Com os vários exemplos de implementação de mercados de direitos de emissão, sobretudo nos EUA e Canadá, tornaram-se óbvios alguns desvios face à situação modelizada teoricamente, nomeadamente, no que respeitava à dimensão do mercado. Mercados relativamente reduzidos, ou mercados onde uma única empresa surgia como compradora ou vendedora dominante, davam origem a comportamentos de abuso de poder de mercado, não previstos aquando da sua criação. Por seu lado, também o mercado internacional para transacção de GEE, e restantes mecanismos flexíveis, previstos pelo Protocolo de Quioto, eram normalmente associados a esta questão da concorrência imperfeita. Ou seja, tendo em conta a dimensão de alguns dos potenciais intervenientes nestes mercados, temia-se da sua parte o exercício de poder de mercado e as consequências negativas que tal implicaria para a eficiência deste instrumento de política. Hagem e Westskog (1998) analisam um sistema dinâmico, com possibilidade de banking e borrowing, na presença de agentes com poder de mercado e sob a hipótese da distribuição inicial dos títulos se encontrar sujeita a restrições relativas à equidade.
Como consideram o caso particular de gases para os quais apenas o nível acumulado de emissões é relevante para os danos sociais, este estudo de Hagem e Westskog (1998) traz resultados de interesse para o mercado internacional de títulos previsto pelo Protocolo de Quioto. De acordo com os resultados que obtêm, estes autores concluem não ser possível atingir o resultado mais eficiente, ou seja, uma distribuição óptima do abatimento entre os agentes. Hagem e Westskog (1998) sublinham, aliás, a existência de um trade-off entre a redução dos efeitos negativos do poder de mercado e a obtenção de uma distribuição de títulos de emissão eficiente entre períodos.
O estudo de Bernard et al. (2003) procura, precisamente, avaliar as implicações da existência de um regime de transacção internacional de títulos caracterizado por um comportamento monopolista da Rússia e da Ucrânia. Estes autores concluem que, na ausência de participação dos EUA, aqueles países têm um enorme incentivo para exercerem o seu poder de mercado,68 apesar das consequências desse comportamento dependerem grandemente da elasticidade da procura dos títulos de emissão do carbono. Além disso, Bernard et al. (2003) salientam ainda que a disponibilidade dos créditos de redução de emissões, provenientes dos projectos de CDM, diminui o poder de mercado da Rússia e da Ucrânia, o que significa que este pode não ser um problema muito sério. No entanto, Bernard et al. (2003) não conseguiram determinar de forma exacta como é que a disponibilidade desses créditos alteraria os resultados porque, à altura em que realizaram este estudo, a oferta de créditos CDM era ainda muito incerta e as regras para a sua admissibilidade também não tinham sido definidas.
A experiência laboratorial de Carlén (2003) pretende precisamente testar a pertinência das preocupações existentes acerca do eventual exercício de poder de mercado, por parte de um país ou bloco de países, num mercado internacional para transacção de GEE.69 Para o efeito, aproximam o desenho da experiência o mais possível daquele que seria o mercado de transacção de direitos de emissão de dióxido de carbono entre governos de diferentes países.70 Os resultados experimentais obtidos por
68 Os ganhos da Rússia e da Ucrânia, quando adoptam um comportamento intertemporalmente óptimo e limitam estrategicamente a venda dos seus títulos – exercendo o seu poder de mercado -, são seis vezesmais elevados do que os que conseguiriam com uma solução de mercado concorrencial.
69 Para o efeito, esta experiência considera a existência de 12 países, com informação bastante correcta acerca da procura de mercado, sendo um deles um grande comprador de direitos de emissão.
Carlén (2003) revela aos participantes o contexto da experiência, utiliza pagamentos acima dos habituais e uma estrutura de leilão duplo. As transacções eram sequenciais, e os preços podiam ser diferentes em diferentes transacções, o que significa que o poder de mercado se pode exercer não apenas através da retenção da procura ou oferta de títulos mas também através da discriminação de preços. Carlén (2003) proporcionou um treino intensivo aos indivíduos que iam participar na experiência, e informação escrita semelhante à que os governos teriam reunido antes de iniciarem as transacções neste mercado.
Carlén (2003) indicam convergência dos volumes e preços de mercado dos direitos de emissão para os níveis competitivos. Ou seja, este autor conclui que as transacções de direitos de emissão são efectivamente eficientes, não se verificando o exercício do poder de mercado por parte do país comprador. Tendo incluído as principais características reais de um mercado internacional de transacção de emissões entre governos, este resultado levanta dúvidas sobre a verificação de efectivas perdas de eficiência num mercado internacional para o carbono, quando existe poder de mercado. No entanto, como salienta Carlén (2003), esta é uma questão para a qual são necessários testes adicionais, já que o reduzido número de observações produzido nesta experiência não permite conclusões definitivas.
Para além de estudos como os que acabamos de referir, para avaliação das consequências de um eventual exercício de poder de mercado para situações concretas, vários outros surgiram com o objectivo de aferir se, em termos genéricos, os ganhos de eficiência dos mercados de direitos de emissão se continuavam a verificar em condições de monopsónio ou monopólio. Ou seja, alteram o modelo teórico original, por forma a incluir esta característica e avaliar as consequências para o resultado final. A literatura existente a este respeito faz, no entanto, uma distinção clara quanto ao tipo de poder de mercado exercido pelas empresas: poder de mercado simples e poder de mercado estratégico. Por isso, dividimos este ponto em duas secções distintas, para tratar cada um dos casos.
Antes de avançarmos para a análise das consequências do exercício do poder de mercado, quer simples, quer estratégico, por parte de empresas participantes em mercados de direitos de emissão, convém ainda referir outro tipo de situações, que não se incluem em nenhum dos dois. Tratam-se dos casos em que existe concorrência imperfeita não no mercado de direitos de emissão mas no mercado de produto em que as empresas reguladas operam. Os estudos sobre esta matéria procuram avaliar as consequências da introdução de um mercado de direitos de emissão para o bem-estar social, nestas circunstâncias. É o caso, por exemplo, de Sartzetakis (1997) que para além dessa avaliação pretende ainda comparar os resultados assim obtidos com os que se conseguiriam utilizando instrumentos de Comando-e-Controlo (isto para o caso de empresas com um comportamento oligopolista no mercado do produto, mas concorrência perfeita no mercado dos direitos de emissão).
emissão, nestas condições, tem essencialmente dois efeitos: i) minimizar os custos do controlo das emissões e; ii) redistribuir a produção entre as empresas (tendo em conta as imperfeições no mercado do produto e as diferenças na tecnologia de cada empresa para o controlo da poluição). Se o primeiro efeito aumenta claramente o bem-estar social, o segundo pode diminui-lo se forem as empresas ineficientes a ganhar quota de mercado. Esta é uma conclusão idêntica à que tinha sido encontrada por Malueg (1990), num estudo com objectivos semelhantes. Daí que Malueg (1990) recomendasse já algum cuidado quanto à introdução de programas ambientais deste tipo, e uma análise atenta à estrutura competitiva dos mercados do produto das empresas reguladas. Este autor considerava que, nestas circunstâncias, a introdução de um mercado para transacção de direitos de emissão poderia baixar o bem-estar social, comparativamente com o que seria obtido com um esquema do tipo Comando-e-Controlo.
No entanto, Sartzetakis (1997) demonstra que a redistribuição da quota de mercado entre as empresas é controlada pelo mecanismo do mercado de direitos de emissão, dominando o efeito positivo de aumento do bem-estar. Esta conclusão contraria então os receios de Malueg (1990) e as suas recomendações de precaução quanto à utilização deste instrumento de política, sobretudo para sectores como o energético, por exemplo.
Por seu lado, Fullerton e Metcalf (2002), da avaliação que fazem acerca do impacto de diferentes políticas ambientais aplicadas a indústrias como a da electricidade, corroboram os receios de Malueg (1990). Com base num modelo de equilíbrio geral, Fullerton e Metcalf (2002) concluem que a introdução de um programa ambiental para a transacção de direitos de emissão, por empresas cujo mercado do produto se caracteriza por concorrência imperfeita, tem maior probabilidade de reduzir o bem-estar do que aumentá-lo. Ou seja, de acordo com estes autores, os benefícios ambientais da redução da poluição conseguida com este instrumento de política são anulados pelo exacerbar de outras distorções previamente existentes.71
Ainda que o ideal fosse tratar simultaneamente, no mesmo modelo, a possibilidade de concorrência imperfeita quer no mercado de direitos de emissão, quer no mercado do produto em que as empresas reguladas operam, em nosso conhecimento, tal não foi ainda feito. Portanto, direccionamos a nossa revisão da literatura para uma
71 Destes estudos, de salientar, sobretudo, a importância da utilização de modelos de equilíbrio geral, e não apenas de equilíbrio parcial, para a avaliação das políticas ambientais. Até porque, o que parece estar em causa na realidade é a determinação de políticas de segundo-óptimo, tendo em conta as diversas distorções existentes – que não apenas a estrutura de concorrência imperfeita da indústria - aquando da introdução da regulamentação ambiental.
análise e enquadramento teóricos apenas para uma das vertentes do problema: a existência de concorrência imperfeita no mercado de direitos de emissão. Isto porque, como dissemos no início deste capítulo, o nosso objectivo é reflectir sobre as consequências para as propriedades de um sistema de transacção de direitos de emissão, da existência de condições de implementação diferentes das previstas no modelo teórico original. Ora, a este respeito, o modelo de Dales (1972) explicita claramente a hipótese de concorrência perfeita no mercado criado para a transacção de direitos de emissão, e não para o mercado do produto, pelo que nos debruçamos precisamente sobre a violação desta hipótese do modelo, por forma a avaliarmos as suas consequências para o desempenho deste instrumento de política.
3.3.1 – Poder de mercado simples
Considera-se que uma empresa participante no mercado para transacção de direitos de emissão possui poder de mercado simples numa das seguintes situações: quando age de forma a minimizar os seus custos com a compra dos direitos de emissão – se é compradora líquida, ou seja, monopsonista -, ou de forma a maximizar as suas receitas com a venda dos direitos de emissão – se é vendedora líquida, ou seja, monopolista.
Hahn (1984) foi o primeiro a demonstrar formalmente que o mercado de direitos de emissão, na presença de poder de mercado simples, não resulta na minimização dos custos totais de abatimento. Para além disso, prova ainda que a eficiência deste mercado não é independente da distribuição inicial dos títulos de emissão. Hahn (1984) demonstra que os custos totais de abatimento são minimizados apenas quando a empresa com poder de mercado opta por não participar no mercado, e isto só acontece quando a afectação inicial dos títulos é a mais eficiente. Ora, este resultado é contrário ao previsto por Dales (1968) ou Montgomery (1972), cujo modelo original prevê que nem a distribuição nem o preço final dos títulos de emissão fossem afectados pela forma de afectação inicial dos mesmos. No entanto, perante a violação da hipótese de concorrência perfeita, Hahn (1984) demonstra que quanto menos eficiente for a afectação inicial de títulos de emissão maior será a probabilidade de exercício do poder de mercado.72 Daí que sugira que o regulador procure distribuir os títulos de emissão o
72 Uma empresa com poder de monopsónio, por exemplo, percebe que o preço de equilíbrio dos títulos aumenta à medida que a sua
procura aumenta, por isso, toma este dado em consideração quando determina o número de títulos a adquirir e a quantidade de poluição a abater – decidindo reter a procura por forma a baixar os preços. Daí a importância da distribuição inicial de títulos, pois
mais próximo possível do resultado de equilíbrio potencial.
Tietenberg (1985), por seu lado, apesar de concordar que o exercício do poder de mercado diminui a eficiência do sistema de mercado desenhado para a transacção de direitos de emissão, não valoriza este problema. O autor considera que, ainda assim, esta é uma solução mais eficiente do que as soluções mais centralizadas até então usadas. Mesmo perante uma manipulação acentuada dos preços dos títulos de emissão, devido ao exercício do poder de mercado, Tietenberg (1985) conclui que os custos de abatimento da poluição não aumentam significativamente.73
As experiências laboratoriais de Cason et al. (2003) procuram testar as conclusões de Hahn (1984), reproduzindo as condições do mercado para transacção de direitos de emissão de nitrogénio proposto para a bacia hidrográfica de Port Phillip em Victoria, Austrália. Ou seja, Cason et al. (2003) procuram representar laboratorialmente um mercado com uma grande empresa, responsável por cerca de 94% das emissões de nitrogénio, e cinco pequenas empresas, responsáveis pelo restante, tornando patente a possibilidade de exercício do poder de mercado por parte da empresa dominante. Porém, os resultados obtidos para os preços e volumes dos títulos de emissão transaccionados, bem como os lucros das empresas, aproximavam- se mais do equilíbrio concorrencial do que do equilíbrio monopolista. Por isso, Cason
et al. (2003) concluem que, pelo menos para a instituição de mercado adoptada -
leilão duplo -, o poder de mercado parece ter um impacto sobre o desempenho do mercado menor do que o tradicionalmente atribuído pelos modelos de concorrência imperfeita. Cason et al. (2003) verificam ainda que a afectação inicial dos direitos de emissão não causa grande impacto sobre o desempenho do mercado concluindo, portanto, não ser necessário alterá-la para introduzir concorrência no mercado. Ou seja, estas experiências não confirmam as previsões teóricas de Hahn (1984). Cason
et al. (2003) salientam, porém, a necessidade de testar a robustez destas conclusões,
nomeadamente através da comparação com outras instituições de mercado. Até porque, o leilão duplo é habitualmente apontado na literatura económica como uma instituição de mercado capaz de impedir o exercício do poder de monopólio, pelo
determina quantos títulos a empresa tem de comprar, potenciando ou mitigando, assim, o poder de mercado do monopsonista.
73 Tietenberg (1985) refere a existência de estudos empíricos que indicam ser necessário um poder de mercado muito elevado - mais
de 90% do volume de transacções - para que a empresa dominante, ou oconjunto de empresas com comportamento colusivo, conseguissem manipular os custos de controlo da poluição. Mesmo nesses casos, concluem, comparativamente com outraspolíticas de controlo ambiental, a eficácia do mercado de direitos de emissão não seria afectada significativamente.
menos no mercado do produto.74
Outras experiências laboratoriais realizadas para avaliar o impacto da instituição de mercado escolhida sobre a eficiência do mercado de direitos de emissão, na presença de poder de mercado, concluem, no entanto, de forma oposta. Ledyard e Szakaly-Moore (1994), Brown- Kruse et al. (1995), Godby (1996, 1999 e 2000) e Muller et al. (2002), por exemplo, verificam o exercício do poder de mercado por parte de empresas dominantes, em mercados de direitos de emissões, mesmo quando a instituição escolhida é do tipo leilão duplo. Ou seja, estas experiências mostram que a instituição de mercado do tipo leilão duplo não é condição suficiente para impedir o exercício do poder de mercado:75 em monopólio, os preços médios registados para os títulos de emissão são mais elevados do que em concorrência e em monopsónio mais baixos, sendo os lucros do mercado redistribuídos em favor do agente com poder de mercado. Estas experiências confirmam, portanto, os receios adiantados pelo estudo teórico de Hahn (1984).
Mesmo com resultados de equilíbrio mais próximos do modelo de poder de mercado do que do concorrencial, estas experiências mostram que ainda se consegue obter uma parte significativa dos ganhos de eficiência potenciais.76 De acordo com estes resultados, os principais problemas dizem respeito aos efeitos de distribuição do rendimento provocados pelo poder de mercado, isto é, ao impacto sobre a equidade.
Tendo em conta os estudos citados, verificamos então existir discrepância nos resultados obtidos em experiências laboratoriais com o mesmo objectivo. Sobretudo, é notória a diferença nas conclusões a que chegam a maioria das experiências que representam mercados para transacção de direitos de emissão, na presença de agentes com poder de mercado, e os resultados obtidos em experiências semelhantes para o
74 Godby et al. (1999) enumeram algumas das experiências laboratoriais cujos resultados apontavam nesse sentido: Smith (1981),
Holt et al. (1986), Davis et al. (1991) e Sbriglia e O’Higgins (1996), por exemplo. Estas experiências concluíam que a instituição de mercado adoptada influenciava o resultado final obtido, impedindo, ou não, o exercício do poder de mercado. Entre as instituições de mercado testadas, o leilão duplo foi o que melhor se adequou a situações em que existe a possibilidade de exercício de poder de mercado. Isto porque, ao atribuir poder adicional ao lado da procura - devido aos incentivos de ofertas com preços mais reduzidos no último minuto, e à natureza sequencial das trocas -, diminui a capacidade das empresas aumentarem os preços, face aos níveis de concorrência. Como as reduções de preço, de última hora, se tornam do conhecimento público, os compradores têm um incentivo para, nos períodos seguintes, aguardarem pelas mesmas, o que faz com que seja cada vez mais difícil às empresas (ou empresa, no caso do monopolista) exercerem o poder de mercado.
75 Godby (1999), por exemplo, atribui a aparente robustez do leilão duplo ao poder de mercado, registada em experiências anteriores como a de Smith (1981), aos parâmetros utilizados.
76 No entanto, como salienta Godby (1999) o verdadeiro problema do exercício do poder de monopólio em mercados de direitos de emissão não são os efeitos de distribuição estáticos que induz mas sim os efeitos dinâmicos que os preços de mercado podem ter em futuras taxas de inovação tecnológica para métodos de abatimento. Ou seja, como os preços de mercado resultantes do equilíbrio monopolista não reflectem os verdadeiros custos marginais de abatimento no mercado, ameaçam a eficiência dinâmica deste instrumento de política. Desta forma, Godby (1999) destaca que as implicações do poder de monopólio simples neste tipo de mercado não devem ser analisadas com base apenas nos habituais indicadores de eficiência estática, devendo avaliar-se as consequências para a eficiência dinâmica do mesmo.
mercado do produto. Como salienta Muller et al. (2002), a investigação nesta área deveria então procurar analisar se esta diferença nos resultados – capacidade do leilão duplo impedir o exercício do poder de mercado, em mercados do produto mas não em mercados para transacção de direitos de emissão - se deve a características particulares do mercado de transacção de direitos de emissão. E, em caso afirmativo, deveriam identificar-se claramente essas características por forma a explicar de que forma justificam este resultado.
3.3.2 – Poder de mercado estratégico
Algo distinto é o problema do exercício de poder de mercado estratégico. Neste caso, a empresa dominante utiliza a sua influência no mercado de direitos de emissão para aumentar os custos de produção das suas concorrentes no mercado do produto, e não apenas para diminuir os seus próprios custos de abatimento. Para que tal aconteça, as empresas participantes no mercado de direitos de emissão têm, obviamente, de competir também na mesma indústria, existindo assim interacção entre o que acontece num e noutro mercado.
Misiolek e Elder (1989) constroem um modelo teórico com o intuito de analisar precisamente este problema e identificar as consequências da manipulação estratégica dos preços dos títulos de emissão por parte de empresas com poder de mercado. As conclusões a que chegam estes autores são diferentes das encontradas em estudos sobre