Dados e períodos de análise

Grande parte dos dados foi obtida a partir de análises documentais, como tramitação das medidas provisórias, discursos e notas taquigráficas de reuniões. Principalmente após a decisão do STF em 2012, o processo decisório se tornou mais transparente, havendo mais documentos para embasar a análise.

Informações sobre medidas provisórias, como data de edição, tramitação, conversão em lei e possíveis vetos foram obtidos nos sites do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da Presidência da República. Também documentos como atas e notas taquigráficas estão disponíveis nesses endereços na internet.

O universo de análise no tocante às medidas provisórias é composto pelas medidas editadas por Dilma de 2011 a 2015. Como mencionado, foram incluídas 21 MPs editadas por Lula no final de seu segundo mandato, e que tramitaram no Congresso apenas no governo Dilma. Além disso, a pesquisa excluiu, em algumas estatísticas e no rastreamento, as medidas provisórias orçamentárias, pois jurisprudência firmada no STF indica que, em se tratando de norma que exaure seus efeitos na aplicação dos recursos financeiros, mesmo a perda de vigência ou eventual inconstitucionalidade não podem desfazer essa situação fática21.

Alguns indicadores importantes foram utilizados para embasar a análise, como a taxa de confiança em decretos (PEREIRA et al., 2005) e a taxa de dispositivos vetados, construídos com base nos dados obtidos sobre MPs, vetos e outros projetos. Além disso, foi utilizado por algumas vezes o índice de governismo disponível no Basômetro – banco de dados sobre votações nominais mantido pelo jornal Estadão22_.

A cronologia dos eventos políticos foi feita com base na leitura e análise de todas as publicações diárias do jornal Estadão, de 2011 a 2015. A cada dia foram selecionados os eventos principais do ponto de vista político, de forma que se pôde montar uma cronologia detalhada de todo o governo Dilma. A escolha do Estadão foi tanto discricionária, pois se considera que o jornal faz uma cobertura abrangente da política nacional, quanto pragmática, pela facilidade de consulta ao acervo do jornal.

Além disso, foram realizadas entrevistas com cinco atores importantes no processo político: uma assessora da Liderança do Governo no Congresso Nacional, um assessor da Liderança do PMDB, um assessor da Liderança do PTB, um assessor da Liderança do DEM, e um assessor técnico das comissões de medidas provisórias. Todos eles têm experiência de no mínimo cinco anos de trabalho no Congresso, e estiveram envolvidos diretamente com apreciação de medidas provisórias nos últimos anos23.

As entrevistas foram semiestruturadas, buscando-se, primeiramente, captar a visão de cada entrevistado sobre a tramitação das medidas provisórias em seus respectivos setores de atuação. Em seguida, foram levantadas questões como a diferença de tramitação antes e

21 _{ADI nº 1.979/SC-MC, Tribunal Pleno, Relator: Ministro Marco Aurélio, DJ de 29/9/06.} 22 _{Acesso disponível em <http://estadaodados.com/basometro/>}

depois da decisão do STF em 2012, a maior dificuldade do novo rito para o governo e os processos mais marcantes ou importantes de MPs no governo Dilma.

Outra fonte relevante de dados foi a análise de conteúdo feita a partir dos discursos parlamentares em determinados projetos. Mais especificamente, analisou-se o teor dos discursos parlamentares na Câmara dos Deputados nas votações das MPs nºs 595, 664 e 665. O objetivo dessa análise foi apresentar um panorama geral do ânimo dos deputados na votação das matérias, bem como identificar conflitos entre governo e oposição e entre os membros da coalizão.

Além disso, fez-se uso de informações obtidas por meio da observação participante. Não se pode esconder o fato de que o pesquisador é servidor do Senado Federal, e trabalha desde agosto de 2012 na assessoria técnica das comissões de medidas provisórias. Essa posição permitiu que o pesquisador fizesse observações privilegiadas de todo o processo de apreciação das medidas provisórias nas comissões mistas. A extrema dificuldade de se alcançar o quórum para votação das MPs nas comissões, por exemplo, foge às estatísticas numéricas de aprovação, e mesmo a documentos formais como as atas. Apenas a presença física no local das reuniões é capaz de fornecer esse dado importante à pesquisa, que evidencia o aumento do custo de aprovação das medidas provisórias após a decisão do STF.

Além das observações de bastidores, cabe mencionar que foram travadas diversas conversas informais com parlamentares que participaram das comissões de medidas provisórias ao longo de mais de três anos, o que certamente ajudou no mapeamento do processo decisório e na identificação dos mecanismos causais. Portanto, a pesquisa também contou subsidiariamente com informações dessa natureza.

Com relação ao período de análise, como já mencionado, a pesquisa abrangeu os dois governos de Dilma, finalizando a análise no ano de 2015, quando foi aberto o processo de

impeachment. A opção por excluir o ano de 2016 justifica-se por dois motivos: primeiro, a

abertura do processo de impeachment em dezembro de 2015 criou uma dinâmica política própria em 2016, podendo enviesar a análise; segundo, grande parte da pesquisa foi realizada no próprio ano de 2016, quando ainda os dados do período não estavam consolidados.

Para fins de análise o governo Dilma foi subdividido em três períodos: i) a “lua de mel”, de janeiro de 2011 até março de 2012, quando a relação do Executivo com o Congresso era relativamente estável e quando o processo de tramitação das medidas provisórias, na prática, dispensava a instância das comissões mistas; ii) o desgaste da coalizão, de abril de 2012 até dezembro de 2014, período em que se observa deterioração política do governo e uma série de eventos que demonstram o mal estar na base do governo; e iii) paralisia

decisória, compreendendo todo o ano de 2015, quando governo e Congresso travaram disputas acirradas e comprometeram a governabilidade do país.

Nos Capítulos 4 e 5 a seguir, a pesquisa analisa o governo Dilma enfatizando a utilização das medidas provisórias. O Capítulo 4 aborda o primeiro mandato de Dilma, e busca identificar mecanismos causais relacionados à tramitação das medidas provisórias, avaliando como esses mecanismos operaram após a decisão do STF em 2012. O Capítulo 5, por sua vez, estudo o segundo mandato, investigando como as medidas provisórias do ajuste fiscal contribuíram para o quadro de deterioração política. A utilização do rastreamento de processo em seis casos menores nos dois capítulos ajudou a identificar mecanismos causais e entender como mudanças institucionais nas medidas provisórias interferiram na condução da coalizão de governo.