Diretrizes dos Organismos Multilaterais para educação: gestão burocrática e gerencial

Por esse entendimento as diretrizes internacionais traduzem um conjunto de ideias neoliberais nas quais prevalece a lógica do mercado. Nesse sentido, um dos maiores expoentes do neoliberalismo é o economista norte-americano Milton Friedman (1984), que, em sua obra Capitalismo e Liberdade, apresenta proposições sobre o papel do governo em relação aos direitos sociais, especialmente sobre a educação.

A proposta neoliberal formula a tese do “Estado Mínimo” e prevê o corte no gasto social público e a desativação de programas sociais. Defende que a ação do Estado no campo social deve ater-se a programas assistenciais de auxílio à pobreza. Conforme essa proposta, o Estado sequer administraria e, tampouco, financiaria as instituições escolares. Teria como incumbência apenas a exigência de um mínimo de instrução, dotando os pais com recursos necessários para assumir a educação de seus filhos, que se efetivaria em instituições aprovadas por inspeção governamental. Ainda seria facultado aos pais adicionar recursos próprios, conforme

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O Consenso de Washington, consolidado a partir de uma reunião realizada em 1989, na cidade de Washington, nos Estados Unidos, promovida pelo International Institute for Economy, composta por funcionários do governo norte-americano, FMI, Banco Mundial e BID, reuniu os intelectuais orgânicos neoliberais. Lançaram as diretrizes básicas para a realização de um ajuste estrutural, que seriam: a desregulamentação dos mercados, a abertura comercial e financeira, a privatização do setor público e a reestruturação do Estado. Tais diretrizes conduziram os ajustes políticos, econômicos e sociais que, de fato, visavam à globalização do projeto neoliberal, empenhado em conduzir a reestruturação do sistema do capitalista. Na realidade, “[...] o que o Consenso de Washington sintetiza é a hegemonia neoliberal no contexto de um capitalismo globalizado.” (GENTILI, 1998, p. 29).

suas condições, ao que lhe provessem o governo, de forma a favorecer a escolha de uma instituição educacional compatível com suas necessidades (FRIEDMAN, 1984).

Assim, a ação do Estado sobre a educação deveria se restringir à garantia de educação geral dos cidadãos, obedecendo as seguintes condições: se o custo da educação for compatível com a situação familiar, os pais devem arcar com a educação, e; em casos extremos, podem ser resolvidos por subsídios especiais à família (FRIEDMAN, 1984).

Dessa forma, a proposta de financiamento da educação encaminha-se para um processo de privatização, na qual a mesma passa a ser vista como produto de mercado, e não como um direito do cidadão. Adquirida dessa forma a educação entendida como “mola propulsora” da economia, passa a ser vista como uma forma de investimento que, subordinada à lógica do crescimento econômico, configura-se como capital humano. Essa forma de acesso à educação contraria a lógica da omnilateralidade humana, assumindo a lógica da unilateralidade, que segue em sentido contrário a todas as concepções de educação humanista.

Nesse contexto, destaca-se a importância da educação, sendo

[...] considerada primordial dentre as políticas e estratégias de desenvolvimento econômico, social e cultural com vistas à preparação dos países em desenvolvimento para o enfrentamento da concorrência em uma economia globalizada. (CABRAL NETO; CASTRO, 2005, p. 8).

As proposições anunciadas nos documentos que orientam a formulação das políticas públicas são amplamente questionadas, uma vez que apontam para a retomada de aspectos da Teoria do Capital Humano20 (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003; GAMBOA, 2001; OLIVEIRA, 2000; SANDER, 2005; SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2007).

No entender de Oliveira (2000, p. 223), “[...] o recurso à educação básica como condição de empregabilidade está fundamentada na mesma assertiva de que investindo em educação o indivíduo amplia as possibilidades de inserção no mercado de trabalho”. Essa ideia de que a educação é condição sine qua non para a ascensão no mercado de trabalho foi amplamente difundida por meio do discurso neoliberal. Assim, a responsabilidade sobre o desemprego recai sobre o trabalhador,

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Formulada por Schultz (1973), a Teoria do Capital Humano (THC) surgiu no bojo da ideologia desenvolvimentista e contribuiu largamente para o discurso e a crença na eficácia da educação como instrumento de distribuição de renda e equalização social.

que não foi capaz de se qualificar a ponto de acompanhar as mudanças ocorridas nesse campo. Esse discurso neoliberal de atribuir à educação a responsabilidade pela questão do desemprego tornou-se hegemônico na sociedade atual, quando sabemos que se trata de um problema de caráter estrutural do próprio sistema capitalista.

Entre as instituições que assumem papel importante no projeto de reformas, tiveram atuação de destaque a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), a Organização Mundial do Comércio (OMC), o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Foi por meio de um conjunto de documentos lançados à época por esses organismos internacionais e regionais que se estabeleceram as orientações pelas quais pretendiam imprimir aos países da região um novo modelo de desenvolvimento econômico.

No contexto internacional, um evento considerado como marco importante da reforma da educação foi a Conferência Mundial de Educação para Todos21, realizada em Jomtien, na Tailândia (1990). Também mereceu destaque nesse contexto a ação do Projeto Principal de Educação para América Latina e Caribe (PPE), nos seus 20 anos de atuação encerrados no ano 2000, seguido pela ação do Projeto Regional de Educação para a América Latina e Caribe (PRELAC), que cumpre a importante função de nortear a reforma educacional na região.

Ainda somam-se a esses mais dois eventos: a 24ª Reunião da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) (1992) e o Seminário Internacional organizado pela UNESCO (1993), ambos realizados em Santiago, no Chile. Seguindo a lógica economicista, os organismos internacionais passaram ao entendimento de que, para se levar adiante os propósitos da Conferência de Jomtien (UNICEF, 1991), era necessário formular uma proposta de reorientação do crédito internacional que até então tinha se voltado para a infraestrutura. Também se observou que o ajuste estrutural realizado na década de 1980 foi aplicado com maior rigor no setor social.

21 _{“Além de representantes de 155 governos que subscreveram a Declaração de Jomtien, ali} aprovada, comprometendo-se a assegurar uma ‘educação básica de qualidade’ a crianças jovens e adultos, dela participaram agências internacionais, organizações não-governamentais, associações profissionais e destacadas personalidades da área da educação.” (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p.98). Os encontros realizados posteriormente seguiram as orientações oriundas daquele evento que foram definidas por meio da Declaração Mundial sobre Educação para Todos.

Ademais, a ação do Comitê Regional Intergovernamental do Projeto Principal de Educação para a América Latina e Caribe (PROMEDLAC)22 também foi redimensionada na década de 1990, com a finalidade de adequar-se à nova agenda das reformas educacionais. Nessa perspectiva, a CEPAL lançou um conjunto de documentos orientadores entre os quais destaca-se a Transformación Productiva

com Equidad. Conforme esclarece Cabral Neto (2000, p. 99), esse documento

apresenta “[...] uma proposta de estratégia econômica para a América Latina (1990), que privilegia a centralidade da educação como forma de alcançar o progresso técnico da região”.

No PROMEDLAC IV, realizado em Quito, em 1991 (UNESCO, 1991), foram definidos três aspectos importantes da reforma educacional que permanece na agenda dos debates seguintes: a mudança no modelo tradicional de gestão educativa, a criação de estratégias de compartilhamento de responsabilidades da educação e a formulação de novos padrões de financiamento. Esses aspectos foram considerados fundamentais para se instituir um novo modelo de gestão da educação para a região. Assim, ficou definido que a gestão seria considerada o instrumento para se passar a uma nova etapa de desenvolvimento da educação. Definiram-se, também, algumas características de gestão.

Observa-se, no entanto, uma convergência entre o discurso dos organismos internacionais e as políticas públicas formuladas pelos governos nesse período de reformas em que se reafirma a centralidade da educação, apontando para a escolarização como fator de desenvolvimento econômico, determinante da competitividade. O debate instaurado nesse campo “[...] esteve pautado pela exigência de responder ao padrão de qualificação emergente no contexto de reestruturação produtiva e de globalização da economia, ocupando lugar de destaque nas políticas educacionais.” (OLIVEIRA, 2001, p. 105). A confirmação discursiva de que “[...] não basta apenas educar, é preciso aprender a empregar convenientemente os conhecimentos adquiridos” (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2007, p. 11) corrobora o que afirma Gamboa (2001, p. 98), quando diz que “[...] a educação atrelada aos interesses dominantes da sociedade global,

22 _{“Esse conjunto de reuniões (PROMEDLAC) delineiam o Projeto Principal de Educação, tendo como} principal objetivo a busca de um nova política educacional para América Latina, no que se refere aos novos modelos de gestão, à descentralização dos sistemas educacionais, à flexibilização curricular, a políticas compensatórias, a programas focalizados e ao financiamento da educação.” (CASTRO, 2012, p. 10).

parece redefinir o seu papel formador do homo faber para essa nova fase do capitalismo”. Contrapondo-se a essa perspectiva é preciso observar que a escolaridade não pode ser considerada condição única para a inserção no mercado quando se sabe que a questão envolve, além da formação adequada, a criação de novos postos de trabalho, de forma que atenda as demandas atuais por emprego.

Assim, observa-se que a política adotada pelos organismos internacionais para a região da América Latina e Caribe, na década de 1990, tomou por base o pressuposto de que o sucesso e a produtividade do sistema educacional dependem prioritariamente da forma como as escolas são organizadas e geridas. Para atender a esse pressuposto, eles passaram a definir novos caminhos organizacionais para a escola básica, ancorados em estratégias como: a descentralização, a participação e a autonomia escolar. Os encaminhamentos partiram de recomendações de Ministros da Educação, especialmente no âmbito dos PROMEDLAC IV, V e VI (UNESCO, 1991, 1993, 1996), tema discutido anteriormente. As orientações foram dadas no sentido de promover mudanças no modelo tradicional de gestão da educação com vistas à modernização e melhoria da capacidade de gestão, oferecendo maior protagonismo à comunidade educativa local quando esta começava a se efetivar.

Estudos realizados por Juan Casassus (2001) afirmam que o novo tipo de gestão da educação para a América Latina deve facilitar: a abertura do sistema, terminando com sua autorreferência para responder às demandas da sociedade; a abertura do sistema de participação e as tomadas de decisões a novos atores e novos aliados; um vasto processo de descentralização, pondo fim ao centralismo histórico, e; a passagem da ênfase na quantidade para a qualidade. Dentre os objetivos delineados para orientar as reformas educacionais nos anos 1990, pode-se apontar o que estaria diretamente ligado ao eixo da gestão, que seria o início de uma nova etapa de desenvolvimento educacional mediante mudanças na gestão. Tal proposição, na prática, implicaria em mudança na administração do Estado, adotando novo estilo de gestão orientado para a abertura do sistema, o estabelecimento de novas alianças, os processos de descentralização e a ênfase na qualidade e equidade.

[...] as orientações dos organismos internacionais no início da década de 1990 ressaltavam o potencial da proposta de gestão empresarial de qualidade total como modelo que traria maior produtividade ao sistema educacional e à escola. (KRAWCZYK, 2002, p. 51).

O novo modelo de gestão da educação planejado para os países da região baseia-se no modelo de gestão gerencial fundamentado nos princípios básicos da moderna administração, adotada no âmbito empresarial, que apresenta como principais características a flexibilidade, a eficiência, a eficácia e a produtividade. Sua elaboração e implantação visavam à modernização dos sistemas educacionais fundamentado na compreensão de que o modelo burocrático weberiano aplicado à administração pública deveria ser superado.

Max Weber, ao discutir sobre a Teoria da Burocracia, explica a forma como as empresas se organizam. Tal feito o referencia como o maior expoente no que se refere aos estudos sobre a burocracia. Sua pretensão era estabelecer um modo de administração que fosse capaz de tornar a organização mais eficiente e eficaz na busca de seus objetivos e resultados. Sua teoria tem por princípio a racionalidade, propondo a adequação dos meios para alcançar os fins. Adotando o método tipológico como ferramenta analítica para a organização do seu pensamento, Weber (1976) criou, entre outros, o “tipo ideal” racional de burocracia, que envolve meios e fins, valores e ação societária. Esse modelo se caracteriza pela organização de um conjunto de premissas construídas pelo pesquisador para realizar seus procedimentos empíricos investigativos, elaborando conceitos que servem de parâmetros para a análise da realidade social.

A burocracia para Weber (1958) compreende uma organização que tem por base regras e procedimentos sob os quais os indivíduos cumprem suas responsabilidades, mediante a especialidade que possui e a divisão de tarefas na organização. Sua teoria se baseia em princípios como: a formalização das regras, a divisão do trabalho, a hierarquia, a impessoalidade, a competência técnica, a separação entre propriedade e administração e a profissionalização do funcionário. Seu pensamento teve contribuições significativas para o campo sociológico, especialmente no que ser refere à importância e à lógica burocrática da sociedade capitalista moderna.

Análises apresentadas por Motta (2000, p. 7), sobre a teoria da burocracia apresentada por Weber, corroboram o seu pensamento, ao definir que a burocracia

compreende “[...] uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais”. No modelo de administração burocrática, configura-se a proposição de um modelo estrutural-funcionalista, fundamentado em princípios de eficiência e eficácia, que visa a produtividade, tendo por estratégia a produção em série e a economia de escala. Bordignon e Gracindo (2001, p. 162) definem as características do referido modelo:

Nesse modelo as rotinas são fundamentais. O risco deve ser reduzido ao mínimo. O conflito, resultante da afirmação dos sujeitos, é indesejável e deve ser “acomodado” pela autoridade do chefe. Assim, os meios se sobrepõem aos fins. A busca de inovações aumenta o risco e compromete a eficiência, ficando seu espaço reduzido ao estreito limite do risco (não) permitido. O cliente é o objetivo, mas, como usuário, é o objeto e, por isso, deve moldar-se aos paradigmas de quem concebe a ação ou comanda a organização, mesmo que esta seja uma “escola”.

É pertinente observar que, sob a perspectiva burocrática, não importa a especificidade da organização, a gestão se dá mediante relações verticalizadas, centradas no eixo autoridade-obediência. Essas teorias ainda têm exercido forte influência sobre o campo educacional, sobretudo na forma de administração das escolas.

As reformas no Brasil decorrem, portanto, dos acordos firmados a partir da conferência que também formulou uma série de recomendações direcionadas aos gestores da política educacional. Na condição de signatário do acordo firmado nesse evento, foi orientado a desenvolver ações para impulsionar as políticas educacionais na escola, na família, na comunidade e nos meios de comunicação, monitorado por um fórum consultivo coordenado pela UNESCO (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003).

O balanço da reforma educacional na América Latina, na década acima referida, realizado pelo Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe (PREAL) (GAJARDO, 1999), dá conta de que o Brasil, que era um dos países com reformas em curso à época. Este já fazia cumprir seis dos sete objetivos propostos, entre os quais se destaca aspectos relacionados à reorganização institucional e a descentralização da gestão. Nesse sentido, o documento aponta estratégias de autonomia escolar utilizadas para fortalecer a participação cidadã nos diferentes países.

Em relação ao Brasil, esse balanço identifica estratégias de autonomia administrativa e financeira a partir da implantação de políticas de descentralização da gestão evidenciada por meio da realização de eleição de diretores de escolas pela comunidade escolar que já havia sido implantada em 16 Estados da federação. Uma segunda estratégia identificada no documento refere-se à participação local por meio do desenvolvimento de um modelo de gestão participativa, a qual se dá a partir da implantação de Conselhos Escolares. Na visão do PREAL, a autonomia escolar dada a partir de tais estratégias tem refletido na descentralização da gestão administrativa e financeira e estaria associada a uma maior democratização.

Ao analisar a sustentabilidade da reforma em questão, Krawczyk (2002) chama a atenção para o verdadeiro objetivo dos organismos responsáveis pela sua implementação, quando destaca a implantação do novo modelo de organização e gestão do sistema educacional e da escola. Tais organismos identificam esse modelo de gestão como sendo a mudança empreendida com maior sucesso no âmbito educacional na região, efetivada por meio da descentralização e da autonomia escolar. Para a autora, o que se pretendia com isso era mesmo reduzir os gastos do governo central com educação. Essa, inclusive, era uma recomendação dada pelas políticas de ajustes econômicos e de reformulação do papel dos Estados nacionais, temas já discutidos anteriormente.

Também é pertinente destacar as análises das Declarações formuladas no âmbito dos PROMEDLAC (UNESCO, 1991, 1993, 1996), realizadas pelos professores pesquisadores Cabral Neto e Castro (2007). Eles também identificam estratégias que configuram um novo entendimento sobre a gestão, destacando-se medidas como a necessidade de se adotar políticas descentralizadoras. Ademais, os documentos evidenciam a proposta de investimento na formação de diretores com vistas à garantia da eficácia do atendimento escolar e da neutralização do centralismo burocrático. Outra medida de igual importância visualizada seria a implantação do planejamento estratégico como forma de envolver os diferentes atores nas atividades escolares e também de otimizar os recursos existentes.

O movimento de reformas cujo foco é a administração pública gerencial teve início no século XX, motivado pela necessidade de encontrar os meios capazes de frear a forte crise fiscal do Estado, visando à criação de estratégias que pudessem reduzir os gastos públicos e tornar mais eficiente a administração dos serviços prestados pelo Estado. Assim, buscava construir elementos que garantissem a

preservação do patrimônio público e, sobretudo, superar a insatisfação em relação ao modelo de administração pública burocrática. As reformas dos estados tornaram- se prementes num contexto marcado pela escassez de recursos públicos, com o enfraquecimento do poder estatal, ao passo em que se identificava o avanço de uma ideologia dominante, ocasionando a introdução do modelo gerencial de administração no setor público. Pollitt (1990) e Abrúcio (1997) destacam que o modelo burocrático weberiano não mais respondia às demandas postas pela sociedade contemporânea. Este argumentava que o modelo de administração burocrático tradicional, cada vez mais voltado para si mesmo, caminhava na direção contrária aos anseios dos cidadãos.

É a partir deste processo que o modelo gerencial começa a preencher um vácuo teórico e prático, captando as principais tendências presentes na opinião pública, entre as quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços públicos (ABRÚCIO, 1997, p. 7).

Enquanto categoria conceitual, a ideologia gerencialista tem como ideia central a eficiência e se firmou a partir da convicção de que uma gestão mais eficiente será um ponto-chave para a solução de problemas econômicos e sociais (POLLIT, 1990). Esse enfoque manifestou-se, a princípio, na Grã-Bretanha (Thatcher – 1979) e nos Estados Unidos (Reagan – 1980), sob a denominação da expressão “nova administração pública” ou, simplesmente, “gerencialismo” (managerialism). Este, por sua vez, compreende um processo de administração com foco em resultados, orientado para atender aos anseios do cidadão/usuário. Tomou por referência as reflexões da nova economia política acerca do Estado, que coaduna-se com a defesa de um modelo de gestão cujas características advêm do setor privado.

Abrúcio (1997) apresenta uma sistematização das diferentes vertentes do modelo gerencial e sua evolução, conforme a ênfase dada às formas de controle e de participação do cidadão/usuário dos serviços públicos. Ele é enfático ao afirmar que não se trata de um corpo teórico fechado, apontando uma série de mudanças que se identificam em cada país, conforme cada realidade. Assim, não o considera um paradigma no sentido kuniano, visto que este não substitui por completo o modelo burocrático weberiano ao qual tece críticas e tenta superar.