Estado e as políticas públicas

O Estado é uma organização política, administrativa e jurídica, que se constitui a partir da existência de um povo, em um território fixo, pré-determinado e submetido a uma soberania. O Estado se estabelece através das características do seu território e do seu povo, dando origem a uma sociedade organizada e orientada pelo próprio Estado, que mantem o poder político como soberano:

A governabilidade consiste na capacidade conferida pela sociedade ao Estado para o exercício do poder, para governar e empreender as transformações necessárias. A fonte da governabilidade está nos cidadãos e na cidadania organizada. Trata-se, portanto, de uma condição sine qua non11 _{para existência e permanência de um}

governo. (Silva, 2012. p.17)

Segundo Luiz da Silva (2012), o Estado realiza suas intervenções a partir das políticas públicas, pois o governo é o único que pode implementá-las já que possui a capacidade de universalização, regulamentação e coerção, podendo adotar medidas universais, abrangendo todo o território nacional e alcançando toda a população. Além

11 _{Sine qua non: exp ressão que se originou do termo legal em latim que pode ser traduzido como “sem a/o}

de estabelecer direitos e deveres, o governo é o único que pode constituir penalidades para aqueles que não cumprem as regras estabelecidas.

Para Lahera (2004), as políticas públicas são geradas pelo consenso entre o governo e a oposição. O autor acredita que, por meio das políticas públicas, podemos alcançar soluções mais amplas e sequenciais.

Para Heidemann (2009), as políticas públicas incluem, em sua definição, dois elementos essenciais. O primeiro deles é a intenção. O segundo elemento é a ação de implementação. O autor afirma que não há política pública se não houver a ação para a sua materialização.

As políticas públicas são exigidas pela sociedade e por outros poderes democráticos que buscam implementar seus propósitos e/ou plataformas eleitorais. Frey (2000) afirma que o processo de criação e implementação das políticas públicas sofre transformações ao longo do tempo devido às mudanças que ocorrem na esfera política. Portanto, é importante compreender este caráter dinâmico e temporal dos processos políticos.

As políticas públicas possuem um propósito benéfico à toda sociedade, embora elaboradas e implementadas a partir de escolhas realizadas pelo governo. Mesmo ao se omitir ou se recusar a fazer alguma ação, o governo acarreta um impacto coletivo. A intenção de realizar ou não as políticas públicas podem ter diversas origens.

Luiz da Silva (2012) apresenta cinco origens possíveis e seus exemplos para as políticas públicas:

- Política pública com origem em desejo: busca por novos mercados, pedidos pela população local.

- Política pública com origem em interesses: são ações de infraestrutura que atende a população, possui forte articulação e pressão por parte de instituições não governamentais.

- Política pública com origem em necessidades: procura solucionar algum problema coletivo relacionado às necessidades básicas, como por exemplo, saneamento, energia e outros.

- Política pública com origem em sobrevivência: expressa-se por ações para atender a falta de condições básicas de sobrevivência, por falta de alimentação, saúde ou segurança.

- Política pública com origem em ideologia: são ações estratégicas para o desenvolvimento do Estado, por exemplo o Pró-álcool.

As políticas públicas são requisitadas por diversas fontes que normalmente estão interrelacionadas. São “organizações socialmente constituídas”, que exercem pressão sobre os governos, influenciando-o para que realizem ou não uma determinada ação. É o que ocorre quando uma pequena parte da sociedade se envolve em uma determinada política pública, ou seja, tudo depende do interesse do grupo social pela política pública em discussão. Assim, a política pública é influenciada pelas instituições que possuem o mesmo interesse sobre uma temática específica. Elas tornam a opinião do grupo mais representativa diante do governo.

Luiz da Silva (2012) explica que uma política pública de empreendedorismo local pode ser delineada por ONGs, associações de moradores, associações comerciais, federações industrial e comercial, sindicatos e pelo próprio governo, formando um processo natural e legitimo da participação. Há, ainda, organizações informais que também exercem pressão, como os ambulantes, os moradores ou outros grupos não oficializados que agem paralelamente aos agentes formais. Eles possuem demanda própria, participam e influenciam na definição da política pública em pauta.

2.3.1. Implementação das políticas públicas

A implementação das políticas públicas ocorre através de decisões, baseadas na agenda definida pelos autores que a delinearam, ou seja, o grupo formado pelo governo,

as ONGs, os sindicatos e outras organizações formais e informais. Implementar as políticas públicas constitui o conjunto de ações que transformam as intenções dos autores em situações reais, como a capacitação da população, os incentivos fiscais e outras soluções para os problemas sociais.

O processo de implementação também pode ser definido como a execução de diversas atividades que possibilitam a obtenção das metas definidas na delineação das políticas públicas. (Silva & Melo, 2004).

A implementação deve ser vista como uma sequência de eventos, que depende de uma cadeia complexa de variáveis e interações para se alcançar um resultado, o que torna o processo impreciso. Frey (2000) afirma que, nos casos em que os resultados e impactos não correspondem ao do projeto inicial, cria-se um déficit de implementação.

Enquanto a implementação não for realizada, a política pública não se materializa, tornando-se apenas um conjunto de intenções. Portanto, as políticas públicas passam a existir a partir de sua implementação. Luiz da Silva (2012) fala sobre a importância dos dados coletados durante o processo de implementação e mostra como podem auxiliar na formulação de novas políticas, complementando-as ou reimplementando-as em outras localidades.

Segundo Luiz da Silva (2012), existem condições necessárias para que a política pública seja implementada com sucesso e alcance os seus objetivos. Entre essas condições destacam-se o tempo e os recursos disponíveis. Em todas as etapas, a implementação deve ser baseada em teorias adequadas sobre a relação do problema com a solução proposta, deve haver completa compreensão e foco dos objetivos a serem alcançados, as tarefas devem estar claras para todos e é necessário que haja uma boa comunicação entre os vários atores do programa, obedecendo a hierarquia estipulada.

2.3.2. Limites e desafios das políticas públicas

O procedimento de análise da eficiência e eficácia das políticas públicas nos países em desenvolvimento, como China, Rússia, África do Sul e Brasil, ainda se baseiam, segundo Luiz da Silva (2012), nos aspectos político-institucionais, financeiros e técnicos.

Para o autor, a característica mais comum para se explicar as falhas de planejamento público nos países em desenvolvimento é a falta de capacidade financeira, é o problema do “cobertor curto”, pelo qual as prioridades orçamentárias comprometem todo o planejamento e dificultam a implementação das políticas públicas.

Também a falta de conhecimento técnico é outro desafio para a realização das políticas públicas, ou seja, a escassez de recursos humanos capacitados e motivados, com conhecimento prático e teórico, torna-se um grande desafio a ser superado para alcançar o desenvolvimento desejado.

Outro fator limitador da implementação das políticas públicas é a escassez de pesquisa de análise das macrotendências sobre essas ações. A falta deste conhecimento, que envolve o Estado e as comunidades, prejudica a obtenção de resultados. (Luiz da Silva, 2012).

Também dificulta a implementação das políticas públicas a pouca importância dada à negociação político-social, deixando de lado o fato de que a administração pública não é algo exclusivamente técnico, mas faz parte de um sistema de crenças e valores da própria população, além do limite formal da legislação.

Luiz da Silva (2012) apresenta, ainda, como limitador da propagação das políticas públicas, a dificuldade de mensuração dos resultados, que permita a análise de sua efetividade pelas diversas entidades públicas. Essa dificuldade origina-se na falta de indicadores específicos de implementação, da atuação e de seu impacto, em termos de quantidade e qualidade.