Emergência dos problemas hidroambientais e as respostas da Comunidade Internacional

A apreensão com problemas ambientais mundialmente comuns, e relacionados à fome, à pobreza, à expansão populacional, ao desenvolvimento social e econômico, e a outros temas que guardam relação direta com problemas de segurança, começaram a ganhar espaço no cenário internacional no período pós-guerra, nos anos 1950 e 1960. Entre os fatores associados às primeiras preocupações ambientais, e ao próprio movimento ambientalista, podem-se mencionar o período de guerra, em que os testes nucleares abalavam os ecossistemas e a psique da população mundial, o crescimento populacional e o desenvolvimento industrial.

Os horrores praticados durante as guerras, em particular, a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), cujas imagens de campos de concentração e cidades destruídas se difundiram pelo mundo, fizeram estremecer a opinião pública internacional, motivo pelo qual se

151 buscaram mecanismos para evitar que esses tragédias se repetissem194. A questão da superpopulação, e da pressão que essa impõe sobre os recursos naturais, foi inicialmente tratada por Thomas Malthus, no século XVIII, e depois retomada por autores como Hardin e Ehrlich, que encontraram na tendência sempre crescente de aumento da população, em especial nos países pobres, um problema para o qual não haveria soluções técnicas. Posteriormente, estes temas tiveram seus horizontes ampliados, a partir dos resultados de vários relatórios, como o denominado ―Limites para o Crescimento195_{‖, o estudo} encomendado pelo Clube de Roma196, publicado em 1972, o World Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development197, publicado na década de 80, e o Relatório Brundtland ―Nosso Futuro em Comum‖, publicado em 1987, pelas Nações Unidas, cujas projeções mostraram um colapso do sistema industrial, da exploração dos recursos naturais e suas reservas e o descontrole do crescimento populacional.

Deduz-se que a maneira como o homem vem conduzindo sua exploração de recursos e seus processos produtivos há mais de cem anos, somado ao elevado e crescente aumento populacional, ameaça o bem-estar das sociedades e a própria segurança do planeta. A questão ambiental, desse modo, começou a se constituir em um tema com acentuada importância para a sociedade internacional.

A Unesco, fundada em 1946, com sede em Paris, constituiu o principal organismo da Organização das Nações Unidas a abordar a questão ambiental (RIBEIRO, 2005). Este organismo buscou um ambiente de discussão acadêmica que pudesse indicar a direção a ser seguida pelos atores internacionais, com base no conhecimento científico disponível na época, e serviu de suporte para a Conferência das Nações Unidas para a Conservação e Utilização dos Recursos, realizada em 1949 em Lake Success, Estados Unidos, que se converteu na primeira ação voltada para o temário ambiental de destaque da Unesco (FONSECA, 2006).

194

Nesse âmbito nasce a ONU, cujo objetivo principal é a manutenção do estado de paz (SEINTENFUS, 2004). 195 _{Em conjunto com a Associação Potomac e o Instituto de Tecnologia de Massachusets foi produzido o} Relatório ―Limites para o Crescimento‖, embora este tenha sido motivo de fortes críticas, sobretudo pelo artificialismo dos modelos matemáticos usados, assim como dos modelos aplicados pelos cientistas que emitiram o Relatório do Clube de Roma.

196

O Clube de Roma nasceu da idéia do industrial italiano, Aurélio Peccei, de produzir um diagnóstico sobre a situação mundial e aportar alternativas para os líderes mundiais. Com esses objetivos, reuniu em 1968 um grupo de pessoas de dez países – cientistas, educadores, economistas, humanistas, industriais e funcionários públicos de nível nacional e internacional para discutir os dilemas atuais e futuros do ser humano (Meadows, 1973:9). 197

O relatório produzido pela International Union of Concerned Scientist (IUCS), intitulado ―World

Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development, trazia, como salientam Barros-Platiau et al (2004:104), ―implicitamente uma sistematização da relação entre o crescimento econômico insustentável e recursos naturais em exaustão‖.

152 Essa conferência contou com a participação de 49 países, e se caracterizou pelo caráter inovador quanto ao encaminhamento das discussões ambientais em escala internacional. A premissa científica como norteadora das diretrizes e políticas ambientais converte-se numa referência que passa a ser frequente nas reuniões internacionais da ONU.

Conforme salienta Mc Cormick (1992), entre os resultados da UNSCCUR, com o apoio de organismos internacionais como a FAO, OMS e OIT, sobressai o diagnóstico da situação ambiental, que considera a crescente pressão sobre os recursos naturais, a interdependência de recursos, a carência crítica de alimentos, o desmatamento de florestas com o consequente prejuízo da fauna, a geração de combustíveis, o desenvolvimento de novos recursos por meio de tecnologia aplicada, criação de técnicas e recursos educacionais para países subdesenvolvidos, e o desenvolvimento integrado de bacias hidrográficas.

Com a ação do movimento ambientalista, nas décadas de 1960 e 1970, a questão ambiental ganhou relevância na pauta da discussão sobre escassez de energia e de recursos, e adquiriu grande visibilidade através dos meios de comunicação de massa, atingindo o grande público e os meios oficiais, e ocupando espaços privilegiados, principalmente nas instituições internacionais. De acordo com Fonseca (2006:176), foi em 1960 que ocorreu a primeira discussão internacional sobre a adoção de políticas envolvendo aspectos ambientais, quando ―o Clube de Roma avaliou os critérios de uso dos recursos hídricos superficiais, os quais, até então, eram utilizados sem nenhum tipo de regra‖.

Posteriormente, em 1968, Paris foi sede da Conferência Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e Conservação Racionais dos Recursos da Biosfera. Este evento, organizado pela UNESCO, reuniu 64 países, 14 organizações intergovernamentais e 13 ONGs. Teve como objetivos analisar o uso e a conservação da biosfera e o impacto antrópico, norteando-se por aspectos científicos da conservação da biosfera e pesquisas em Ecologia. Para Ribeiro (2005:64), ―o discurso cientificista dominou a discussão na qual os temas sociais e políticos ficaram em segundo plano‖; isto porque se procurou reunir estudiosos dos sistemas naturais, a fim de analisarem as consequências das demandas econômicas em tais ambientes.

Também em 1968, a partir do Conselho Econômico Social das Nações Unidas, surgiu a ideia de organizar um encontro de países para criar formas de controlar a poluição do ar e da chuva ácida, dois dos problemas ambientais que mais começaram a inquietar os países centrais. Assim, começa a se preparar a estrutura para a Primeira Conferência Internacional das Nações Unidas, realizada em Estocolmo, quatro anos mais tarde.

153 A década de 1970 é considerada um divisor de águas em termos ambientais, devido aos avanços conseguidos: o início da conscientização sobre o impacto dos problemas ambientais198, a mobilização da sociedade e grupos ambientalistas no campo político199, os acordos ambientaise o surgimento de novos campos do Direito Internacional, como o Direito Ambiental, cuja influência é notável no moderno Direito Internacional de Águas.

A partir das reuniões em Founex, 1971, e em Ramsar, Irã, no mesmo ano, as preocupações convergentes com a ambiência vieram à tona com mais ênfase, servindo como alicerces para a referida Primeira Conferência Internacional das Nações Unidas, em Estocolmo, celebrada um ano mais tarde. Cabe destacar que, no encontro em Founex, os especialistas já apontavam para a necessidade de conciliar as formas de exploração dos recursos naturais, entre eles a água, com a capacidade de reposição da natureza. Por outro lado, foram consolidando-se as bases do conceito de desenvolvimento sustentável, posteriormente dado a conhecer200.

A partir de 1972, com a Primeira Conferência Mundial das Nações Unidas sobre o Homem e o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo de 5 a 16 de junho, os assuntos ambientais e hídricos tomaram outro rumo, dada a dimensão preocupante da deterioração das águas. Criaram-se, como se verá mais adiante, normas e princípios, considerados pelos juristas como formas de regime.

A idéia de organizar um encontro de países, para criar formas de controlar a poluição do ar e a chuva ácida, teve como base a divulgação do Relatório do Clube de Roma e o Relatório Meadows. Nesses documentos se mostrava não apenas o incremento da poluição do ar e do solo, mas também a maneira como as águas estavam sendo afetadas pela industrialização,

198

O Encontro de Founex, em junho de 1971, na Suiça, em 1971, serviu de preâmbulo ao encontro em Estocolmo onde especialistas em Desenvolvimento e Meio Ambiente discutiram assuntos relacionados com o desenvolvimento e as variáveis ambientais (ESQUIVEL, 1998). No mesmo ano, poucos meses depois, foi celebrada a Conferência de Ramsar, em Irã, onde foi discutida a importância de proteger os ambientes em que vivem os pássaros ecologicamente dependentes das zonas úmidas. Nesta convenção, conforme Ribeiro (2005), deu-se destaque ao papel da ecológico da água.

199 _{Em 1970 se institui a celebração do ―Dia da Terra‖, em vista da manifestação ambientalista, considerada a} maior da história, em que mais de trezentos mil americanos proclamaram o advento do ambientalismo como uma questão pública fundamental (FONSECA, 2006).

200 _{Parte do processo de preparação da Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente humano,} realizada em Estocolmo em 1972, aconteceu em Founex. O encontro analisou a relação intensa e circular entre a ambiência e o desenvolvimento. O Relatório de Founex identificou os principais tópicos dessa problemática, presentes até hoje na agenda internacional; rejeitando as abordagens reducionistas do ecologismo intransigente e do economicismo estreito e rigoroso, o relatório traçou um caminho intermediário e equidistante entre as posições extremas de ‗malthusianos‘ e ‗cornucopianos‘. Os primeiros acreditavam, e ainda acreditam, que o mundo já está superpovoado e, portanto, condenado ao desastre, seja pela exaustão dos recursos naturais esgotáveis, seja pela excessiva sobrecarga de poluentes aos sistemas de sustentação da vida. Em contraste com os ‗malthusianos‘, os ‗cornucopianos‘ confiam na capacidade de superar a escassez física e as consequências deletérias do lançamento de dejetos na biosfera por meio do ―ajuste tecnológico‖, deixando de perceber os limites da substituição do capital ―natural‖ pelo capital construído pelo homem (SACHS, 1993).

154 responsável principal pelo aceleramento e incremento da poluição de sistemas interconectados: solo, ar e água (ESQUIVEL, 1998).

A participação da comunidade científica foi fundamental para que a temática hídrica fosse levada à discussão, tornando evidente que os efeitos da poluição gerada pelos países industrializados têm a capacidade de se expandir transfronteiriçamente, atingindo, inclusive, países até então fora do circuito da economia internacional. Também as ONGs foram de grande importância em trazer ao foco das discussões ambientais internacionais os temas hídricos.

Uma das consequências transcendentais da Conferência de Estocolmo foi sua grande influência no movimento ambientalista internacional, abrindo espaço para uma nova concepção ética, esboçada a partir de reflexões suscitadas pelas implicações de um modelo de desenvolvimento baseado exclusivamente no crescimento econômico, frente às variáveis ambientais. Isso repercutiu nos princípios que alicerçam o Direito Internacional201, e por sua vez alicerçou as bases incipientes do moderno Direito Internacional de Água202. Originam-se, a partir de então, discussões acerca de temas ambientais e hídricos, deixando transparecer como a interdependência hidrológica é uma realidade susceptível de gerar diversos tipos de tensões.

Dentre as temáticas abordadas em Estocolmo se destacaram tanto a pressão que o crescimento demográfico exerce sobre os recursos naturais da terra, como o uso de materiais fósseis para a produção de combustíveis. Estes últimos, responsáveis diretos pela contaminação atmosférica, do solo e das águas, de extensão transfronteiriça. Assim, começaram os alertas para o quadro crítico que enfrentaria a humanidade, caso o modelo econômico hegemônico continuasse sua reprodução.

O assunto hídrico, nesse contexto, emerge associado a uma estreita relação de interdependência hidrológica dos sistemas de água superficial, subterrânea e atmosférica, os quais se vêem afetados pelo aumento das pressões da industrialização, da agricultura e do uso doméstico, agravado pelos excessos do consumismo. Isso pode ser constatado na Declaração de Estocolmo, que continha 26 princípios sobre o assunto. Nos artigos 6 e 7 desse documento observa-se o tratamento dado à poluição atmosférica:

201

La Declaración de Estocolmo es el inicio fundacional del Derecho Internacional del Medio Ambiente, ya que es el primer instrumento que sobre esa materia –la ambiental- se da en un foro internacional de tal magnitud

Esquivel (1998:38). 202

155 (6) Deve-se por fim à descarga de substâncias tóxicas ou de outras matérias e a

liberação de calor em quantidades ou concentrações tais que possam ser neutralizadas pelo meio ambiente, de modo a evitarem-se danos graves e irreparáveis aos ecossistemas. Deve ser apoiada a justa luta de todos os povos contra a poluição. (7) Os países deverão adotar todas as medidas possíveis para impedir a poluição dos mares por substancias que possam por em perigo a saúde do homem, prejudicar os recursos vivos e a vida marinha, causar danos ás possibilidades recreativas ou impedir em outros usos legítimos do mar.

Também, é digno de destacar que esta Declaração, ao frisar que ―o homem tem direito fundamental ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal, que lhe permita levar uma vida digna‖, como constante no Princípio 1, termina por salientar um aspecto relativo ao direito fundamental de gozar do acesso à água, em igualdade condições e em segurança (MACHADO, 2009).

Adicionalmente, no Princípio 2 da Declaração se preconiza que os recursos naturais da Terra, dentre os quais a água, devem ser preservados em beneficio das gerações presentes e futuras, mediante uma cuidadosa planificação ou ordenamento jurídico (SILVA, 2002).

Como conclusão para o que nos interessa, pode-se deduzir que, embora não esteja explicitamente exposto na declaração, para atender a esses princípios, faz-se necessária a correta gestão das águas compartilhadas.

Como parte da nova dinâmica do sistema internacional, e dada a participação de atores não territoriais, destaca-se que a Conferência de Estocolmo contou com a participação de 113 países, 19 órgãos intergovernamentais e 2400 representantes de organizações não- governamentais (FONSECA, 2006:44), porém, como alerta Mc Cormick (1992), apenas teve a presença de dois chefes de Estado: Olaf Palme e Indira Gandhi, representando respectivamente a Suécia e a Índia. Apesar disso, o documento final da Conferência de Estocolmo foi subscrito pelos países participantes, o que lhe deu legitimidade para a criação de normas, tais como as de controle da poluição marítima, e da emissão de poluentes pelas indústrias, o que colocou na mesa o debate sobre a qualidade do ar nas grandes aglomerações urbano-industriais (ESQUIVEL, 1998), que afetam as águas. Cabe mencionar, também, que por efeito da Conferência de Estocolmo se inaugurou um novo ciclo nos estudos das relações internacionais, fazendo surgir princípios do ramo do Direito Internacional Ambiental que são aplicáveis à matéria hídrica, como por exemplo, os princípios que versam sobre o desenvolvimento sustentável, o uso equitativo e racional de águas, dentre outros.

Nesse sentido, é preciso destacar que a partir da Conferência de Estocolmo, a maioria dos governos adotaram leis de proteção ambientais e firmaram uma série de tratados internacionais, que, contudo, configuravam o que se convencionou denominar soft law, visto

156 que as regras adotadas não criavam, a rigor, obrigações para as partes (SILVA, 2002:58-59). Por isso, a Declaração resultante dessa Conferência é considerada por muitos juristas o berço de um novo ramo do direito, o direito internacional ambiental. De fato, a Conferência de Estocolmo culminou com um documento considerado ―modelo‖ da Primeira Declaração Internacional relativa à Proteção do Ambiente203_{. Por toda essa trajetória, a década de 1970}

pode ser considerada o preâmbulo de uma linha nova no direito204_{, que germinou no âmbito}

das Nações Unidas a partir da Conferência de Estocolmo em 1972 alicerçando, de um lado, os princípios que deram origem ao Direito Internacional Ambiental, e do outro alicerçando os princípios que versam sobre a proteção das Águas. Nesses cenários foram levantadas sérias preocupações com a qualidade de vida e vários problemas relacionados à ordem econômica, social e de segurança, vinculados de forma direta ou indireta com a água. Em função disso, algumas normas foram criadas.

Em matéria ambiental e hídrica, uma das mais relevantes deliberações da Conferência de Estocolmo foi a indicação, pela Assembléia Geral da ONU, da necessidade de se criar o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA, com fins de viabilizar o Plano de Ação derivado da Declaração, e operacionalizar os princípios contidos nela205_.

Assim, nasce o PNUMA, começando a funcionar efetivamente em 1973, sendo sua missão promover lideranças e fomentar parcerias para cuidar da ambiência, inspirando, informando e capacitando as nações e os povos para que melhorassem sua qualidade de vida sem comprometer a das gerações futuras. Quando o PNUMA começou a funcionar, operou, inicialmente, como um programa de ação voltado para a temática ambiental, e foi ganhando aos poucos um peso institucional maior na ONU; entretanto, sem o prestígio da UNESCO ou da FAO (RIBEIRO, 2005).

203 _{A esse respeito, segundo Silva (1995:26), a conferência realizou quatro sessões: A primeira ocupou-se com a} parte operativa e com a definição de como os estados-membros deveriam atuar; na segunda, foi adotada a agenda provisória e decidida a natureza do documento a ser assinado em 1972; (...) coube à terceira sessão examinar o progresso verificado na apreciação dos temas substantivos e apresentar o esboço da Declaração sobre Meio Ambiente; a quarta sessão realizada em março de 1972, ocupou-se da parte funcional da Conferência, inclusive dos aspectos financeiros.

204 _{Podemos encontrar em Leite (2000): a preocupação jurídica do ser humano com a qualidade de vida e a} proteção do meio ambiente, como bem difuso, é tema recente. Pode-se dizer que estas questões só vieram alcançar interesse dos Estados a partir da constatação da deterioração da qualidade ambiental e da limitabilidade dos recursos naturais‖.

205 _{Conforme Esquivel (1998:61) : Se recomienda que los Gobiernos y el Secretario General, este último en}

consulta con los organismos competentes de las Naciones Unidas adopten las medidas siguientes: a) confiar la responsabilidad global de un programa concertado de investigación ambiental a nivel internacional a un órgano central al que se encargue de la coordinación de la esfera del medio, teniendo en cuenta la labor coordinadora ya realizada, especialmente por la Comisión Económica, a nivel regional.

157 O programa tem um histórico de contatos e engajamento com a sociedade civil, tendo estruturado, segundo Fonseca (2006:63), ―uma seção dedicada às ONGs já em 1973, com a atribuição de colaborar com a sociedade civil, e especialmente em atividades de conscientização pública‖, onde o tema hídrico teve eco. Nesse contexto, cabe destacar que foi graças à participação desses atores não territoriais que o tema hídrico entrou com maior peso a integrar as agendas políticas.

Cinco anos após da Conferência de Estocolmo, em pleno período de Guerra Fria, a ONU, buscando um espaço para tratar do assunto hídrico especificamente, celebrou de 14 a 25 de março de 1977, na Argentina, a Conferência de Mar del Plata. Essa Conferência esteve fortemente influenciada pela Conferência de Estocolmo, e pelos relatórios do Clube de Roma e do Limites do Crescimento.

Conforme Esquivel (1998:36) na ocasião ―se trató específicamente a temática del agua dando énfasis al abastecimento de agua potable y saneamiento básico, en países pobres y en desarrollo”. Para Ribeiro (2005), Mar del Plata teve como objetivo estabelecer meios para evitar a crise de água, através do fortalecimento da cooperação internacional.

Na Declaração final de Mar del Plata, conforme Petrella (2004:12), ―se faz ―menção explícita ao acesso à água como direito‖. Por sua vez, Silva (2007:961) destaca que nela também se ratifica que ―todos os povos, quaisquer que sejam seu estágio de desenvolvimento e suas condições sociais e econômicas, têm direito ao acesso à água potável em quantidade e qualidade à altura de suas necessidades básicas‖, propondo de forma enfática a urgência de proteger os ecossistemas aquáticos.

Passando ao âmbito jurídico, salienta-se que o relatório desta Conferência consagrou como princípio fundamental ―a cooperação na valorização dos recursos compartilhados, e adotou o objetivo de avaliar as consequências das diversas utilizações da água sobre a ambiência, e de incentivar medidas de luta contra as doenças de origem hídrica‖ (RIBEIRO, 2008:86). Assim começam a desenhar-se as bases de alguns regimes.

De forma geral, os resultados dessa Conferência se traduziram em um plano de ação e no estabelecimento da Década Internacional da Água206_{. O plano de ação buscava a eficiência}

no uso da água, o controle da poluição dos corpos hídricos e a consideração de suas implicações na saúde humana. Ribeiro (2008:77) afirma que com esse plano buscava-se o