Dimensão Social

Com a finalidade de pontuar a percepção do cidadão sobre o funcionamento do sistema e-SIC, foi feito um simulado, com a formalização de pedidos, seguindo o protocolo normal para a demanda de informações da Universidade Federal da Bahia. Os participantes representam os cidadãos interessados em obter qualquer informação governamental, sendo que os solicitantes foram: um profissional externo à UFBA, um técnico-administrativo da Universidade, um estudante de outra Instituição de Ensino Superior e um discente desta Instituição. Todos eles são usuários comuns das ferramentas digitais, com habilidades para utilização de aplicativos, tais como matricula web, envio de declaração de imposto de renda via internet, além da participação em redes sociais.

A orientação feita pela autora foi para que o participante formulasse uma pergunta, devendo solicitar a informação através do Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão – e-SIC da UFBA e realizar esse procedimento, acessando a página principal da Universidade Federal da Bahia.

Os participantes externos à UFBA gastaram cerca de 10 minutos mais do que os participantes vinculados à UFBA, mas esse fato não interferiu na formalização do pedido, pois todos eles foram até o final do procedimento. Entretanto, todos tiveram dificuldade em identificar o local exato para registrar o pedido de informação on-line, acessando, equivocadamente, e até fazendo download do formulário específico para o cidadão que deseja entregar o pedido preenchido fisicamente, conforme pode ser visualizado no texto final da figura 5, apresentada abaixo: “Formulário para pedido de acesso à informação – Pessoa natural”.

O caminho correto a ser percorrido, pelo interessado, está sinalizado no mesmo parágrafo, onde consta a seguinte frase: “Os pedidos de informação podem ser encaminhados ao SIC através do Sistema Eletrônico de Serviço de Informação ao Cidadão.” Entretanto não existe nenhum destaque, nessa área de acesso, que

seja capaz de chamar a atenção do usuário, no sentido de escolher essa opção para o protocolo virtual do pedido de informação.

Uma das reclamações de todos os participantes foi, exatamente, a respeito da dificuldade em localizar a área para formalizar o pedido de informação. Todos eles afirmaram que esta seção poderia sinalizar, de forma mais chamativa, o caminho de acesso para pedidos no formato digital, destacando a frase “Sistema Eletrônico de Serviço de Informação ao Cidadão”. A figura 5, apresentada abaixo, mostra a tela visualizada pelo usuário que deseja protocolar um pedido de informação, direcionado à Universidade Federal da Bahia, através da web, no endereço: www.ufba.br.

Figura 6 – Portal e-SIC – Serviço de Informação ao Cidadão

Fonte: Site www.ufba.br

Além disso, exceto o participante técnico-administrativo da UFBA, os demais acharam que o site deveria ser mais amigável, isto é, ser mais didático para facilitar

a navegação. Outro problema comum a todos os participantes foi relativo ao significado de “Órgão Superior Vinculado”, que é uma janela do formulário virtual para preenchimento do órgão destinatário do pedido de informação, sendo nesse caso a UFBA. Nesse espaço, o usuário estudante externo à UFBA, enviou, equivocadamente, seu pedido para a Secretaria de Direitos Humanos.

Na opinião deste participante, na janela para preenchimento do “órgão superior vinculado”, conforme pode ser visto na figura 6, abaixo, deveria constar uma explicação sobre o seu significado ou uma denominação mais apropriada para identificá-lo, como por exemplo “órgão destinatário da pergunta”. Além disso, o ícone reservado ao preenchimento do destinatário do pedido de informação deveria sugerir o nome da UFBA como uma primeira alternativa de órgão, no botão “Buscar”.

Figura 7 – Portal e-SIC – Pedido de Informação

Fonte: Site www.ufba.br

Como o sistema e-SIC é padronizado, num formato que permite sua utilização por todos os órgãos/entidades do Poder Executivo, as perguntas podem ser enviadas para qualquer um deles, mesmo que o cidadão tenha acessado o sistema através da página da UFBA.

As dimensões elaboradas, a partir dos elementos propostos por Neuman e Calland (2007) e Carter (2007) foram utilizadas para a análise dos dados, numa proposição comparativa entre a teoria e a prática. A dimensão legal, representada pela Lei 12.527/2011 e pelo Decreto 5.724/2012, está em consonância com a proposta dos autores. A dimensão institucional está divida em indicadores que atendem satisfatoriamente às recomendações dos autores, outros que correspondem, parcialmente, às expectativas propostas e outros que não atendem aos critérios de uma implementação bem sucedida. A dimensão social cumpre sua função de disponibilizar o canal de acesso, mas requer alguns ajustes.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho fez uma retrospectiva do cenário brasileiro, tomando por base a Reforma do Estado, no sentido de evidenciar a redemocratização do país, reforçada no texto da Constituição Federal/88 que deu o pontapé inicial sobre as garantias de acesso à informação. A política de transparência já vinha sendo exercitada no Brasil, através das medidas legais e institucionais, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal e do Portal da Transparência, mas segundo Da Matta (2011) esse marco regulatório, aprovado mais recentemente, estabelece uma mudança no paradigma da transparência do Governo, na medida em assegura o acesso como regra, e o sigilo como exceção.

A partir da vigência da LAI, qualquer cidadão passou a ter o direito de solicitar acesso às informações governamentais da administração direta ou indireta, de todos os poderes e entes da federação, estando, no âmbito do poder Executivo, todos os passos monitorados pela CGU. Então, o objetivo desta pesquisa foi verificar o processo de implementação da Lei de Acesso à Informação, na UFBA, sob a perspectiva da oferta da informação. Esta instituição foi analisada, com base nos requerimentos de Neuman e Calland (2007) e de Carter (2007), para uma implementação bem sucedida. Estes requerimentos foram analisados à luz da realidade da instituição em tela, de acordo com as dimensões legal, institucional e social, mediante uma abordagem qualitativa que permitiu as seguintes conclusões:

Do ponto de vista da dimensão legal, a implementação da LAI foi bem sucedida, já que a legislação traz um texto completo. Tanto a Lei 12.527/2011 quanto o Decreto 7.724/2012 apresentam orientações para a sua aplicação, facilitando o entendimento e viabilizando a sua execução, embora tenha sido necessário 23 anos, para que o país pudesse contar com uma Lei de Acesso à Informação Pública. Segundo Jardim (2012), esse marco legal favorece a aplicação dos princípios do direito à informação que já se faziam presentes na Constituição Federal de 1988.

A nova legislação brasileira trouxe um texto bastante claro para o direito de acesso. A LAI indicou a necessidade de classificação das informações, por grau de sigilo e criou canais adequados para a submissão dos pedidos de informação, sem

custo para o cidadão ou com tarifas atreladas apenas à reprodução e à entrega da informação. A própria legislação determinou a emissão de relatórios anuais para tornar públicos os dados e índices a respeito da informação, ampliando ainda mais a noção de publicidade, transparência e democracia.

Entretanto, a LAI é pouco conhecida, e um exemplo disso é que desde o inicio desta pesquisa, excetuando as pessoas que trabalham na implementação da lei de acesso à informação na UFBA, os demais servidores desta Universidade, com os quais a pesquisadora teve contato, não sabiam da existência da referida lei, talvez pelo fato dela ainda ser muito recente. Esta percepção é reforçada em virtude do número reduzido de 74 pedidos de informação que foram efetuados, no período de agosto de 2013 a fevereiro de 2014. Além disso, as temáticas de interesse dos requerentes são por questões bem particulares, diminuindo a potencialidade e abrangência da lei.

No que tange às recomendações sobre boas práticas para a implementação da lei de acesso à informação, sob a perspectiva da dimensão institucional, a Universidade Federal da Bahia adotou as medidas determinadas pela legislação, designando o gestor responsável, respeitando os prazos para a instalação do Serviço de Informação ao Cidadão e para a implementação da LAI. Além disso, ampliou as atividades da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento para a execução do trabalho de transparência ativa.

Como todo processo de mudança, o sucesso na implementação de uma proposta implica em muitos fatores, desde o planejamento estratégico das lideranças, capacitação das pessoas envolvidas, avaliação dos procedimentos e políticas para melhoramentos. Nesse sentido, a UFBA atendeu aos requisitos, de acordo com os parâmetros estabelecidos, nos indicadores da Política de implementação, dos Recursos financeiros e matérias e do Sistema de informação, embora este último não atenda às expectativas do SIC, tendo em vista a necessidade de criar um subsistema para acompanhar os pedidos de informação.

Os indicadores, Procedimentos e Avaliação, atendem às recomendações estabelecidas nos parâmetros, considerando que não há interseção entre os nove indicadores. Por exemplo, os problemas de insuficiência de orientação para os servidores das unidades da UFBA, que respondem às demandas do SIC, tem uma afinidade com os indicadores, acima mencionados, mas foi enquadrado no indicador

Treinamento. Outros dois exemplos, são o descumprimento dos prazos de resposta e a falta da aplicação de penalidades, que foram abordados no indicador Supervisão.

Continuando com a análise da implementação ocorrida, na UFBA, durante estes dois anos, a partir da vigência da lei, isto é, maio de 2012, pode ser percebida a ocorrência de falhas nesse processo, destacando o indicador Divulgação que atende algumas questões da transparência ativa, mas requer várias reformulações para atingir um nível satisfatório das exigências recomendadas. Algumas providências precisam ser adotadas, em termos operacionais, para a busca por informações, na web, a saber:

 a busca da temática “Acesso à Informação” pode ser iniciada através de dois caminhos, na página principal da UFBA e isso atrapalha a navegação nesse site. O ideal seria fazer um redesenho da página principal, a fim de disponibilizar uma única via para entrar no “Acesso à Informação” e, só depois, subdividir os caminhos, em uma direção para as informações proativas e outra para informações passivas.

 a falta de dados, a desatualização de informações e a oferta de dados que exigem conhecimento específico, contribuem para a opacidade das informações prestadas pela UFBA, podendo comprometer a credibilidade da proposta de disponibilizar informações. Por exemplo, no que tange à transparência ativa, tratada na seção 4.2.2 Divulgação, alguns ajustes precisam ser feitos acerca das informações de publicação proativa, pois dos nove tópicos intitulados como “Institucional”, “Ações e Programas”, “Auditorias”, “Despesas”, “Licitações e Contratos”, “Perguntas Frequentes” e Informações Classificadas”, apenas dois tópicos: “Servidores” e “Convênios” apresentam as informações pré-anunciadas, de forma clara, objetiva e de fácil compreensão.

No que se refere ao indicador Treinamento, uma das falhas identificadas, nesta pesquisa, foi a falta de capacitação do pessoal que trabalha com a oferta de informações, nas Unidades da UFBA. Elas não recebem nenhuma orientação de como proceder com as demandas do SIC, nem sobre o descumprimento da lei. Não são submetidas a qualquer treinamento para proceder no tratamento adequado das

informações produzidas, a partir das demandas do SIC. Esse procedimento poderia ajudar na gestão das informações e evitar novas consultas sobre informações já prestadas, anteriormente, ou já disponibilizadas, automaticamente, no site da UFBA. Quanto ao indicador Supervisão, percebe-se a ocorrência de falhas no processo de implementação da lei de acesso à informação, nesta Universidade sobre o descumprimento dos prazos das solicitações. Esta questão é bastante relevante, devido a sua recorrência, podendo provocar um descrédito, por parte do solicitante e, assim desestimular a participação do cidadão e, consequentemente, enfraquecer a implementação, confirmando os receios de Neuman e Calland (2007) no que diz respeito à demanda de informação.

O indicador Pessoal, atende às exigências determinadas, considerando apenas os servidores da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento e os funcionários do SIC, envolvidos no fluxo de informação de transparência ativa e passiva, respectivamente. Entretanto, não foi possível identificar, com esta pesquisa, se o pessoal das Unidades da UFBA, responsável por atender às demandas do SIC, estava preparado para desenvolver estas atividades.

Mesmo que um servidor de cada Unidade da UFBA tenha o perfil apropriado e tenha sido capacitado para lidar com as demandas do SIC, não seria garantia de sucesso no processamento do fluxo de informação, visto que, o encaminhamento do pedido de informação, quando chega na Unidade da UFBA, é direcionado ao servidor com competência para produzir a resposta e não para o servidor que tenha feito o treinamento da CGU. Um exemplo disso é a Pró-Reitoria de Graduação que recebe questionamento acerca de todos os cursos de graduação da UFBA, que estão localizados nas 30 Unidades Universitárias.

Toda implementação é processual e, dessa forma, exige um tempo entre a aplicação da lei, a execução das atividades regulamentadas e a avaliação dos seus efeitos. A Lei de Acesso à Informação entrou em vigor em maio de 2012 e a UFBA vem adotando medidas, desde então, para a viabilização das recomendações propostas e ainda precisa de tempo para efetuar algumas mudanças, a exemplo do novo Regimento Interno da Reitoria, aprovado em 13/09/2013, onde estabelece que o Serviço de Informação ao Cidadão será subordinado à PROPLAN, o que, possivelmente, provocará alterações na gestão da informação, podendo refletir em consequências, que só serão reveladas em estudos futuros.

Vale ressaltar que algumas mudanças já foram observadas na página www.ufba.br/acessoainformacao.gov.br, em acessos feitos no mês de julho de 2014, após a análise dos dados desta pesquisa, como alteração das cores do site e da distribuição dos ícones. O link “Faça seu pedido” ganhou destaque na tela, para a formalização dos pedidos de acesso à informação. Outra mudança efetuada foi a inclusão do ícone “Quer fazer uma denúncia?” para o cidadão que deseja denunciar à CGU, o descumprimento da LAI. Entretanto estas alterações, feitas na referida página, não comprometem as considerações aqui apresentadas.

Passando para a dimensão social, ela atende os critérios estabelecidos pelos autores, no sentido da viabilizar o acesso permitido ao cidadão interessado, mas precisa de alguns ajustes para facilitar a sua utilização, visando uma interação mais aberta e participativa, conforme as recomendações de Pinho (2008). A orientação dos usuários para utilizarem os procedimentos de formalização do pedido de informação, no e-SIC, pode ser simplificada, se o caminho a ser navegado pelo usuário for melhor sinalizado com um tamanho de letra maior, ou com uma cor de fonte mais vibrante, para chamar a atenção do cidadão sobre o caminho do pedido de informação, no formato digital.

Para uma opinião mais aprimorada, embora este estudo não tenha um caráter comparativo, seria interessante uma investigação sobre o processo de implementação da lei de acesso à informação em outras instituições, preferencialmente de mesma natureza, a fim de balizar o fenômeno estudado na UFBA. Todavia, o confronto entre os parâmetros teóricos propostos mediante os autores que inspiraram o modelo de análise: Carter (2007) Neuman e Calland (2007) e a realidade dos dados obtidos em campo, permite verificar a ocorrência de falhas no processo de implementação da lei de acesso à informação, nesta Universidade.

Em se tratando das questões de consistência e tempestividade nas respostas aos pedidos de informação, principalmente, quando os dirigentes não dispõem das informações solicitadas, a implementação da LAI, nesta Universidade, está longe do sucesso apregoado pelo Instituto internacional, embora disponha de um sistema e de procedimento bastante moderno e democrático para processar os pedidos. A situação é bem crítica quanto ao descumprimento do prazo, legalmente estabelecido, para a resposta ao requerente, o que contraria a ideia da

transparência como elemento central da democracia, defendida por Angélico e Teixeira (2012).

Nos casos de insatisfação com as respostas obtidas ou negadas, o cidadão precisa entrar com recurso, direcionando sua reclamação às instâncias constituídas e, para estes casos, a Controladoria-Geral da União não aplica qualquer penalidade. As Unidades da UFBA, em algumas situações não conseguem produzir a resposta para a pergunta demandada pelo SIC, mas não sofreram nenhuma sanção por esta infração.

Entretanto, para corrigir estas ações inadequadas, seria necessário saber os motivos geradores dos atrasos e da falta de informação para as respostas. Um dos fatores que pode contribuir para o atraso e/ou falta das respostas às perguntas originadas no SIC, seria a deficiência dos arquivos das Unidades da UFBA, de acordo com o resultado do Mapeamento - Diagnóstico dos Arquivos das Unidades Acadêmicas e Administrativas da UFBA.

Os dados aqui apresentados tornam visível a deficiência dos Arquivos nas Unidades da UFBA, onde tem percentuais baixos em itens importantes como recursos humanos, acervo, redes e sistemas, segurança, disponibilização de informação, permeada de dificuldades cada vez mais reconhecidas, principalmente após a implantação da Lei de Acesso a Informação. (TOUTAIN, 2013, p. 15 )

As Unidades da UFBA, mais demandadas pelo SIC, apresentam uma limitação em relação aos recursos informacionais, pois seguem o mesmo padrão identificado no diagnóstico realizado pela professora Lidia Toutain e isso pode influenciar negativamente no processo de implementação da LAI. Esta questão da gestão de informações governamentais não é recente, nem pontual visto que, mesmo com a reorganização do governo, ocorrida na Reforma do Estado, conforme Abrucio (2007), a administração pública enfrentou problemas para a organização das informações existentes e para a criação de outras que não estavam devidamente documentadas.

O SIC, também, ainda não consegue desenvolver um procedimento capaz de reconhecer as necessidades do usuário, como por exemplo, na identificação das demandas que se repetem, por perguntas originadas de cidadãos diferentes, ou no registro da frequência destas perguntas. O tratamento destas informações permitiria transformar transparência passiva em ativa, isto é, aquelas informações mais

procuradas pelos usuários poderiam ser disponibilizadas ao cidadão, automaticamente. Essas medidas poderiam aproximar a UFBA de uma administração pública accountable, considerando a perspectiva de Pinho e Sacramento (2009).

A Universidade Federal da Bahia não está preparada para a aplicação dos procedimentos necessários a fim de que a implementação aconteça efetivamente, consequentemente ainda está muito despreparada para assumir um compromisso com a transparência das informações. A Controladoria-Geral da União, embora tenha um papel importante e inédito, conforme Loureiro et. al. (2012), de estimular a participação social pela busca da transparência, vem exercendo, parcialmente, a

accountability, na perspectiva de Schedler (1999), apenas na dimensão da answerability, que é a obrigação dos agentes públicos informarem o que estão

fazendo e porque estão fazendo, sem exercer o enforcement, que é a capacidade desta agência de controle impor as sanções aos indivíduos, investidos no poder público, que violarem as regras.

Esse comportamento organizacional confirma, em parte, o pressuposto de que a UFBA vem implementando a Lei de Acesso à Informação para atender às exigências legais, tendo em vista que esta instituição atende alguns requisitos determinados na lei, mas não atinge todas as exigências legais. Enquanto isso, o compromisso com o incremento da transparência fica impedido de se realizar, pois demandaria uma eficiência maior desta instituição para atender às necessidades do cidadão.

O resultado desses achados podem subsidiar o diagnóstico da situação da Universidade Federal da Bahia e ajudar nas decisões necessárias à correção das ações desenvolvidas no processo de implementação da LAI. Além disso, pode servir como um fator de integração entre a administração pública e a comunidade, visto que as respostas obtidas podem apontar para as mudanças de natureza organizacional e, sobretudo, operacional necessárias à efetividade da implementação da Lei de Acesso à Informação, na UFBA.

REFERÊNCIAS

ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. RAP, Rio de janeiro, Edição Especial Comemorativa, 2007.

ANGÉLICO, Fabiano. Lei da Acesso à Informação Publica e seus possíveis desdobramento à Accountability democrático no Brasil. 2012. Dissertação (Mestrado) – FGV, São Paulo, 2012.

______ ; TEIXEIRA, M. A. C. Acesso à Informação e Ação Comunicativa: novo trunfo para a gestão social? Desenvolvimento em Questão, Editora Unijuí, v. 10, n. 21, set-dez. 2012.

BAQUERO, M. Democracia formal, cultura política informal e capital social no Brasil. Opinião Pública, Campinas, vol. 14, n. 2, Nov. 2008, p.380-413. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/op/v14n2/05.pdf>. Acesso em: 17 set. 2012.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http:///www2.planalto.gov.br/presidencia/a-constituicao-federal > Acesso em: 10 set. 2013.

______. Lei do habeas data no 9.507, de 12 de novembro de 1997. Regula o direito de acesso a informações e disciplina o rito processual do habeas data. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 nov. 1997. Disponível em: <