O paradigma centralista tem dominado a tomada de decisão em matéria de rede escolar. Como fica patente no plano das orientações de- cretadas, a reorganização da rede escolar privilegia dinâmicas top-down5,
onde predomina uma visão hierárquica da tomada de decisão com a ação 5 Num trabalho realizado num município da jurisdição da então Direção Regional de Educação do Norte, Tavares (2008) conclui: “O encerramento de escolas foi definido pelo poder central sem a auscultação do poder local e da comunidade educativa, estes tomaram conhecimento “à posteriori”, já como um facto consumado. Esta metodologia é extremamente centralista e não tem em conta as particularidades e dinâmicas locais” (Tavares, 2008: 162).
de órgãos desconcentrados como as direções regionais de educação e serviços autónomos da administração local autárquica.
A nossa rede ainda é, em parte, o resultado de grandes planos de construções escolares que configuraram a face visível, da rua pelo me- nos, das escolas do país: todos aqueles que fizeram a sua escolarização até aos anos 80 guardam na memória as escolas primárias do Plano dos Centenários, a escola industrial e ou comercial e o liceu na cidade capital de distrito. A abertura e posterior estabilização político-constitucional do país, a crise demográfica e a pressão pela democratização do ensino, garantindo pelo menos a igualdade de oportunidades de acesso, são alguns dos fatores que permitiram as grandes mudanças a assinalar nos diversos níveis educativos e escolares. Não ignorando que há neste processo di- nâmicas contraditórias, gerando, por exemplo, tensões como aquela que ocorre entre a evolução negativa da rede do 1º ciclo por já ter atingido, nos anos 60 do século passado, o auge da massificação no nosso país e a evolução positiva da rede dos restantes níveis que ou iniciam ou potenciam os seus processos de massificação a partir, sobretudo, da segunda metade da década de 70 do séc. XX.
A nossa tradição centralista na regulação da rede escolar tem coabitado com um novo agente local – o município – que, a partir dos anos 80 do século passado, tem vindo a assumir novas responsabilidades: numa fase inicial, na construção e manutenção de jardins de infância e de escolas do 1º ciclo do ensino básico, mais recentemente com inter- venção também nas EB 23 e escolas secundárias6.
Procuraremos de seguida fazer uma síntese, ainda que incompleta, de alguns dos momentos que determinaram a evolução da rede escolar nas últimas quatro décadas. Olhemos para alguns traços característicos da evolução da rede por ciclos:
I) Educação Pré-Escolar: mais do que duplica o número de estabelecimentos entre 1973 e 1974 (de 340 para 706), 6 A ação dos municípios na Educação é uma realidade no território continental desde os anos 80 do século passado. Na última década tem conhecido um assinalável incremento, decorrendo no presente negociações entre o governo central e os representantes do poder local para o aprofundamento desta ação. Em 2008 merece destaque o ‘Programa de delegação de competências’/’Contratos de execução’ e em 2015 o ‘Programa Aproximar Educação’/’Contratos de Educação e Formação Municipal’.
mas uma década depois do 25 de Abril, em 1984, já mais do que triplicou esse número (2551)7;
II) 1º ciclo: de acordo com as estatísticas disponíveis, o número de escolas primárias (como eram então designadas) não mais parou de descer desde o início da década de 60: em 1962, 18202 estabelecimentos; em 1974, 16045; em 1984, 11168; em 1994, 10308; em 2004, 8675; em 2015, 43548;
III) 2º ciclo: em 1969, ano de início com o aumento da escolaridade obrigatória para 6 anos, há registo de 1079 estabelecimentos de 2º ciclo; em 1974, 1343; em 1984, 1943; em 1994, 1758; em 2004, 1359, o que representa o regresso a números muito próximos aos verificados em meados dos anos 70 do século passado;
IV) 3º ciclo e ensino secundário: a informação relativa ao 3º ciclo (e também ao ensino secundário) é mais difícil de ler devido aos efeitos de políticas educativas, o que justifica, em alguns períodos, o tratamento estatístico separado e, noutros períodos, o seu tratamento agregado; relativamente ao ensino secundário, este tinha uma expressão reduzida antes de Abril de 1974, havendo em meados dos anos 60 apenas cerca de 20,8% de estudantes matriculados na 4ª classe a prosseguir estudos secundários (Cândido, 1964: 680); o alargamento da escolaridade obrigatória para 6 anos, em 1964, vai finalmente romper este cerco em que estava a escola portuguesa e que nos afastava dos indicadores europeus; o alargamento da escolaridade obrigatória até aos 18 anos (para os alunos matriculados no 10º ano em 2012/13) é a mais recente etapa deste esforço de universalização do ensino secundário. 7 Dados obtidos em www.pordata.pt a 31-03-2017.
8 Sobre as dificuldades verificadas no Ensino Primário na década de 60, ainda durante a vigência da escolaridade obrigatória de 4 anos, será muito útil ler o artigo de Cândido (1964), num período em que se registava “uma estagnação dos contingentes escolares” (1964: 674). Apesar dos esforços das autoridades (Plano dos Centenários e Plano posterior), o número de estabelecimentos escolares para o Ensino Primário continuava a ser insuficiente: “Por isso, não consegue evitar-se ainda o funcionamento de salas em regime duplo e até triplo, com todos os inconvenientes que daí advêm”.
A rede escolar, após 1974, vai-se tornando cada vez mais complexa e compósita, tendo em conta, nomeadamente, as instâncias da decisão (poder central/poder local) e a funcionalidade dos estabelecimentos (especialização por ciclo/multifunções)...
A crise demográfica vem afetando o número de ingressos no sistema educativo praticamente desde as décadas de 80/90 do séc. XX, o que não dei- xa de constituir uma das maiores contradições do nosso sistema educativo: no momento em que o sistema consegue qualificar-se ao nível das suas condições de funcionamento – são elas i) a construção de novas escolas, em especial dos 2º e 3º ciclos do Ensino Básico e do Ensino Secundário ii) e a formação dos professores, com a aposta em massa na profissionalização – registam-se sinais de redução do número de alunos inscritos, situação que ainda hoje parece não ter sido invertida, como mostra a Figura 1.
Figura 1: Entradas no sistema de ensino - Alunos matriculados no 1.º ano de escolaridade (1), em Portugal (2000/01-2014/15)
Fonte: DGEEC (2016: 38)
Os números valem o que valem. O acréscimo de ingres- sos no 1º ano registado em 2006/07 (Figura 1) não parece tradu- zir-se na inversão da tendência para a queda dos números nos anos posteriores do ciclo, como mostra a Figura 2. No 1º ciclo a evolução do número de alunos fica bem patente na Figura E: atinge o máximo de quase um milhão em 1981, para depois ir progressivamente diminuindo até atingir menos de metade daquela cifra em 2015. A tabela, em que se assinala a fundo negro o “pico” de cada ciclo ou dos valores agregados (Total), mostra ainda que o ano de 2009 distingue-se por concentrar três máximos: i) o do número total de alunos no sistema, com perto de dois milhões e meio
de inscritos da educação pré-escolar ao ensino secundário, um valor nunca antes atingido; ii) o do número de inscritos no 3º ciclo, um pouco acima de meio milhão; iii) finalmente, cerca de meio milhão no ensino secundário.
Figura 2: Alunos matriculados: total e por nível de ensino Fonte: Dados obtidos em www.pordata.pt a 31-03-2017
A tabela anterior tem o mérito de nos ajudar a situar no tempo o “pico” de crescimento do número de inscritos em cada um dos ciclos:
- O 1º ciclo atingiu o seu “pico” mais cedo, em 1981, mantendo-se em queda desde então;
- O 2º ciclo atingiu o máximo em 1987, ainda na mesma década; - O 3º ciclo e o ensino secundário precisaram de esperar
quase uma década do novo século para atingirem os valores máximos de inscrições;
- A educação pré-escolar conhece o seu máximo de crianças no sistema trinta anos depois do 1º ciclo, em 2011, sendo o ciclo que mais potencialidades tem de crescer, não pela alteração da demografia mas em resultado das políticas de “universalização” da faixa etária dos 3-6 anos em curso; - Os números agregados do ensino básico atingem o seu
O cruzamento entre o número de alunos inscritos no sistema (Figura 2) e o número de estabelecimentos, por nível de ensino (Figura 3), pode revelar relações interessantes. A educação pré-escolar tinha, há pou- co mais de meio século atrás (1961), uma dimensão apenas embrionária, estava então a iniciar-se a construção da rede que vai acelerar após 1974: o crescimento do número de crianças entre 1961 e 2015 foi de mais de 40 vezes, ao passo que o número de estabelecimentos é 38 vezes superior. Já a evolução do 1º ciclo é em tudo oposta: como ciclo que primeiro se massificou, então ainda conhecido por ensino primário, parte de uma rede com mais de 18 mil escolas, em 1961, para cerca de um quarto no ano de 2015, com 4 354 escolas. A evolução do 2º e 3º ciclos do ensino básico e do ensino secundário não tem paralelo com os dois ciclos anteriores. Embora sem informação disponível sobre a década de 60 do séc. XX para o 2º ciclo, sobre as décadas de 60 e 70 para o 3º ciclo e sobre as décadas de 60, 70, 80 e parte de 90 para o ensino secundário, não é arriscado afirmar que os números são mais baixos, desde logo porque se trata de realidades em que as escolas têm outra escala, com um maior número de salas, evitando-se assim a pulverização da rede característica da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico.
Figura 3: Estabelecimentos por nível de ensino (educação pré-escolar, básico e secundário) Fonte: Dados obtidos em www.pordata.pt a 01-04-2017
A Figura 4 revela o decréscimo do número de estabelecimentos pú- blicos, que desce de 14.533 para 6.161 entre 2000 e 2015, representando uma redução de 57,6%. O número de estabelecimentos do ensino privado
conheceu ao longo do mesmo período uma relativa estabilidade. Pode ver- se nesta tendência descendente da rede de estabelecimentos públicos algo que vai caracterizar a realidade da rede do 1º ciclo que podemos definir em duas palavras, redução e concentração:
i) Redução: uma rede que após o “pico” das 18 086 escolas atingido
em 1961 vai minguando de forma regular;
ii) Concentração: a diminuição do número de estabelecimentos faz-se,
sobretudo, pelo encerramento das escolas rurais, de sala única, à medida que a desertificação do território avança e se vai paulatinamente abandonando a preocupação com a proximidade, sobretudo nas aldeias; depois o processo chega a vilas e cidades quando as políticas educativas impõem critérios administrativos, quer para o encerramento de escolas (com menos de 10 e de 20 alunos, sucessivamente, como vimos no ponto anterior) quer para a construção dos novos centros escolares com financiamento comunitário9.
Figura 4: Número de estabelecimentos do ensino público e privado (2000/01-2014/15)
Fonte: DGEEC (2016: 96)
9 O governo português criou, em 2007, o Programa Nacional de Requalificação da Rede Escolar do 1.º Ciclo e Pré-Escolar, impondo a seguinte tipologia de centro escolar elegível para financiamento: ter no mínimo 4 salas de aulas e no máximo 12 e abranger mais do que um nível de ensino (http://www.centroescolar.min-edu.pt/np4/ programa). A justificação para o programa é clara: “Com o objectivo de garantir a igualdade de oportunidades de acesso a espaços educativos com a dimensão e os recursos adequados ao sucesso educativo, o programa [Programa Nacional de Requalificação da Rede Escolar do 1.º Ciclo e Pré-Escolar] tem como objectivos investir em escolas com mais do que um nível de ensino, aumentar o número de alunos por escola, criar condições para que os estabelecimentos funcionem em regime normal e eliminar os edifícios de construção precária” (http://www.centroescolar.min-edu.pt/np4/15.html).
A compreensão da rede escolar do ensino público requer uma análise atenta da realidade do 1º CEB, o ciclo que mais contribuiu para esta redução e consequente concentração da rede. Só esta análise permite compreender a inversão representada na Figura 5, em que o número de estabelecimentos do 1º ciclo do ensino básico caiu para menos de metade e o número médio de alunos do 1º CEB por estabelecimento quase duplicou. Esta é a prova provada do processo de concentração de alunos e é ao mesmo tempo a prova da concentração da rede, com a construção de polos escolares ou centros escolares.
Figura 5: Estabelecimentos de educação e ensino públicos do Ministério da Educação com alunos matriculados no 1.º ciclo do ensino básico em modalidades destinadas
a jovens e respetivo número médio de alunos por estabelecimento, no Continente (2000/01 – 2014/15)
Fonte: DGEEC (2016: 97)
O fenómeno da concentração da rede é de dupla expressão: i) de
concentração horizontal, quando ocorre no contexto da rede do 1º ciclo,
levando à redução do número de estabelecimentos e, simultaneamente, à construção de estabelecimentos maiores quando esta ocorre, seja via novas construções de raiz ou de requalificação do edificado10; ii) de
concentração vertical, quando a reorganização da rede visa reduzir o
número de unidades orgânicas que respondem perante a administração 10 A requalificação de escolas, muitas vezes submetida ainda à visão redutora de que a escola resulta da soma dos espaços dedicados às salas de aula, pode assumir formas diversas, mas representa geralmente a melhoria efetiva das condições para as atividades oferecidas pela escola: salas de aula melhoradas, salas de atividades, sala de professores, espaços desportivos e para refeições.
educativa, agrupando o máximo número possível de estabelecimentos de todos os níveis educativos e escolares: educação pré-escolar, os três ciclos do ensino básico e ensino secundário; importa dizer que a concentração vertical atinge a sua expressão máxima na situação de agrupamento único de escolas públicas em todo o território municipal. Esta é uma realidade em 163 dos 278 concelhos do território continental português (58,6% do total).
Os dois processos – de concentração horizontal e vertical – podem ocorrer de forma sequencial ou simultânea. É verdade que a implementação de políticas de redução da rede do 1º ciclo (com argumentos administrativos e pedagógicos) facilita, a seguir, o agru- pamento de estabelecimentos públicos que servem a oferta educativa num determinado território, disfarçando o impacto negativo que pode ter a mensagem “agrupamento com 35 escolas”. A Figura 6 mostra a evolução registada durante o período 2004/05-2013/14: redução geral do número de agrupamentos, ao mesmo tempo que as escolas não-agrupadas caiem para um quinto (de 493 para 95); desaparece- ram os agrupamentos com 35 ou mais estabelecimentos, houve uma diminuição generalizada das escalas maiores em número de estabele- cimentos (acima de 10) e o reforço do número de agrupamentos com 2 a 9 estabelecimentos. Na década em análise houve um decréscimo de 39,7% no número de unidades orgânicas: 1340 em 2004/05, 808 em 2013/14. Podemos ver aqui uma espécie de “limpeza da rede” que transfigura radicalmente o rosto desta, ainda que que este movimento “modernizador” não seja homogéneo em todo o território continen- tal nem possa circunscrever-se exclusivamente a este período, como decorre da nossa análise.
As dinâmicas de modernização da rede escolar merecem alguma atenção. O processo, atrás referido, de concentração horizontal decorre de uma aliança entre a regulação transnacional (disponibilização de fundos comunitários) e as regulações nacionais, com destaque para a criação de programas nacionais (desenhados pelo governo central, como foi a implementação da carta educativa11) a que os municípios aderem,
11 A carta educativa foi instituída pelo Decreto-Lei nº 7/2003, de 15 de janeiro, definida como “o instrumento de planeamento e ordenamento prospectivo de edifícios e
em princípio, em função da sua visão política e disponibilidade finan- ceira. Temos, à semelhança de outras áreas, uma influência de várias multirregulações, com destaque para os níveis transnacional, nacional, regional e local, ainda que com distintos níveis de responsabilidade.
Figura 6: Estabelecimentos (Nº) de educação e ensino públicos do MEC, por unidade orgânica (Continente)
Fonte: CNE (2015: 25)
Analisámos alguns dados da evolução do número de alunos e de estabelecimentos, o que nos permitiu identificar tendências impor- tantes ao nível da rede escolar. Importa agora conhecer as oscilações que afetaram o número de docentes e identificar quer algumas das suas causas quer relações com as estatísticas anteriores. Em primeiro lugar, uma constatação: não deixa de ser um pouco inesperado que só após muitas décadas de investimento público na escolaridade obri- gatória, já em pleno séc. XXI (2005), se tenha atingido o máximo de docentes ao serviço, superando os 180 mil. E não menos espantoso é o facto de uma década depois esse número ter baixado para cerca de 141 mil, uma perda de quase um quarto (23,7%). No último ano em análise (2015) o número de docentes regressa aos valores do início da década de 90 do séc. XX, ou seja, aos valores de há 25 anos. As explicações são essencialmente duas: a já aludida “reorganização da equipamentos educativos a localizar no concelho, de acordo com as ofertas de educação e formação que seja necessário satisfazer, tendo em vista a melhor utilização dos recursos educativos, no quadro do desenvolvimento demográfico e sócio-económico de cada município” (Art. 10º). Em 1999 a fórmula fixada através de normativo governamental (Decreto-Lei nº 159/99, de 14 de setembro) havia sido a de carta escolar.
rede”, profunda e complexa mas com impactos maiores na redução do número de escolas do 1º CEB; e os efeitos recessivos que a “crise financeira” mundial do final da primeira década teve em Portugal e a consequente intervenção da Troika no país (2011-2014)12 – neste
período foram dispensados 33 703 docentes por força das exigências externas, grande parte dos quais pertencentes ao grupo dos chamados “contratados” por não possuírem vínculo permanente ao Ministério da Educação.
Analisemos agora o comportamento da evolução estatística por nível de educação/ensino. Confirma-se que a Educação Pré-Escolar era praticamente incipiente na década de 60 do séc. XX, não chegando ao milhar de educadores. E que de 1974 a 1981 o número de educadores triplicou, o que diz bem do processo de mudanças sociais na sociedade portuguesa após o 25 de Abril, afetando nomeadamente o papel das mulheres mães que passam a procurar de forma crescente uma inserção laboral fora da órbita doméstica. A Figura 7 mostra que o máximo de docentes é atingido neste nível no fim da primeira década do séc. XXI, sendo depois disso o contingente reduzido fruto das políticas tomadas no âmbito da já referida “crise”. A situação no 1º ciclo é substancial- mente diferente da vivida na Educação Pré-Escolar: com os máximos de alunos e de professores a serem atingidos na década de 80 do séc. XX, entre 1983 e 2015 este foi o subgrupo de docentes que mais viu reduzidos os seus efetivos, um pouco acima de um terço (37,1%). Como mostra a Figura 7, neste período só o subgrupo dos docentes do 2º CEB conheceu a diminuição (24,5%) dos docentes em exercício. Mas importa assinalar uma singularidade nas explicações para a redução do número de docentes do 1º CEB: enquanto para os restantes ciclos é sobretudo durante o período de “ajuda externa” da Troika que se assiste à maior redução do número de docentes, no caso do 1º CEB essa redução é an- 12 A chamada Troika corporizou a “ajuda externa” solicitada, em 2011, pelo Ministro das Finanças do XVIII Governo Constitucional, Francisco Teixeira dos Santos. Como o próprio nome sugere, eram três as entidades envolvidas neste “programa de ajuda externa”: Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Central Europeu (BCE) e Comissão Europeia (CE). O empréstimo a Portugal de 78 mil milhões de euros obrigou o país a implementar rigorosas medidas de austeridade com vista ao controlo do défice. Um dos objetivos do programa foi a redução do número de funcionários públicos.
tecipada com as políticas de reorganização da rede, cujas medidas mais “emblemáticas”, na primeira década do séc. XXI, são o encerramento das escolas com menos de 10 alunos, primeiro, depois das escolas com menos de 21 alunos. Convém recordar que a prática de encerramento de escolas primárias/1º CEB é um longo processo que já leva mais de meio século, como mostra a Figura 3. Durante o mandato da ministra Maria de Lurdes Rodrigues (2005-2009) aquelas medidas, associadas à obrigatoriedade de construção das cartas educativas pelas câmaras mu- nicipais como fator de elegibilidade das candidaturas a financiamento europeu para a construção de centros escolares, dão um novo alento ao processo. Entre 2005 e 2009 o número de escolas do 1º CEB passa de 8396 para 586513, uma redução de 2531 escolas (30%).
Figura 7: Docentes em exercício nos ensinos pré-escolar, básico e secundário: total e por nível de ensino
Fonte: Dados obtidos em www.pordata.pt a 06-05-2017
A terminar, a Figura 7 mostra ainda como foram sentidos os efeitos da crise financeira na diminuição do número de docentes do 3º ciclo do ensino básico e do ensino secundário.