A organização Open Society Institute – OSI reconhecendo a necessidade de avaliar os esforços de implementação e avançar com as boas práticas de implementação, realizou, em 2003, um estudo para verificar as práticas de implementação das leis de acesso à informação pública. Inicialmente a pesquisa havia sido feita com cinco países: Armênia, Bulgária, Macedônia, Peru e África do Sul. Posteriormente, a pesquisa foi realizada com catorze países, separados em dois blocos: África do Sul, Armênia, Bulgária, França, México, Peru e Romênia que já tinham leis de acesso e Argentina, Chile, Espanha, Gana, Macedônia, Quênia e Nigéria que não dispunham da lei de acesso (ANGÉLICO, 2012).
Os principais resultados obtidos com a pesquisa foram os seguintes:
a) países com a lei de acesso apresentaram uma taxa de resposta três vezes maior;
b) nos países sem lei de acesso, a falta de resposta chegou a 56% e nos países com a lei o índice foi de 38%;
c) países com regime democrático em transição: Armênia, Bulgária, Peru, México e Romênia apresentaram uma taxa superior de resposta em relação aos países com democracia já estabelecida: França e Espanha; d) países europeus se saíram melhor do que a África ou América Latina; e) existe uma diferença no atendimento do pedido em função do requerente,
os identificados como socialmente excluídos obtiveram taxas de resposta menores do que as pessoas que se apresentaram como jornalistas, representantes de ONGs ou empresários;
f) pedidos idênticos de informação podem gerar respostas diferentes; g) raramente a recusa de informação era informada por escrito.
Os pesquisadores, do estudo supracitado, citados por Angélico (2012), fazem algumas recomendações sobre boas práticas para a implementação da lei de acesso:
a) as leis de acesso e seus regulamentos devem especificar, claramente, que o não atendimento de um pedido de informação é uma violação do direito de acesso à informação;
b) as leis e regulamentações devem especificar que os órgãos públicos só podem manter a informação em segredo, quando a informação puder prejudicar um interesse legitimo de acordo com as leis regionais e internacionais e quando esse dano for maior do que o interesse público; c) os governos devem criar canais adequados para a submissão de pedidos
de informação;
d) os governos devem cobrar apenas tarifas razoáveis, diretamente relacionadas com o custo de reprodução e entrega da informação;
e) as instituições públicas devem ser instadas a compilar, manter e tornar públicos índices e catálogos a respeito da informação que possuem;
f) os órgãos públicos devem responder a pedidos de informação de uma maneira consistente e tempestiva, estabelecendo sistemas e procedimentos transparentes para processar os pedidos;
g) os agentes públicos devem ser obrigados a informar sobre a inexistência da informação.
Em se tratando da realidade brasileira, foi realizada a “Pesquisa Diagnóstico sobre Valores, Conhecimento e Cultura de Acesso à Informação Pública no Poder Executivo Federal Brasileiro”, em dezembro de 2011, pelo professor Roberto Da
Matta. Este pesquisador defende que a política de implementação de acesso à
informação pode ser facilitada ou dificultada, a partir da concepção mais republicana ou mais patrimonialista do servidor público, acerca do papel do Estado.
A pesquisa acima mencionada foi desenvolvida em duas etapas: a) qualitativa, com entrevista feita com 73 autoridades públicas, servidores de vínculo permanente ou ocupantes de cargos de confiança, diretores, chefes de elevado nível hierárquico e oficiais das Forças Armadas e b) quantitativa, com aplicação de questionários para 986 servidores representantes dos diversos órgãos do Poder Executivo Federal que ingressaram na carreira, mediante concurso público.
Dentre outros resultados, este estudo demonstrou que os servidores reconhecem o direito dos cidadãos de requerer qualquer informação pública que está sob a custódia do Estado, embora sintam necessidade de avaliar a pertinência e a relevância da informação solicitada. Um dos problemas identificados pelos servidores foi o modo de produção e de gestão informatizada de processos para o acompanhamento entre a solicitação e a resposta dos pedidos de informação, visto
que em alguns órgãos funciona a “cultura do pendrive” e outros, em situação mais crítica vivem a “cultura do papel”.
Alguns órgãos possuem sistemas informatizados, controles de estatísticas de atendimento, gestão eletrônica de documentos, gestão informatizada de processos, diversos canais de atendimento ao público e estão prontos para fornecer informações por meio eletrônico e cópias digitalizadas de processos em CDs e DVDs. Outros, ainda estão se esforçando para conseguir acompanhar o fluxo entre a solicitação e a resposta, sem um sistema informatizado que registre os pedidos de informação realizados e permita monitorar a entrega destas informações. (DA MATTA, 2011, p.12)
Com relação à capacidade da Administração para implementar a Lei de Acesso à Informação, a maioria dos servidores entrevistados considera que o Governo precisaria passar por mudanças de ordem cultural, organizacional ou operacional para implementar a LAI, apontando os seguintes principais problemas:
a) falta de organização, planejamento e sistematização das informações de cada área;
b) limitada capacidade de resposta em caso de aumento significativo da demanda por informações;
c) baixa interoperabilidade dos sistemas e bancos de dados das diferentes áreas e até mesmo dentro de um mesmo órgão;
d) baixa confiabilidade das bases de dados existentes, motivando temores de que os erros dos sistemas venham a ser utilizados de forma inadequada e danosa para o Estado ou para o governo;
e) carência de recursos humanos destinados ao atendimento das solicitações de dados e informações e também de sua disponibilização proativa em face de maiores exigências de clareza, detalhamento e interatividade; f) perigo de a nova legislação cair em descrédito por falta de condições
necessárias e suficientes a sua efetividade.
A implementação é o processo que efetiva algo que foi idealizado, isto é, significa colocar em prática aquilo que foi planejado. Na opinião de Angélico (2012), as dificuldades desta etapa vêm sendo alvo de estudos acadêmicos. Neuman e Calland (2007) esclarecem que a aplicação de uma legislação sobre o direito à informação passa por um processo de três fases: aprovação, implementação da lei e
fiscalização do cumprimento da lei, denominado pelos autores de "triângulo de transparência".
Para esses pesquisadores, de acordo com o trecho abaixo traduzido, a implementação é o lastro no processo de garantia do acesso à informação.
[...] todos os três elementos são cruciais e inter-relacionados, mas a experiência indica que a fase de implementação é fundamental e serve como base do triângulo. Sem a implementação completa e eficaz, o direito à informação se torna apenas mais um exemplo da ‘hiperinflação’ de novas leis que não servem de nada. (NEUMAN; CALLAND, 2007, p. 4) (tradução própria).
No sentido de indicar fatores importantes na implementação de leis de acesso a informação pública, Neuman e Calland (2007) abordam algumas questões para o debate sobre a implementação, defendendo que esta fase é crucial, pois sem a efetiva implementação, uma lei de acesso, mesmo bem desenhada, será um fracasso. A implementação deve ser considerada, não apenas após a aprovação da lei, mas durante o processo de sua elaboração, devendo ser um acordo bilateral entre o governo e a sociedade (cidadãos ou organizações civis).
A partir dessas reflexões, Neuman e Calland (op. cit.) apontam fatores indispensáveis ao processo de implementação da lei de acesso à informação, que estão resumidos nos itens “a”, “b” e “c”, descritos abaixo, a saber:
a) Política de Implementação:
Vontade política e mudança de mentalidade – o compromisso dos dirigentes para assegurar os recursos suficientes, contínuos e necessários ao processo de implementação da lei, além de promover a mudança de uma cultura de sigilo para uma cultura de transparência;
Previsão de Custos – o orçamento dos custos para a fase de implementação. Custos de partida que podem incluir um estudo do sistema de arquivo e de manutenção de registros existentes, o desenvolvimento de um novo sistema de arquivamento, formação inicial de servidores públicos, compras de copiadoras e impressoras para equipar o setor de processamento das solicitações, previsão de despesas relacionadas à contratação e a criação de uma nova unidade de coordenação da informação. Custos anuais em andamento que incluem salários e benefícios para os oficiais de informação, formação
contínua relacionada com a manutenção da vitalidade da lei, promocão e sensibilização de atividades voltadas para a manutenção do aluguel de escritórios, taxas de manutenção de equipamentos, papel e outros custos relacionados à prestação de documentos. Custos excepcionais que podem cobrir os itens extraordinários, tais como: custos de litígio ou grandes seminários;
Liderança na condução dos esforços - a escolha do gestor com perfil de liderança, respeito e autoridade que dará autenticidade a proposta da instituição, do serviço público e da sociedade civil. A pessoa encarregada de implementar a lei de acesso à informação deve ser suficientemente confiante na tomada de decisões difíceis e deve encorajar outros na promoção de mais transparência, através da divulgação de informações;
Linha de frente da implementação - a contratação dos funcionários públicos que estarão à frete desse processo é crítica, pois eles serão responsáveis por fazer a lei ter um significado para os usuários e têm o poder de facilitar qualquer processo ou criar obstáculos desnecessários.
b) Sistema para a oferta de Informação:
Manutenção de registros e arquivos – um sistema de gestão de informação adequado deve ser concebido e estabelecido para que os registros sejam localizados e organizados, a fim de responder às solicitações. Inclui-se, nesse gerenciamento, os documentos eletrônicos que criaram um novo conjunto de problemas e necessidades para a manutenção de registros e arquivamento;
Produção da Informação – o desenvolvimento de padrões de tomada de registro com a produção de documentos que tenham um nível de clareza, compreensão e utilidade do ponto de vista da eficácia, eficiência e economia de suas operações;
Publicação automática – o registro de informações é feito automaticamente e a disponibilização da informação não precisa ser motivada por uma demanda. A melhor abordagem para lidar com grandes quantidades de informação é fazer o maior número possível
de registros automaticamente e disponíbilizá-lo incondicionalmente. Isso limita a necessidade de tomada de decisão, além de ser menos oneroso;
Sistemas Internos
Procedimentos internos – são orientações claras para os funcionários públicos a fim de assegurar coerência e eficiência na implementação, com diretrizes de apresentação de gestão dos registros, avaliação de pedidos de informações, fornecimento de documentos e interpretação da lei. A utilização dos usuários dos registro do sistema interno é uma maneira de descobrir a extensão na qual a agência do governo está lidando com o problema de implementação;
Agentes de informação e treinamento – diz respeito aos gerentes de linha, responsáveis pela implementação e pelas respostas às solicitações de informação. Os coordenadores ou diretores devem responder pela mudança de pessoal, lições aprendidas e alterações de políticas e procedimentos internos que ditam a necessidade de treinamento com os agestes de informação e outros funcionários públicos;
Plano de Implementação – trata da consulta à comunidade de usuários potencias, para a elaboração do Plano de Implementação. Este processo permite que funcionários do governo compartilhem, em um ambiente positivo e confidencial, as suas próprias preocupações com os colegas, o governo e os indivíduos da sociedade civil. É a oportunidade de desenvolver uma melhor compreensão dos obstáculos que enfrentam os funcionários públicos nesse trabalho de prestar contas;
Supervisão especializada e unidade de coordenação – refere-se a um órgão de supervisão para estabelecer clareza nas diretrizes e estimular a capacidade de realizar planejamento de longo prazo e promover as melhores práticas. A unidade de informação ou comissão de supervisão é responsável pela assistência e acompanhamento da implementação, pela sensibilização sobre o
novo direito à informação, e por fornecer um ponto focal claro para todos os esforços;
Sanções e incentivos para servidores públicos – são os incentivos claros para a ação daqueles que fazer uma gestão democrática eficáz, dentro de uma burocracia e desincentivos para a inercia daqueles que não conseguem cumprir os prazos de implementação, atrasam o fornecimento de documentos para os solicitantes ou criam dificuldades injustificadas para os usuários;
Fase para efetivar a lei – diz respeito ao prazo fixado para que a lei entre em vigor. O período deve prever um tempo suficiente para a preparação do setor público, no sentido de informar os cidadãos sobre os seus direitos, mas não tão longo a ponto de reduzir o impulso ou fazer o governo parecer vacilante no compromisso com a transparência.
c) Demanda de Informação
Neuman e Calland (2007) esclarecem que, sem uma demanda equivalente da informação, o governo vai parar de dirigir os recursos humanos e financeiros e isso, inevitavelmente, enfraquece a implementação e a administração de um regime de acesso à informação. Assim, a resposta da sociedade civil precisa ser enérgica, comprometida, e de longo prazo.
Ainda, na mesma linha de experiências de pesquisadores que se dedicam à implementação das leis de acesso, Carter (2007) trabalhou com as legislações de países como a Austrália, Irlanda, Reino Unido e China, desenvolvendo, também, treinamentos para a implementação da lei e testes de interesse do cidadão para utilização da lei. Esta autora considera quatro pontos crucias para o sucesso, na implementação de uma lei de acesso à informação:
a) Estrutura de transparência
A LAI outorga o que pode ser efetivamente implantado para a sociedade e isso pode significar o empoderamento do cidadão que tenha acesso à informação,
uma vez que a partir do acesso, ele poderá questionar sobre as mudanças nas decisões do governo. A abertura é mais fácil de ser alcançada quando a LAI faz parte de uma orientação adminstrativa geral que permite aos cidadãos fazer uso efetivo das informações asseguradas pela lei, até mesmo para desafiar ou alterar as decisões do governo:
Os direitos podem ser incorporados, num nivel central de publicações, políticas e procedimentos;
Um programa regular pode ser compartilhado entre agentes governamentais, agências não-governamentais, comissões de informação e meios de comunicação, para que se tenha uma visão mais abrangente e diversificada de diversos setores;
A legislação é testada e implementada com o uso dos interessados;
O cidadão pode avaliar as dicisões governamentais, exigir esclarecimento e chamar a atenção da mídia;
A participação do cidadão comum é estimulada sem custos de representação e solicitação de informações.
b) Componentes Legislativos
A LAI precisa conter objetivos claramente definidos, com ênfase na divulgação, restrições estritamente enquadradas, testes de interesse público, taxas baixas para o acesso, proteção para os funcionários que divulgam as informações proativamente, penalidades em caso de violação da lei.
A propria lei precisa trazer no seu corpo componentes que efetivamente assegurem a abertura:
Objetivos claramente definidos, com ênfase na divulgação;
Requisitos gerais para divulgação ampla de maneira proativa;
Enquadramento rigoroso das exceções, com testes de interesse público sobre a maioria delas;
Baixas taxas ou isenção de encargos para o acesso;
Proteção sobre a responsabilidade legal para os funcionários que tomarem a decisão de divulgar informações;
Defesas administrativas para minimizar atos abusivos;
Relatórios estatísticos de agências sobre o desempenho da LAI;
A avaliação externa independente, com poderes para sanções. c) Apoio Administrativo
A implementação da LAI deve incluir recursos adequados para as agências governamentais e para os órgãos de controle. O apoio administrativo é crucial, tanto em termos dos recursos como das lideranças de todos os níveis de governo:
Liderança e apoio dos níveis hierárquicos mais altos em convergência com a LAI;
Recursos materiais e humanos para executar a LAI nos órgãos governamentais;
Formação inicial e reciclagem com as pessoas influentes;
Registro das medidas de desempenho da LAI;
Gestão de registros adequados para a análise dos órgãos externos. d) Treinamento
Para a implementação da LAI é essencial o treinamento do pessoal de acordo como a função de cada um no processo de implementação. É preciso contar com estratégias para garantir o meterial de treinamento e orientações de qualidade. O treinamento tem que começar pelos níveis hierarquicos mais elevados, nos níveis estratégicos, mesmo que seja feito de forma resumida. Os chefes executivos de todas as organizações do setor público tem de estar cientes da LAI, de suas implicações, inclusive sobre as penalidades em caso de descumprimento:
Os executivos que ocupam função em nível estratégico;
Os funcionários que tomam decisões, nos níveis intermediários;
Todos os funcionários envolvidos em função de gerenciamento de registros e documentos;
Os demais funcionários deveriam tomar conhecimento da LAI.
Os fatores elencados por Neuman e Calland (2007) e os elementos indicados por Carter (2007) foram utilizados para a construção do modelo de análise deste projeto, conforme classificado no quadro abaixo, com as adaptações necessárias e com ênfase na dimensão institucional, já que o intuito aqui é analisar como vem acontecendo a implementação da Lei de Acesso à Informação, na Universidade Federal da Bahia.
Quadro 1 – Elementos envolvidos na implementação da Lei de Acesso à Informação
Dimensão Parâmetros
Legal Componente Legislativo – O texto da lei precisa ser completo e objetivo, constando
as diretrizes das políticas e dos procedimentos a serem adotados na sua implementação. É necessário garantir os direitos básicos do cidadão e estimular a participação social.
Componente Normativo – A regulamentação da lei precisa ser estabelecida, mediante legislação detalhada, a fim de orientar a sua implementação.
Prazo para Efetivação – A data para que a lei entre em vigor precisa ser fixada. Institucional Política de Implementação – Proposta de mudança para a abertura de informações.
Planejamento das estratégias necessárias para que a lei seja implementada, numa elaboração compartilhada entre o governo, os funcionários e a sociedade civil.
Divulgação – Publicidade sobre a lei e seleção de informações para ampla disponibilização, de maneira proativa.
Pessoal – Definição da linha de frente, responsável pelas decisões, em nível estratégico e intermediário. Escolha dos funcionários incumbidos da execução, gerenciamento e registro dos documentos, bem como do atendimento aos usuários. Treinamento – Formação, preparação e reciclagem de todo o pessoal, no sentido de conhecer a lei e da estrutura que envolve a sua implementação ou ainda na capacitação para as novas políticas e procedimentos internos.
Recursos Financeiros e Materiais – Previsão dos recursos de curto, médio e longo prazo. Orçamento dos custos iniciais, custos em andamento e custos excepcionais. Sistemas de Informação – Produção e manutenção dos registros e arquivos, gerenciamento de documentos eletrônicos e gestão da informação.
Procedimentos – Orientações claras sobre as operações a serem desenvolvidas a fim de assegurar a coerência e a eficiência na implementação da lei, como incentivos e punições, regras e exceções.
Supervisão - Avaliação externa independente, responsável pela assistência e acompanhamento da implementação, com poderes para sanções.
Avaliação – Registros das medidas de desempenham, mediante relatórios estatísticos das agências.
Social Teste de Interesse – A resposta da sociedade civil acerca do sistema e dos procedimentos disponibilizados pelo governo, a partir da implementação da lei.
Fonte: Elaboração própria a partir dos indicadores de Neuman e Calland (2007) e de Carter (2007)
A construção teórica dos autores supra citados, convergem para pontos essenciais que são utilizados na avaliação de uma implementação bem sucedida, de leis de acesso à informação. Nesse sentido, os indicadores apresentados no quadro acima sintetizam os parâmetros empregados para a análise comparativa dos dados da pesquisa.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS