Embora os índices demonstrem uma avaliação cada vez mais positiva da democracia até o ano de 2015 e embora realmente tenham ocorrido melhorias significativas a partir da Constituição Federal de 1988, é conhecida a existência de questões profundas e novas a serem debatidas e incorporadas à comum compreensão de democracia. Tais questões são intrinsecamente ligadas à discussão acerca da participação, que terá lugar em breve.
Neste sentido, Rubens Becak e João Victor Rozatti Longhi apontam:
Em outras palavras, como um ser vivo que cresce e, para tal, necessita de elementos externos, o Direito vê em seu entorno uma crescente complexidade externa à que deve reagir. Neste viés claramente se inserem os meios de comunicação de massa ou as novas tecnologias, a criarem novos ia do Direito. Quando tantos países adotam o regime democrático e não conseguem exercê-lo devidamente, ou quando, especificamente no caso brasileiro, os instrumentos de exercício dos direitos políticos na democracia representativa e semi-direta 6mostram-se claramente insuficientes para as atuais demandas sociais, algo deve ser feito. (BEÇAK, LONGHI, 2010, p. 11).
Além das novas perspectivas trazidas pelas inovações tecnológicas, especialmente nos meios de comunicação, tem-se o grande desgaste operacionalizado pelas constantes práticas de corrupção e escândalos políticos:
[...] especificamente no caso brasileiro, os instrumentos de exercício dos direitos políticos na democracia representativa e semi-direta mostram-se claramente insuficientes para as atuais demandas sociais, algo deve ser feito. [...] Em minúcias, o sistema jurídico democrático se encontra jungido a outros interesses, mormente econômicos e políticos das classes dominantes,
6 Por democracia semidireta entende-se a tradicional democracia representativa, acrescida de certo
ocasionando seu não funcionamento. (BEÇAK, LONGHI, 2010, p. 11).
A partir deste ponto, os autores avaliam a resposta da população brasileira aos acontecimentos:
Isso se exemplifica pelo atual descaso dos cidadãos para com a política, tal como seu próprio distanciamento dos partidos políticos, principais atores do jogo democrático representativo, que cada vez mais têm menos adeptos, fato também conhecido por crise de representatividade. (BEÇAK, LONGHI, 2010, p. 11).
contribui para a visão do problema destacando o seguinte:
Já nas primeiras décadas do século XX, ou mesmo antes, no final do século XIX, começa-se a perceber que aquele sistema com a aparência de suprassumo da evolução democrática encontrava um questionamento sui- generis. Até que ponto a necessidade do exercício democrático aparentemente impossível sem a existência da representação e dos partidos políticos não acabara por provocar um distanciamento excessivo entre a vontade do eleitor-representado e o eleito representante? Até que, ponto, pior ainda, a ação do representante não colidia mesmo com a do representado? (BEÇAK, 2006, p.1).
Não será aprofundado o tema da crise de representatividade, dos escândalos de corrupção e da descrença generalizada na Administração Pública dada a abundância de exemplos diários destes descontentamentos nos mais diversos canais de mídia. Somente reforça-se que, no ano de 2018, o Índice de Confiança Social ICS em relação às diversas instituições brasileiras atingiu queda histórica (BRASIL, 2018). Na pior posição encontrava-se o Presidente da República, seguido dos partidos políticos, Congresso Nacional e Governo Federal. Em 2019 o ICS obteve certa melhora, mas os partidos políticos e o Governo Federal continuaram figurando nas piores posições (BRASIL, 2019).
Portanto, é seguro afirmar a existência de uma crise política instaurada. Não obstante, para elevar o discurso e diferenciá-lo do comum incômodo com a crise de representatividade e do disseminado descontentamento com as práticas de governo, faz-se necessário buscar mecanismos e estabelecer propostas.
A questão também foi explorada por Paulo Bonavides. Quanto à democracia representativa e sua situação atual, declara:
Na democracia representativa tudo se passa como se o povo realmente governasse; há, portanto, a presunção ou ficção de que a vontade representativa é a mesma vontade popular, ou seja, aquilo que os representantes querem vem a ser legitimamente aquilo que o povo haveria de querer, se pudesse governar pessoalmente, materialmente, com as
próprias mãos. (BONAVIDES, 2000, p. 335).
No desenrolar desta representação supostamente correspondente à vontade do povo em todas as matérias , Bonavides observa as seguintes consequências:
A lição de nossa época demonstra que não raro os partidos, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem. Com a corrupção partidária, o corpo eleitoral, que é o povo politicamente organizado, sai bastante ferido. No seio dos partidos forma-se logo mais uma vontade infiel e contraditória do sentimento da massa sufragante. [...] testemunham as massas então a maior das tragédias políticas: o colossal logro de que caíram vítimas. Indefesas ficam e a democracia que elas cuidavam estar segura e incontrastavelmente em suas mãos, escapa-lhes como uma miragem. (BONAVIDES, 2000, p. 359).
A falha representatividade culminaria neste cenário:
O partido onipotente, a esta altura, já não é o povo nem a sua vontade geral. Mas ínfima minoria que, tendo os postos de mando e os cordões com que guiar a ação política, desnaturou nesse processo de condução partidária toda a verdade democrática. (BONAVIDES, 2000, p. 359).
Com a mesma segurança que se afirmou a crise política se pode afirmar a complexidade de aliar as problemáticas trazidas pelas novas tecnologias de comunicação àquelas tão profundamente enraizadas nos sistemas de governo brasileiros. Beçak indica que o caminho para se reafirmar e fortalecer o primado democrático é por meio da democracia participativa:
Num momento em que se discute no panorama político nacional o tema da Reforma Política, nos pareceu oportuna a discussão sobre o primado democrático e a reafirmação deste ideal, o que, assim nos parece, exige um exame do permear desta idéia por todos os setores da sociedade. Isto, somente se pode buscar com a utilização de instrumentos de democracia participativa. (BEÇAK, 2006, p.1).
Bonavides, da mesma forma, acredita que para equilibrar a situação é preciso recuperar as práticas de democracia semidireta:
[...] a memória política de retorno ao corretivo constitucional da democracia semidireta, cujas práticas, judiciosamente intensificadas, poderiam contrabalançar talvez o absolutismo da burocracia partidária, dos oligarcas que recebem da democracia o poder de destruir a democracia mesma. (BONAVIDES, 2000, p. 360).
Destarte, aparece como resposta aos obstáculos percebidos na democracia representativa indireta e semidireta7 a qual, no Brasil, é constituída pelo plebiscito e pelo referendum. As propostas de lei de iniciativa popular também se incluem nesta categoria.
A iniciativa popular é trazida na Constituição Federal de 1988 no artigo 14, inciso III e no artigo 61, §2º, que regulamenta sua propositura e determina a necessidade de subscrição de, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional (que hoje soma 150.519.635 cidadãos, segundo dados da Justiça Eleitoral), o que representa, nos números atuais, 1.505.196,35 milhão de assinaturas. Não suficiente, as assinaturas precisam estar distribuídas em pelo menos 5 estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitorados de cada um deles.
Pela criteriosa forma estabelecida para se executar esta forma de participação, é seguro dizer que se tornou inadequada ao objetivo que visava o de facilitar a inclusão dos cidadãos no processo legislativo. Parafraseando Sérgio Resende de Barros e sua costumeira colocação em sala de aula, Beçak expõe a crítica ao modelo:
-se por avião até Brasília é fazer pressão por sobre os deputados de sua região, ou até mesmo, nas vindas destes deputados, semanais, aos estados de origem, fazer a pressão in loco, do que cumprir os requisitos constitucionais... (BEÇAK, 20016, p. 8).
O autor expõe, ainda, o seguinte problema, sobre o qual nos debruçaremos: Mas será que com esta descrição do instrumental mais usualmente colocado à disposição do cidadão, temos realmente uma gama de mecanismos que permitam que se supra aquele distanciamento que já nos referimos, aquela sensação que é de certa forma comum, de que as reais necessidades e angústias da população não estão sendo discutidas nos foros de exercício do poder? Como aprimorar isto? (BEÇAK, 2006, p. 9).
No mesmo sentido expressa-
O surgimento de novas formas de participação cidadã para exercer influência nas políticas públicas representa um importante desafio para a teoria democrática, que se baseava na representação eleitoral como único meio de expressão dos cidadãos frente ao governo, principalmente no século XX. (MARX et al., 2014, p. 12).
7 Insere-se a democracia semidireta como parte do problema pois parte-se da ideia de que sua
execução tem sido fraca em comparação com a potencialidade inclusive em comparação com o aquela explorada pelo Brasil em outros tempos, notadamente na segunda gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Com a ampla discussão e produção intelectual sobre o tema, logo percebeu- se que as medidas previstas em constituição são apenas um passo para o ideal de uma democracia verdadeiramente participativa, capaz de diminuir o abismo entre representantes e representados.
3.9.1 A democracia participativa como forma de aproximar o representado democratizando a democracia
Em relação aos estudos e práticas sobre a problemática exibida, pode-se destacar o desenvolvimento de mecanismos de participação no Brasil a partir da década de 2000.
Tais mecanismos são os fóruns de participação societal, tais como orçamentos participativos, conselhos e conferências de políticas públicas em praticamente todas as áreas governamentais (MARX, et al., 2014).
Para Pogrebinschi e Santos (2011, p. 260), o principal pressuposto a nortear tais experiências é o de permitir que os cidadãos se envolvam de forma mais direta na gestão da coisa pública, em particular na formulação, execução e controle de políticas públicas.
Especificamente quanto as conferências nacionais, seu papel é o de debater temas relevantes da política pública e social e formar decisões deliberativas, para então repassá-las aos devidos órgãos responsáveis, sejam eles ministérios, esferas do Poder Legislativo ou outros. Por meio das conferências, setores organizados da sociedade civil encontram espaço para se reunirem e refletirem sobre pautas importantes, inclusive sobre temas relativos a minorias que dificilmente encontram espaço diretamente nos órgãos legislativos ou executivos. Se solidifica, assim, um canal de comunicação entre a sociedade e o Poder Público.
No âmbito municipal, Porto Alegre foi referência à nível nacional e internacional ao instituir o Orçamento Participativo OP, selecionado pela Organização das Nações Unidas ONU, como uma das 40 mais notáveis experiências de gestão local na conferência Habitat II. Sua primeira ocorrência foi na década de 1980.
O OP é trazido como exemplo pela sua organização e função de aproximar a sociedade, descentralizando o conhecimento sobre a gestão pública. A organização deste organismo funcionou, basicamente, com discussões públicas acerca do orçamento público, das quais participavam os moradores da cidade ou de alguma região em particular e nas quais eram estabelecidos critérios de participação e prioridades orçamentárias, para, mais tarde, serem abertas, em encontros ou fóruns, as deliberações para discussão pública e, por fim, serem prestadas contas sobre as decisões tomadas (MARX, et al, 2014).
Cada experiência de participação é particular e depende de regulamentos específicos. Portanto, ao citar o OP como case de sucesso ressalta-se o fato de ter sido construído um modelo que funcionou e inspirou outros modelos ao redor do mundo.
Voltando ao tema das conferências nacionais, estas tiveram predominância acentuada entre os anos de 2000 e 2010:
De 2003 a 2011, foram realizadas 82 conferencias nacionais que discutiram diretrizes de políticas públicas em diversas áreas, mobilizando mais de 5 milhões de pessoas em milhares de municípios e nos eventos em nível estadual e federal [...] observou-se, também, na última década, a adoção crescente de outras formas de interação entre Estado e sociedade, como ouvidorias, consultas públicas, audiências públicas e outros formatos menos institucionalizados como grupos de trabalho, comitês, mesas de diálogo e negociação, envolvendo atores governamentais e sociais. (MARX, et al, p. 184).
As conferências nacionais, por sua vez, objetivavam a discussão de pautas política e socialmente relevantes, a extração de deliberações e a realização de proposições para os órgãos do Poder Público. Por meio delas, setores organizados da sociedade se fazem presentes. A organização dos eventos foi operacionalizada pelo Poder Executivo em parceria com a sociedade civil e eles obtiveram alcance nacional e foram considerados como instituições participativas.
O Brasil faz na prática o que os estudiosos internacionais da democracia e dos processos democráticos de formulação de políticas públicas esforçam-se por fazer criando modelos teóricos e produzindo simulações hipotéticas: aprofundar o grau de participação e deliberação das decisões políticas por meio de uma aproximação entre o Estado e a sociedade civil. (POGREBINSCHI, SANTOS, 2011, p. 266).
O estudo realizado por Pogrebinschi e Santos visou demonstrar que as instâncias participativas podem fortalecer o modelo democrático, inclusive a representação, ao aproximar a sociedade civil do Poder Público.
Para fundamental tal aproximação, realizou-se uma pesquisa para analisar a aderência, pelo Poder Legislativo, dos temas e discussões acontecidos em sede de conferências nacionais. Os resultados estão expressos na Tabela 1:
Tabela 1 Projetos de Lei e Propostas de Emenda à Constituição: Pertinência Temática x Produção Total do Congresso Nacional8:
Fonte: POGREBINSCHI, SANTOS, 2011.
Referente à disseminação de tais programas participativos, temos os dados subsequentes:
[...] ao passo que em 2002 apenas 11,5% dos órgãos federais possuíam mais de 75% dos seus programas com pelo menos uma forma de interação com a sociedade, em 2010, 75,4% dos órgãos federais apresentam mais de 75% dos seus programas com pelo menos uma forma de interação com a sociedade. Isto é, ao final da década de 2000, a maior parte das ações governamentais estava sujeita a alguma forma de contato com atores sociais ou apresentavam mecanismos ativos de participação. (AVRITZER, 2013, p. 36).
A abertura de canais entre representantes e representados demonstrou gerar, ainda, outro efeito positivo, um tanto subjetivo: o fortalecimento do senso de pertencimento na democracia. Pateman (1992) destaca a influência positiva que a participação ainda que em espaços reduzidos como a esfera municipal exerce na formação de um sentimento de eficácia política, forte catalizador da participação política nas pautas públicas:
O argumento da teoria da democracia participativa é que a participação nas áreas alternativas capacitaria o indivíduo a avaliar melhor a conexão entre as
8 Para mais estudos e métricas sobre a aderência do legislativo às discussões, recomenda-se a leitura
esferas públicas e privada. O homem comum poderia ainda se interessar por coisas que estejam próximas de onde mora, mas a existência de uma sociedade participativa significa que ele estaria mais capacitado para intervir no desempenho dos representantes em nível nacional, estaria em melhores condições para tomar decisões de alcance nacional quando surge a oportunidade para tal [...] (PATEMAN, 1992, p. 146).
Para Pateman, o indivíduo que participa destes ambientes pode modificar até mesmo a sua concepção sobre o voto, pois percebe-se mais incluído na discussão política do meio em que vive:
[...] estaria mais apto para avaliar o impacto das decisões tomadas pelos representantes nacionais sobre sua própria vida e sobre o meio que o cerca. No contexto de uma sociedade participativa o significado do voto para o indivíduo se modificaria: além de ser um indivíduo determinado, ele disporia de múltiplas oportunidades para se educar como cidadão público. (PATEMAN, 1992, p. 146).
Compreendeu-se, então, a relevância dos diversos mecanismos de participação para o alargamento da experiência democrática, inclusive para o estreitamento da ligação entre demandas sociais e os poderes da Administração Pública. Sem dúvida, estes mecanismos se demonstraram eficientes, contudo, são também insuficientes e carentes de reinvenção tecnológica:
Além das insuficiências que marcam o quadro atual da participação no nível nacional no Brasil, comprometendo a sua efetividade, observa-se ainda alguns potenciais sinais de esgotamento do atual modelo. Esses sinais tem se manifestado sob duas óticas. A primeira diz respeito às dificuldades de acesso aos espaços de participação e à representação de interesses no seu interior. Trata- se de um conjunto de problemas de grande pertinência para os conselhos. (AVRITZER, 2013, p. 40).
Contribuindo no plano da insuficiência pautada na dificuldade de acesso, observou-se, inclusive, que a composição dos participantes em conselhos nacionais tem-se resumido a pessoas do sexo masculino, de cor branca e de origem regional nos maiores polos econômicos do país, retratando o desafio de maior inclusão e diversidade social (AVRITZER, 2013, p. 41).
Logo, os desafios podem ser resumidos em encontrar uma abertura maior de participação, formando canais diretos com a sociedade e incluindo formas eletrônicas de participação:
Finalmente, cabe chamar a atenção para a necessidade de maior incorporação de ferramentas digitais, tecnologias de informação e instrumentos de interação mediados pela internet. Essa incorporação poderia se dar tanto na criação de formas não-presenciais de participação, como também no funcionamento cotidiano das instituições participativas tradicionais. No primeiro caso, sugerem-se esforços de abertura de novas
formas de participação baseada na internet, como portais, processos de consulta pública, enquetes etc., que permitam aos cidadãos expressarem suas demandas e reivindicações e aos governantes submeterem propostas à discussão pública. (AVRITZER, 2013, p. 44).
Atentando também para a operacionalização da transparência, propõem-se o uso de bancos de dados e a criação de sistemas inovadores para fomentar a participação e transparência:
[...] advoga-se por uma maior uso de ferramentas informacionais e interativas pelos espaços de participação já existentes, como por exemplo o compartilhamento de bancos de dados entre ouvidorias e conselhos de uma mesma área de política, ou a criação de sistemas de monitoramento e deliberações de conferências, entre outras medidas que ampliam a transparência e a troca de informações entre os participantes. (AVRITZER, 2013, p. 45).
Ambiciona-se, agora, propor um instrumento e prática que possa atacar tanto a maior inclusão da sociedade quanto a estruturação de formas eletrônicas para a participação. Dessarte, o objetivo final é fortalecer a experiência democrática brasileira, trazendo formas atuais e inovadoras de participação. Para dar sustentação à proposta cabe mencionar suas bases constitucionais e legais.
4 DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES PÚBLICAS NO BRASIL
Advertidos pela ditadura militar acerca dos perigos das forças que operam na obscuridade e cerceiam os debates na sociedade, e cientes da importância da publicidade para a efetiva participação democrática, os constituintes firmaram, no artigo 37 da Carta Magna, o princípio da publicidade na Administração Pública, junto dos demais princípios orientadores do estado de direito brasileiro legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência9.
Segundo o artigo 37 da CF de 1988:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]
Em seu turno, o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição trata do direito de todos a receber informações dos órgãos públicos:
9 O princípio da eficiência foi incluído ao ordenamento pela Emenda Constitucional 19/98. A partir de
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Nesse sentido, a obra de Costa Machado (2018) traz:
A partir do princípio basilar da publicidade, a norma aqui tratada se relaciona diretamente com a figura do direito de petição (ver art. 5°, XXXIV, desta Constituição). Do direito de petição decorre, pois, num primeiro momento, o direito ao acesso a registros e informações sobre os chamados atos de governo. Bem assim, a Constituição assegura o direito de petição tanto para atender interesses individuais quanto gerais e coletivos, assim como para defesa de direito e também para ataque à ilegalidade ou abuso de poder. Ora, se o princípio da publicidade se impõe à Administração, posto que lida e gerencia interesses coletivos e não pessoais, esses últimos protegidos pelo direito à privacidade e à intimidade, nada justifica o sigilo ou o conhecimento restrito dos seus atos, afora a exceção ditada pelo art. 5°, XXXIll. A parte final deste inciso, ao se reportar ao disposto no inciso XXXIII do art. 5°, revela na verdade uma única exceção à publicidade: aqueles atos do governo cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. [...] (MACHADO, 2018, p. 281).
Isto posto, compreende-se que o texto constitucional conferiu a todos os cidadãos o direito de exigir informações sobre os atos de governo e recursos públicos, visando fornecer ao cidadão o seu instrumento fundamental de participação democrática o conhecimento.
Conforme o pensamento de Bobbio (1997), aquilo que se mantém escondido não pode ser fiscalizado. A contribuição de Costa Machado (2018) destaca este pensamento ao mencionar o fato de a administração pública lidar justamente com