Estado da arte dos Dados Governamentais Abertos no Brasil

Em 2011, o Brasil, em conjunto com diversos outros países, como África do Sul, Estados Unidos, Indonésia, México, Noruega, Reino Unido, dentre outros, celebrou o Open Government Partnership (Parceria para Governo Aberto). A partir daquele momento, surgiram legislações no país sobre o tema.

O decreto de 15 de setembro de 2011, hoje revogado pelo decreto 10.160 de 9 de dezembro de 2019, instituiu a Política Nacional de Governo Aberto, no âmbito do Poder Executivo Federal. Seus objetivos são:

Art. 3º Os planos de ação nacionais sobre governo aberto contemplarão iniciativas, ações, projetos, programas e políticas públicas destinadas: I - ao aumento da transparência;

II - ao aprimoramento da governança pública; III - ao acesso às informações públicas; IV - à prevenção e ao combate à corrupção; V - à melhoria da prestação de serviços públicos; VI - à eficiência administrativa; e

VII - ao fortalecimento da integridade pública.

Parágrafo único. Os planos de ação nacionais sobre governo aberto contemplarão, prioritariamente, a inclusão de iniciativas, de ações, de projetos, de programas e de políticas públicas inovadoras e terão duração de até dois anos.

Da mesma forma, no ano de 2016, através do Decreto 8.777 de 11 de maio de 2016, criou-se a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal. Dentre seus objetivos, expressos nos incisos do artigo 1º, destaca-se:

I - promover a publicação de dados contidos em bases de dados de órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional sob a forma de dados abertos;

II - aprimorar a cultura de transparência pública;

III - franquear aos cidadãos o acesso, de forma aberta, aos dados produzidos ou acumulados pelo Poder Executivo federal, sobre os quais não recaia vedação expressa de acesso;

[...] V - fomentar o controle social e o desenvolvimento de novas tecnologias destinadas à construção de ambiente de gestão pública participativa e democrática e à melhor oferta de serviços públicos para o cidadão;

VI - fomentar a pesquisa científica de base empírica sobre a gestão pública; VII - promover o desenvolvimento tecnológico e a inovação nos setores público e privado e fomentar novos negócios;

Entende-se, portanto, que a partir da entrada em vigor deste instrumento, o Poder Público Federal brasileiro se compromete a disponibilizar dados em formato aberto, para, inclusive, fortalecer a transparência pública e o controle da sociedade sobre a gestão pública.

O decreto 9.903, de julho de 2019 alterou a gestão da Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal e passou a sua incumbência, antes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para a Controladoria-Geral da União.

Dentre as recentes alterações, chama atenção a do artigo 7º do decreto 10.160 de 9 de dezembro de 2019, ao passo que institui um Comitê Interministerial de Governo Aberto e dispõe alguns limites para a sua atuação: podem ser formados até dois grupos de trabalho temporários, compostos por, no máximo, 7 membros e de duração não superior a um ano.

Não é surpreendente, portanto, que apesar de existir mecanismo legal dispondo a publicação de DGA, por meio da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos INDA, ainda se observe desordem e falta de dados em diversos portais de órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

Conforme apontado pelo Manual de Dados Abertos (W3C, 2010, p. 11): No Brasil, apesar de existirem programas bastante avançados de transparência pública como, por exemplo, de transparência orçamentária - , ainda são raríssimos os órgãos ou secretarias que disponibilizam dados abertos. No melhor dos casos, há dados disponíveis para visualização, mas existem inúmeras barreiras técnicas, e até políticas, para que sejam reutilizados pela sociedade na criação de novos projetos e serviços.

Neste ponto insere-se o principal motivo pelo qual, neste trabalho, defende- se que a aplicação do conceito de Dados Governamentais Abertos é o mais adequado instrumento para o fortalecimento da participação democrática, do controle pela população da Administração Pública e da modernização dos meios de participação as iniciativas de Governo Aberto são organizadas exclusivamente pelo Poder Público, as quais, conforme apontado diversas vezes, ainda são tímidas, desorganizadas e de dimensões muito menores do que se poderia considerar adequado para um acesso à informação efetivo.

Enquanto as iniciativas governamentais caminham a pequenos e vagarosos passos, a própria sociedade civil tem se organizado, com os dados escassos que é possível obter, sanando dores dos cidadãos, conforme mostram os seguintes exemplos:

O CMSP (http://cmsp.topical.com.br/), do desenvolvedor Mauricio Maia, traz uma nova visualização das prestações de contas disponibilizadas no sítio da Câmara Municipal de São Paulo o que, antes, só podia ser encontrado após consulta em várias listas e tabelas, impedindo a comparação entre contas de diferentes vereadores agora está disponível em gráficos e listagens

interativas. Maia também criou e desenvolveu o projeto Alagamentos (http://alagamentos.topical.com.br/), que reorganiza dados públicos sobre incidências de alagamentos na cidade de São Paulo, contribuindo para o entendimento desse problema. O sistema ainda informa, por redes sociais como o Twitter, onde podem aparecer novos pontos de alagamento, ajudando o usuário a evitar vias congestionadas ou perigosas em dias de chuva. SACSP (http://sacsp.mamulti.com/), do programador Bruno Barreto, permite visualizar e acompanhar as reclamações feitas pelos munícipes no sítio da prefeitura paulistana. O que antes era acessível apenas por meio de senha não estando inteiramente transparente para os cidadãos está disponível no SACSP, permitindo que se visualize cada um dos problemas relatados na cidade, tenha-se ciência dos departamentos que recebem o recorde de reclamações e ainda se verifiquem incidências e solicitações de diferentes regiões em um mapa interativo. O Legisdados (http://legisdados.org/), do sociólogo Pedro Belasco, republica os dados de tramitação parlamentar na Câmara dos Deputados. Apesar dos dados já estarem disponíveis na Internet, o sítio fornece as mesmas informações em formatos estruturados e compreensíveis por máquina, de forma a facilitar a vida de outros desenvolvedores que queriam criar sistemas integrados com essas informações. (W3C, 2010, p. 12).

Retomando o pensamento de Pogrebinschi e Santos, de que o principal objetivo das experiências de participação seria a possibilidade de inserir o cidadão de forma mais direta na gestão da coisa pública, em particular na formulação, execução e controle de políticas públicas. (Pogrebinschi, Santos, 2011, p. 260), propõe-se que o conceito de DGA, quando implantado na Administração Pública, facilita esta inserção do cidadão, pois permite que a própria sociedade civil se organize, crie esferas de debate e sobretudo controle as políticas públicas em execução.

A existência atual de iniciativas deste tipo num cenário de falta de dados abertos demonstra que a sociedade tem apetite de maior participação, permitindo inferir-se, ainda, que existe uma maior sede por informações do que o governo tem conseguido sanar. Além disso, a própria inserção de mecanismos limitantes para as atividades relacionadas a programas de Governo Aberto demonstra que possivelmente a abertura total das informações para maior participação e controle público, junto da criação de mecanismos e estratégias para abrir as práticas de governo, não é uma prioridade.

Assim, a disponibilização dos DGA pode ser o instrumento ideal para ter-se acesso à informação e modernização das formas de participação, aumentando o protagonismo do cidadão e fortalecendo as práticas de controle da gestão pública. Além de, novamente, abrir-se espaço para inovação a partir da melhoria dos instrumentos surgidos e, por fim, destaca-se que esta não é uma forma de exclusão

da gerência da Administração Pública, pois ela própria pode utilizar-se dos dados divulgados.

Num contexto mais amplo, buscou-se demonstrar o quanto a existência de segredo e temas que permanecem ocultos facilita a ascensão do autoritarismo e, na própria história brasileira, resultou também na ascensão de regimes ditatoriais.

Portanto, num cenário político de inquietação da população e de descrença nas instituições, faz-se necessário, mais do que nunca, aproximar toda a população e repensar formas participativas para a democracia plebiscitos, referendos e leis de inciativa popular (de difícil execução) não são suficientes para uma sociedade altamente conectada com as TICs e que, cada vez mais, se organiza de forma independente para produzir conhecimento acerca da Gestão Pública.

É passada a hora de o Poder Público fornecer ao cidadão aquilo que é seu por direito o conhecimento e o instrumento mais fundamental para o exercício da democracia.

5 CONCLUSÃO

Buscou-se retomar o papel histórico do segredo de estado, voltando à Idade Média e apontando o aspecto estratégico por ele assumido, como mantenedor da figura do monarca como a representação de Deus na terra. Por meio do medo e da cega obediência ao rei aquele sistema se manteve até a ascensão da Revolução Francesa e das pautas Iluministas, as quais, por meio do processo de Ilustração, jogaram luz às sombras do poder que se desenvolvia na obscuridade. Desenhou-se o contexto de evolução e de queda do segredo de estado, apontando sua conexão com o absolutismo e formas autoritárias de controle.

Passando para terras brasileiras, tratou-se de todas as constituições já feitas, correlacionando-as ao quadro social da época para demonstrar, bem como no contexto histórico mundial, a conexão entre desinformação da população e a ascensão de formas autoritárias de governo.

Utilizou-se, ainda, o estudo V-Dem para levantar, dentre as dimensões eleitoral, liberal, participativa, igualitária e deliberativa componentes do conceito de Poliarquia proposto por Dahl , quais as mais críticas no histórico brasileiro. Através

do estudo percebeu-se que os componentes deliberativo e participativo sofreram especial queda durante períodos autoritários, nos quais se operou também forte censura. Apesar das expressivas regressões nos índices, destacadamente entre as décadas de 1930 e 1940 e 1960 e 1980 períodos de Estado Novo e Ditadura Militar, respectivamente o país sempre atingiu índices maiores do que os anteriores após cada experiência autoritária, ou seja, ergueu-se mais forte.

A despeito de os índices terem se fortalecido durante a experiência democrática recente brasileira, novos desafios se apresentaram, quais sejam a necessidade de maior participação societal na democracia representativa e a carência de inserção do debate democrático também em meio digital, expandindo o alcance populacional por meio das TIC.

Por fim, apresentou-se um panorama da legislação brasileira acerca do acesso à informação, da publicidade e de políticas inovadoras para promover maior transparência às diferentes instâncias da Administração Pública, bem como um acesso moderno e facilitado a diferentes formas de participação democrática. Dentre as opções de ferramentas inovadoras, destacou-se o Governo Aberto, o e-Governo e os Dados Abertos.

Após breve definição de cada uma das frentes, mostrou-se a importância de se estabelecer os Dados Abertos como forma de ultrapassar os desafios supracitados, haja vista o seu potencial de oferecer o efetivo acesso à informação, não só da forma que o próprio governo acredita ser melhor (o que, conforme percebido nas experiências ao longo da história, pode resultar em autoritarismo e políticas de censura), mas também da forma que a sociedade civil deseja organizar-se e usufruir das informações, resolvendo dores que, de outra forma, poderiam levar muito mais tempo, esforço e recursos para o Poder Público resolver.

Assim, partindo do pressuposto que o conhecimento é o instrumento mais fundamental para uma efetiva participação democrática e, consequentemente, o instrumento que permite o controle social da Administração Pública e o debate, acredita-se que os Dados Abertos, por propiciarem o conhecimento e facilitarem exponencialmente o uso deste conhecimento no ambiente virtual, são o caminho ideal.

Quanto à pesquisa, os maiores desafios, sem dúvida, foram conseguir entender o quadro atual destas iniciativas no Brasil. Existem diferentes leis e programas, no entanto, nem mesmo a mais básica das necessidades é sanada, qual

seja o acesso facilitado. Cada portal obedece a uma organização diferente, tem um tipo de dados específico, muitos dos quais desatualizados e incompletos. Se existe dificuldade de compreensão por quem pesquisa este tipo de sítio eletrônico, pode-se imaginar que para a população em geral seja ainda mais dificultoso. Por último, mas não menos importante, o próprio Governo Federal não demonstra comprometimento suficiente com as práticas. Existe sim legislação sobre o tema, não obstante, nesta mesma legislação são estabelecidos limites máximos para a atuação dos órgãos responsáveis. Percebe-se, portanto, o fraco engajamento e priorização do tema.

Por todos os motivos arrazoados, empoderar a população por meio dos Dados Governamentais Abertos mostra-se uma possível solução e, no cenário menos otimista, uma boa prática para enfrentar os desafios elencados.

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