Estratégias atuais para o fortalecimento do SUS Plano Nacional de Saúde,

A década de 2000 tem início com a adoção de uma série de medidas voltadas à implantação de um conjunto de reformas institucionais na esfera da saúde. A 12ª CNS, realizada em dezembro de 2003, teve como um dos pontos centrais de debate o Plano Nacional de Saúde. Além de contemplar proposições surgidas na Conferência, o Plano Nacional de Saúde considerou em seus objetivos, diretrizes e metas, as ações na área da saúde previstas no Plano Plurianual/PPA 2004-2007 (BRASIL, 2005b).

A publicação do Plano Nacional de Saúde em 2004 foi sucedida pela formulação do chamado Pacto pela Saúde. Pactuado entre as três esferas de gestão do SUS, seu objetivo era promover inovações nos processos e instrumentos de gestão cuja construção envolveu uma agenda de trabalho que contou com a realização de seminários para definir os principais conceitos e a estrutura do plano entre representantes do Ministério da Saúde e diversos fóruns e órgãos colegiados (BRASIL, 2004a).

No PNS, identificam-se que para sua operacionalização são fundamentais: a revisão do modelo atual de financiamento; uma política de investimento direcionada para a redução das desigualdades no Brasil; e a efetivação de um pacto de gestão junto aos gestores das três esferas. Como objetivo geral, o Plano visa promover o cumprimento do direito constitucional à saúde, para tanto, define os seguintes eixos orientadores para discussão das prioridades municipais, estaduais e regionais, dentre eles a ampliação do acesso com a qualificação e humanização da atenção; e aprimoramento dos mecanismos de gestão, financiamento e controle social (BRASIL, 2004a). Dentre as metas e os objetivos estabelecidos no Plano Nacional de Saúde, o Ministério da Saúde definiu como prioritárias 19 iniciativas sob sua gestão, dentre elas: ampliação do acesso a medicamentos, com ênfase na implantação do

projeto de farmácias populares; garantia de maior suficiência do SUS na produção de hemoderivados, imunobiológicos e fármacos e regulamentação da Emenda Constitucional (BRASIL, 2005b).

Em 2003 e 2004, a discussão esteve voltada para Pacto de Gestão, com maior ênfase nos aspectos referentes à descentralização, ao financiamento e à regionalização, entretanto o escopo da proposta foi ampliado em 2005 (MACHADO, BAPTISTA, LIMA, 2010). Em 2006, foi Publicado Pacto pela Saúde em 2006 para consolidação do SUS e as suas diretrizes operacionais com seus três componentes: Pactos Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão (BRASIL, 2006). Segundo Santos (2007), o pacto visa à autonomia das bipartites, estados e municípios, para conduzir a regionalização cooperativa e solidária nos Estados; ao avanço das atividades de regulação; às mobilizações sociais necessárias à aprovação da regulamentação da EC no 29; à reversão da fragmentação e do burocratismo dos repasses federais; à construção de novas relações entre os âmbitos público-privado; a gestão do trabalho no SUS e à repolitização do SUS e da Reforma Sanitária.

Destaca-se que o Pacto pela Saúde propôs a formalização dos acordos estabelecidos entre as esferas do SUS pela assinatura de termos de compromisso de gestão. Esses termos compreendem responsabilidades, objetivos e metas associados a indicadores de monitoramento. Ao aderir aos termos, substituem-se os processos de habilitação por transferência, previstos nas Normas Operacionais do SUS. Entretanto, apesar de representar um novo ciclo da descentralização da saúde, não estão claras as relações entre os processos de regionalização e de celebração dos pactos, visto que, nas bases atuais, este último pode ocorrer sem que o primeiro seja de fato fortalecido (MACHADO, BAPTISTA, LIMA, 2010).

De acordo com a primeira avaliação do Pacto, realizada pelo Ministério Saúde, em 2006, 14% do total de estados e 1% do total de municípios formalizaram, nas respectivas Comissões Intergestores Bipartites (CIB), seus Termos de Compromisso de Gestão (TCG), que foram posteriormente homologados na Comissão Intergestores Tripartites (CIT) (BRASIL, 2010a). Segundo a Secretaria Técnica da CIT, até 16 de setembro de 2009, 65,1 % dos municípios (3.645 cidades) tiveram seu TCGM publicados, enquanto 2,6% dos municípios aguardava a publicação de seus termos. Já no âmbito dos Estados, todas as 27 unidades da federação possuem seus TGE homologados e publicados (BRASIL, 2010b).

Na mesma época, são iniciadas as discussões do PNS 2008-2011, sob influência da agenda estratégica do Programa Mais Saúde. Devido aos ajustes consequentes da revogação da Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) e com perspectivas de

captação de novos recursos, apenas em 15 de outubro de 2009 esse plano foi aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde, sendo composto por 4 objetivos, 12 diretrizes e 71 metas (BRASIL, 2010c).

Umbilicalmente alinhado com o PPA 2008-2011 e com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) da saúde, o PNS 2008/2009-2011 põe ênfase nas ações inscritas no Programa Mais Saúde. Intitulado "Mais Saúde - Direito de Todos", este plano destaca em suas diretrizes duas dimensões consideradas constitutivas da saúde: a de proteção social e a econômica, ou seja, o direito à saúde articula-se com um conjunto de atividades econômicas com o objetivo de alcançar um padrão de desenvolvimento que associe o crescimento econômico e a equidade como objetivos complementares (MACHADO, BAPTISTA, LIMA, 2010).

Lançado em dezembro de 2007, o PAC da Saúde está estruturado em quatro pilares: Promoção e atenção à saúde; Gestão, trabalho e controle social; Ampliação do acesso com qualidade; Produção, Desenvolvimento e Cooperação em Saúde. O programa, que contempla 73 medidas e 165 metas, entende que a saúde se constitui em uma frente de expansão, que vincula o desenvolvimento econômico ao social(BRASIL, 2007a; MACHADO, BAPTISTA, LIMA, 2010).

O Programa Mais Saúde apresenta um conjunto de diretrizes prioritárias, as quais foram as bases dos eixos de intervenção, destacando-se a seguinte prioridade: fortalecer o Complexo Produtivo e de Inovação em Saúde, permitindo associar o aprofundamento dos objetivos do Sistema Único de Saúde com a transformação necessária da estrutura produtiva do País. A Figura 1 apresenta esquematicamente os eixos de intervenção do Mais Saúde:

Figura 1 Eixos de intervenção do Programa Mais Saúde 2008-2011. Fonte: Brasil, 2010b

O programa Mais Saúde ainda prevê o orçamento necessário para cumprimento das atividades de cada eixo, e cerca de 86% dos recursos do plano se referem ao eixo de atenção à saúde. Outro apontamento do programa é estabelecer aos eixos que mais dependeriam de novos recursos (não previstos no PPA 2008-2011): a promoção da saúde, o complexo industrial da saúde e a cooperação internacional (BRASIL, 2010b).

Na visão do próprio Ministério da Saúde, o PAC da saúde foi instituído com uma série de limitações: divergência de abrangência e consistência na tradução da política de saúde; e lançamento no mês em que o Congresso Nacional decidiu pela extinção da CPMF. Esse fato comprometeu a execução e a expansão das ações (BRASIL, 2010b).

Para Machado, Baptista e Lima (2010), o planejamento da área de saúde foi articulado nos Planos Plurianuais (PPA) de 2004-2007 e 2008-2011. O PPA de 2004-2007 possuiu um foco na redução da desigualdade, enquanto o de 2008-2011 apresentou orientação econômica, a aceleração do crescimento econômico. Ou seja, no período de 2004-2007 destaca-se a iniciativa integradora do Plano Nacional de Saúde (2004) e o Pacto pela Saúde (2006). Já no período de 2008-2010 a saúde se insere no projeto de aceleração do desenvolvimento pelo Programa Mais Saúde (BRASIL, 2008b).

Como forma de tornar o SUS efetivo, observa-se no decorrer de sua implantação o uso de modelos gerencialistas questionáveis (por exemplo, o PNS com base no PPA, e não o contrário). Embora afirmada como direito social, a garantia à saúde, mensurada pelo acesso e pelo emprego de recursos financeiros eficientes, não se materializou. Além disso, a efetivação do SUS depende da transformação de uma prática de saúde que o antecedeu: uma realidade baseada na especialização médica, hospitalocêntrica e privatista, que consolidou um grupo de atores que se opõem à efetivação desse sistema. Afinal, para aqueles que fazem do processo saúde/doença um negócio, a universalização e efetivação do SUS representam o risco da perda de um mercado considerável.

CAPÍTULO 2 – O COMPLEXO INDUSTRAL DA SAÚDE E O MERCADO DE