por um sistema de base relativa, já que o nível da qualidade ambiental que o mesmo consegue obter passa a ser incerto, dependendo do nível de actividade das empresas. Isto em oposição ao que acontece em sistemas do tipo cap-
and-trade onde o resultado ambiental é certo, mesmo que a economia esteja em
crescimento. Dewees (2001) conclui que se a quantidade de títulos colocada no mercado, num sistema cap-and-trade, for escolhida de forma eficiente, o custo marginal do produto das empresas abrangidas passa a incluir o custo social associado aos danos ambientais causados pelo processo produtivo das mesmas. Num mercado concorrencial, isso implica que se estabelece o preço economicamente eficiente para o produto. No entanto, se a opção for a de utilizar um sistema do tipo baseline-and credit, o custo marginal do produto é inferior ao preço eficiente, mesmo nas situações em que o resultado ambiental final é equivalente ao do sistema cap-and-trade. Dewees (2001) justifica esta conclusão lembrando que o custo médio e marginal do produto das empresas aumentam e diminuem, consoante o nível de actividade, no sistema cap-and-
trade, o mesmo não sucedendo com o sistema baseline-and credit. Ora, se os danos
marginais sociais aumentam com as emissões (que, por sua vez, aumentam com o nível de actividade das empresas, ceteris paribus), o sistema baseline-and credit não reflecte os respectivos custos sociais, associados à variação nas taxas de emissão. Por outro lado, tem ainda a desvantagem de não conseguir incentivar qualquer redução temporária da produção, apesar dos danos causados pelas emissões, como faz o sistema cap-and-
trade, nomeadamente através da redução do nível de actividade das empresas.50 Isso significa, portanto, que com esta última opção a externalidade negativa da poluição não é totalmente internalizada, pelo que o sistema cap-and-trade se revela preferível.
50Com base no exemplo que utilizou - a produção de electricidade -, Dewees (2001) salienta ainda que o sistema baseline-and-credit pode implicar a atribuição de um subsídio ao consumo de determinado combustível, desencorajando a mudança para combustíveis mais limpos. Tal verificava-se no caso analisado porque a base estabelecida se relacionava com o consumo do carvão. Recomendava, portanto, que esse esquema se baseasse no consumo total de combustíveis ou no nível de produto das empresas, por forma a conseguir-se um menor nível de emissões totais.
Anteriormente, também Muller (1999) comparou os resultados entre estes dois planos de transacção de emissões, tendo desenvolvido um modelo analítico para o efeito. O seu principal destaque vai para o facto do sucesso de um sistema do tipo
baseline-and-credit depender do limite ambiental imposto. Ou seja, salienta que este
deve ser suficientemente forte para igualar o preço dos créditos aos danos marginais causados pelas emissões.51 Caso contrário, se se fixarem limites ambientais baseados no
business-as-usual (BAU), eliminam-se as potenciais vantagens associadas à transacção
dos CRE. Ora, segundo Muller (1999), o principal problema do CDM proposto pelo Protocolo de Quioto, consiste precisamente no facto de estabelecer limites muito generosos, anulando assim os incentivos ao aparecimento de sinais de preço adequados ao controlo da poluição.
Por outro lado, Muller (1999) analisou ainda a combinação de um sistema de transacção de créditos de redução de emissões com um sistema de transacção de títulos do tipo cap-and-trade. Concluiu que essa combinação diminui a restrição em termos de emissões poluentes no sistema cap-and-trade e reduz os preços dos títulos transaccionados.52 Ou seja, Muller (1999) sugere ser desapropriado colocar a funcionar simultaneamente planos de transacção de emissões distintos, um com base absoluta outro com base relativa, como prevê o Protocolo de Quioto. Para além disso, aponta a possibilidade de dupla contabilização das reduções das emissões poluentes como um outro problema potencial da conjugação destes dois planos.
Fischer (2003) analisa igualmente as consequências da ligação entre esquemas absolutos e relativos para transacção de direitos de emissão, através de uma análise de equilíbrio parcial. Esta autora demonstra também que a livre transacção de títulos entre programas do tipo cap-and-trade e baseline-and-credit aumenta o nível de emissões totais destes dois esquemas combinados, sempre que os mercados do produto são independentes. 53 Salienta portanto que, para se poderem avaliar as
51 Stavins (2003) refere alguns exemplos de aplicações práticas deste tipo de plano na economia americana, com o intuito de destacar questões que necessitam ainda de investigação futura adicional (por exemplo, o programa de transacção de emissões da EPA; o programa para a transacção de chumbo entre refinarias de gasolina; o programa para os produtores de motores de pesados e autocarros; o mercado para a qualidade da água).
52 Aliás, Muller (1999) salienta que no longo prazo, a combinação entre estes dois tipos de planos pode mesmo acabar com qualquer restrição sobre as emissões poluentes totais. Isto porque, ao venderem-se CRE às empresas que se encontram inseridas no sistema cap-and-trade, permite-se-lhes emitir uma quantidade adicional de poluentes, correspondente a esses mesmos créditos. Se no sistema baseline-and-credit não houver um limite restritivo quanto às emissões totais, e o custo de redução das emissões em países menos desenvolvidos for reduzido, serão colocados no mercado cap-and-trade cada vez mais CRE, a baixo preço, o que faz com que também o preço dos títulos de emissão baixe e diminua cada vez mais o incentivo das empresas em abaterem a poluição. 53 Fischer (2003) refere uma excepção para esse resultado, quando os mercados do produto se relacionam de formas específicas. Um dos exemplos que apresenta é o de empresas reguladas que se inserem no mesmo sector, produzindo, portanto, bens substitutos. Se a transacção dos títulos entre os dois esquemas der origem a uma diminuição dos preços dos direitos de emissão para as empresas do sector abrangido pelo esquema cap-and-trade, este torna-se relativamente mais competitivo provocando uma diminuição da procura
consequências da ligação entre estes dois tipos de programas é necessário ter em consideração o tipo de interacção que existe entre os mercados do produto dos sectores regulados. E se essa ligação der efectivamente origem a um aumento de emissões totais, Fischer (2003) aponta a necessidade de se implementar algum tipo de política de compensação, que garanta que, mesmo após a transacção de títulos entre os dois esquemas, o nível de emissões total seja igual ao que se obteria com os dois programas a funcionar isoladamente.54
Sobre as questões da equivalência de resultados entre mercados para transacção de direitos de emissão com base relativa e com base absoluta, e as consequências da ligação entre estes dois sistemas distintos, são escassas as experiências laboratoriais existentes. Em nosso conhecimento, apenas os trabalhos de Buckley (2004) e Buckley
et al. (2003; 2005a; e 2005b) testam experimentalmente o funcionamento dos dois
esquemas alternativos para o mercado de direitos de emissão, mas não as consequências da sua ligação. Utilizando a metodologia experimental, estes autores procuram avaliar se os ganhos potenciais previstos pela teoria económica para ambos os esquemas, são efectivamente conseguidos. O principal contributo inovador destas experiências consiste na inclusão do esquema baseline-and-credit, já que esta metodologia não tinha ainda sido utilizada para o efeito, ao contrário de sistemas cap-and-trade, amplamente representados em experiências laboratoriais. Por outro lado, é também inovador o facto destes autores terem representado estes dois sistemas no longo prazo, e não apenas no curto prazo, como habitualmente.
Dos resultados obtidos, Buckley (2004) e Buckley et al. (2003; 2005a; e 2005b) concluem que, no curto prazo, não existe diferença nos níveis de emissões totais nem no nível global de eficiência dos dois esquemas alternativos de transacção de emissões, tal como previsto pela teoria económica. No longo prazo, isto é, com capacidade produtiva e tecnologia de abatimento variáveis, Buckley et al. (2005b) confirmam experimentalmente as previsões teóricas: o nível de equilíbrio do produto e das emissões poluentes em esquemas do tipo baseline-and-credit é maior do que o do tipo
cap-and-trade. Ou seja, os seus resultados experimentais confirmam a menor eficiência
pelos produtos das empresas abrangidas pelo esquema baseline-and-credit, logo uma diminuição da produção desse sector e das próprias emissões. Como as emissões totais do programa cap-and-trade são fixas, o resultado final da combinação destes dois esquemas seria, portanto, a diminuição global das emissões poluentes.
54 Fischer (2003) sugere três políticas alternativas possíveis: i) tributação dos produtos do sector regulado pelo esquema baseline- and-credit, por forma a limitar o crescimento do output e consequentes emissões; ii) aplicação de uma taxa de troca entre os títulos de diferentes esquemas; iii) redução dos limites de emissões fixados. Porém, todas as hipóteses que aponta têm diversas desvantagens, sobretudo se os esquemas a ligar forem de diferentes países. Seria impraticável, por exemplo, a tributação de produtos dos sectores regulados por esquemas baseline-and-credit, por parte de um qualquer outro país com um esquema cap-and-trade.
ambiental do esquema baseline-and-credit no longo prazo, e a sua equivalência ao esquema cap-and-trade no curto prazo.
Ora, estando prevista pelo protocolo de Quioto a criação de sistemas para transacção de direitos de emissão dos dois tipos, bem como a sua ligação, serão necessários estudos futuros para confirmarem os resultados entretanto obtidos por estes autores. Daí poderão resultar indicações de política adicionais acerca dos detalhes a que é necessário prestar particular atenção, na implementação de esquemas desta natureza.
3.2.2 – Distribuição gratuita vs. leilão
Como referimos no início do capítulo, o método originalmente adoptado para a distribuição inicial dos direitos de emissão era considerado apenas importante em termos de equidade. Por exemplo, a decisão de distribuir estes direitos de forma gratuita ou vendê-los num leilão inicial, implica diferentes distribuições dos custos de abatimento da poluição pelos agentes envolvidos. Isto porque, sempre que é imposta uma restrição ambiental, nomeadamente através da introdução dos títulos de emissão, aumentam os custos dos bens cuja produção requer, directa ou indirectamente, a utilização desses títulos. Ora, se a opção for a de os distribuir gratuitamente às empresas que produzem esses produtos, não existe qualquer fundo disponível para compensar os consumidores finais do aumento de preços que esses produtos irão sofrer. Se, pelo contrário, a opção for a de leiloar os direitos de emissão disponíveis, o rendimento gerado pode ser usado pelo regulador para compensar os consumidores finais afectados (por exemplo, através da diminuição de impostos), possibilitando a correcção de qualquer inequidade.
Porém, existem na literatura económica diversos estudos que defendem que a escolha entre a distribuição gratuita e o leilão é uma questão com implicações mais amplas, nomeadamente, em termos de eficiência. Sobretudo quando se constata que a implementação do mercado de transacção de títulos não é feita nas condições teóricas, isto é nomeadamente, com uma estrutura de concorrência perfeita, verificando-se, pelo contrário, a presença de falhas de mercado. Considera-se, nesse caso, que a forma de distribuição inicial dos títulos pode exercer forte influência sobre os resultados finais.
O estudo teórico e experimental de Benz e Ehrhart (2007), por exemplo, procura avaliar o impacto das regras de afectação inicial dos direitos de emissão, para o caso
específico do mercado europeu para transacção de CO2. Para o efeito, analisam quatro cenários: 1) apenas grandfathering; 2) apenas leilão inicial; 3) grandfathering e leilão, que permite apenas compras (one-sided auction); 4) grandfathering e leilão duplo. Estes autores concluem que a regra de afectação inicial dos títulos de emissão influencia e determina uma correcta descoberta do preço de mercado. Nos cenários que contemplaram, apenas com um leilão duplo o preço de mercado se aproxima do verdadeiro preço de escassez de mercado.
Cramton e Kerr (2002), por seu lado, apresentam de forma sistemática alguns dos argumentos em defesa do leilão inicial dos títulos de emissão, em oposição à sua distribuição gratuita. Agrupam-nos essencialmente em quatro pontos que passamos a descrever.
Em primeiro lugar, defendem que a receita arrecadada com o leilão destes títulos poderia ser utilizada para reduzir distorções provocadas por impostos aplicados sobre outros factores.55 Na literatura, costuma classificar-se este argumento por “duplo dividendo”, por se considerar possível atingir determinado objectivo ambiental e, simultaneamente, tornar mais eficiente o sistema tributário do país, através da