O défice orçamental da área do euro deverá manter-se praticamente inalterado ao longo do horizonte de projeção, dado esperar-se que uma orientação da política orçamental ligeiramente expansionista compense o impacto de redução do défice provocado por uma melhoria das condições cíclicas e uma diminuição dos pagamentos de juros. Embora a atual orientação orçamental agregada da área do euro possa ser considerada como globalmente adequada, a orientação orçamental em diversos Estados-Membros suscita preocupações em termos de riscos de não cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Em particular, nos países com elevados níveis de dívida, são necessários esforços de consolidação adicionais para colocar o rácio da respetiva dívida pública numa trajetória descendente firme, aumentando assim a resistência a choques adversos.
O défice orçamental das administrações públicas da área do euro deverá manter-se praticamente inalterado ao longo do horizonte de projeção, interrompendo a tendência descendente iniciada em 2011. Com base nas
projeções macroeconómicas de março de 2016 elaboradas por especialistas do BCE1,
espera-se que o rácio do défice público para a área do euro se mantenha em 2.1% do PIB até 2017, antes de descer marginalmente 0.1 pontos percentuais em 2018 (ver Quadro 1). Em comparação com as projeções de dezembro de 2015, as perspetivas orçamentais deterioraram-se ligeiramente ao longo do horizonte de projeção, devido nomeadamente aos efeitos de repercussões após uma revisão em baixa do PIB nominal de 2015 e medidas de política orçamental ligeiramente mais expansionistas.
Espera-se que a orientação orçamental na área do euro2 seja ligeiramente
expansionista ao longo do horizonte de projeção. O ligeiro abrandamento da orientação orçamental agregada poderá ser considerado globalmente
1 Ver as projeções macroeconómicas de março de 2016 para a área do euro elaboradas por especialistas do BCE (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecbstaffprojections201603.pt.pdf). 2 A orientação orçamental é medida como uma variação do saldo estrutural, ou seja, o saldo corrigido
do ciclo líquido de medidas temporárias como o apoio governamental ao setor financeiro.
Quadro 1
Evolução orçamental na área do euro
(percentagens do PIB)
2013 2014 2015 2016 2017 2018
a. Receita total 46.6 46.8 46.6 46.3 46.0 45.9
b. Despesa total 49.6 49.4 48.7 48.5 48.1 47.9
da qual:
c. Despesas com juros 2.8 2.7 2.4 2.2 2.1 2.1
d. Despesa primária (b-c) 46.8 46.7 46.3 46.2 46.0 45.8
Saldo orçamental (a -b) -3.0 -2.6 -2.1 -2.1 -2.1 -2.0
Saldo orçamental primário (a-d) -0.2 0.1 0.3 0.1 0.0 0.1
Saldo orçamental corrigido do ciclo -2.3 -1.9 -1.8 -2.1 -2.2 -2.1
Saldo estrutural -2.2 -1.8 -1.7 -2.1 -2.2 -2.1
Dívida bruta 91.1 92.1 91.1 90.8 90.0 89.2
Por memória: PIB real (variações em percentagem) -0.2 0.9 1.5 1.4 1.7 1.8
Fontes: Eurostat, BCE e projeções macroeconómicas de março de 2016 elaboradas por especialistas do BCE.
Notas: Os dados referem-se ao setor das administrações públicas agregado da área do euro. Os valores podem não corresponder à soma das parcelas devido a arredondamentos.
apropriado à luz da recuperação ainda frágil. O abrandamento é em grande parte o resultado de cortes discricionários nos impostos, bem como de aumentos da despesa pública relacionados com o afluxo de refugiados, projetando‑se que isso compense totalmente o contributo favorável da componente cíclica e o impacto positivo de menores pagamentos de juros sobre o défice nominal. Prevê‑se que o abrandamento da orientação orçamental seja particularmente significativo na Alemanha, na Itália e nos Países Baixos, enquanto se esperam novos esforços de consolidação na Irlanda e em Chipre.
A dívida pública da área do euro deverá descer apenas gradualmente do seu nível elevado. De acordo com as projeções, o rácio da dívida em relação ao PIB da área do euro deverá descer lentamente do seu pico de 92.1% do PIB em 2014, atingindo 89.2% do PIB no final de 2018. A redução projetada da dívida pública, que é inferior à esperada nas projeções de dezembro de 2015, é apoiada por uma evolução favorável do diferencial de crescimento das taxas de juro, à luz da recuperação económica projetada e do pressuposto de baixas taxas de juro. Além disso, excedentes primários reduzidos e ajustamentos défice‑dívida negativos, refletindo, nomeadamente, receitas de privatização, também contribuirão para melhores perspetivas para a dívida. Contudo, espera‑se que em alguns países o rácio da dívida em relação ao PIB aumente ao longo do horizonte de projeção. Até 2018, a grande maioria dos países da área do euro continuará a registar um rácio da dívida em relação ao PIB bem acima do valor de referência de 60%.
São necessários novos esforços de consolidação para colocar o rácio da dívida pública numa trajetória descendente firme. Os países com elevados níveis de dívida são particularmente vulneráveis em caso de nova instabilidade no mercado financeiro, devido à ligação ainda forte entre a vertente orçamental e a financeira. Além disso, a sua capacidade para acomodar choques potencialmente adversos é bastante limitada. No seu mais recente Relatório de Sustentabilidade Orçamental de 20153, a Comissão Europeia identificou oito países da área do
euro, nomeadamente Bélgica, Irlanda, Espanha, França, Itália, Portugal, Eslovénia e Finlândia, como estando expostos a elevados riscos para a sustentabilidade orçamental a médio prazo, devido principalmente aos seus altos níveis de dívida pública e/ou elevadas responsabilidades implícitas. O relatório mostra que a abordagem dos riscos identificados requer a implementação plena dos requisitos de ajustamento, como estipulado no PEC. Neste contexto, as conclusões do
Conselho ECOFIN adotadas em 8 de março de 20164 sublinham a necessidade de
os Estados‑Membros assegurarem posições orçamentais sustentáveis e aderirem às regras orçamentais da UE. Além disso, é aconselhável que os países utilizem os lucros inesperados resultantes do atual contexto de baixas taxas de juro para constituir reservas de capital e resistir a futuros choques.
Com vista a um contributo mais eficaz e duradouro para o crescimento económico a médio prazo, os países deverão direcionar as suas iniciativas de política no sentido de despesas de investimento público adequadas, sem
3 Ver Fiscal Sustainability Report de 2015, Comissão Europeia (http://ec.europa.eu/economy_finance/ publications/eeip/pdf/ip018_en.pdf).
esquecer a margem orçamental disponível. Embora a quantificação dos efeitos macroeconómicos seja suscetível a elevada incerteza, pode‑se esperar que o investimento público tenha efeitos positivos do lado da procura e aumente o produto potencial das economias através de um crescimento das existências de capital público (ver também o artigo sobre investimento público da Europa, no presente número do Boletim Económico).
Embora a atual orientação orçamental agregada da área do euro possa ser considerada adequada, oculta grandes diferenças entre os Estados‑Membros individuais, com crescentes riscos de não cumprimento do PEC em alguns países sem margem orçamental. Os governos necessitam de equilibrar a orientação da sua política orçamental, reduzindo os elevados níveis da dívida sem afetar a recuperação, ao mesmo tempo que cumprem em pleno os requisitos do PEC. Os países com margem orçamental – como a Alemanha, que tem de acomodar o considerável impacto orçamental devido ao afluxo de refugiados – são convidados a utilizá‑la. Por seu lado, os países sem margem orçamental devem continuar a implementar as medidas necessárias para assegurar o cumprimento na íntegra do PEC, fazendo assim face aos riscos de sustentabilidade da dívida e aumentando a resiliência a futuros choques. Na sua declaração de 7 de março de 20165 o
Eurogrupo reiterou que havia riscos crescentes de que os orçamentos para 2016 em alguns países não cumprissem as obrigações decorrentes do PEC e que o anterior dinamismo teria ainda que se refletir em iniciativas concretas. Em comparação com a revisão dos projetos de planos orçamentais realizada em novembro de 2015, o número de países avaliados como estando em risco de não cumprimento aumentou de novo. Para além dos quatro países da área do euro já identificados em novembro como estando em risco de não cumprimento (ou seja, Itália, Espanha, Áustria e Lituânia), o Eurogrupo considera agora haver também riscos de não cumprimento em Portugal, com base no seu novo projeto de plano orçamental, bem como na Bélgica e Eslovénia, após uma deterioração da avaliação do risco para ambos os países, em comparação com novembro. Além disso, para seis países (França, Países Baixos, Letónia, Malta, Finlândia e Irlanda) foram identificados pelo menos alguns riscos de desvio dos requisitos do PEC. Embora se espere que a França cumpra os seus objetivos globais para o défice em 2015 e 2016, verificam‑se substanciais reduções no esforço estrutural no período até ao prazo do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) de 2017, colocando em risco a correção atempada do défice excessivo. Nos Países Baixos, embora avaliados como cumpridores do padrão de referência para a despesa, o défice estrutural deverá deteriorar‑se consideravelmente ao longo do período 2015‑2016, resultando num desvio do objetivo de longo prazo (OMP) de 1.1 pontos percentuais6. No geral, é essencial que os instrumentos de
alerta precoce e de correção introduzidos nos quadros orçamentais reforçados sejam implementados de modo exaustivo e coerente.
Em seguida é apresentada uma breve análise dos sete países da área do euro que foram avaliados como estando em risco de não cumprimento do
5 Ver http://www.consilium.europa.eu/press‑releases‑pdf/2016/3/40802209632_ en_635929785000000000.pd
6 A Comissão avaliou os orçamentos de 2016 de quatro países como estando em plena conformidade com o PEC (Alemanha, Estónia, Luxemburgo e Eslováquia).
PEC. A ênfase recai sobre a sua posição orçamental esperada, as ações de acompanhamento tomadas desde novembro de 2015 e, quando relevante, os compromissos assumidos em março na declaração do Eurogrupo no sentido de reduzir as insuficiências de consolidação.
Com início nos países sujeitos à vertente corretiva, o Eurogrupo reafirmou em março o seu pedido à Espanha para que implementasse medidas adicionais a fim de assegurar a correção do seu défice excessivo em 2016. Isso reflete a ausência de qualquer ação substancial desde novembro. De acordo com as previsões de inverno da Comissão, a Espanha não cumpriria os seus compromissos ao abrigo do PDE. Prevê‑se que em 2016 o objetivo global para o défice do procedimento relativo aos défices excessivos não seja alcançado por uma margem de 0.8% do PIB e estima‑se que o esforço estrutural tenha sido inferior ao esforço necessário por uma margem muito ampla ao longo do período de 2013‑2016 do PDE. Neste contexto, a Comissão emitiu uma recomendação autónoma em 9 de março de 2016, indicando que irá reavaliar na primavera, com base em dados validados pelo Eurostat a publicar em abril, se o PDE será reforçado.
Prevê‑se que Portugal não tenha corrigido o seu défice excessivo até ao prazo de 2015. De acordo com as previsões de inverno da Comissão, o défice global deverá ter atingido 4.2% do PIB em 2015, incluindo custos orçamentais consideráveis relacionados com a resolução de um banco. Devido às substanciais insuficiências dos esforços estruturais, não se verificam sinais de medidas eficazes, o que seria o requisito prévio para o prolongamento do prazo do PDE, sem reforçar o procedimento. A Comissão irá reavaliar a situação relativa ao PDE na primavera, com base nos resultados orçamentais para 2015 validados pelo Eurostat. Além disso, a Comissão, no seu parecer de 5 de fevereiro de 2016 avaliou o projeto de plano orçamental para 2016, que as autoridades portuguesas apresentaram em janeiro e retificaram em 5 de fevereiro, como estando em risco de não cumprimento do PEC. Nas suas declarações de 11 de fevereiro e 7 de março, o Eurogrupo solicitou às autoridades portuguesas que preparassem medidas adicionais a implementar se necessário, a fim de assegurar que o orçamento para 2016 esteja em conformidade com o PEC.
Quanto aos países ao abrigo da vertente preventiva, as previsões da primavera da Comissão para a Itália apontam para um desvio de 0.8 pontos percentuais do PIB em 2016, face à trajetória de ajustamento necessária no sentido do OMP. Este desvio é superior ao projetado no outono de 2015, refletindo despesas adicionais na Lei da Estabilidade de 2016, que aumentaram o objetivo do défice em 0.2 pontos percentuais para 2.4% do PIB. Com base em informação atualmente disponível, haveria o risco de um desvio significativo dos requisitos ao abrigo da vertente preventiva em 2016, mesmo se fosse concedida à Itália flexibilidade adicional na primavera. Projeta‑se também que a Itália não respeite a norma da dívida em 2015 e 2016. Neste contexto, o Eurogrupo repetiu o seu pedido de implementação das medidas necessárias para assegurar que o orçamento para 2016 cumpra as regras do PEC. Em 9 de março, a Comissão transmitiu às autoridades italianas as suas preocupações e indicou que avaliaria na primavera a necessidade de abrir um PDE com base na dívida.
Prevê‑se que também a Bélgica não respeite a norma da dívida em 2015 e 2016, com base nas previsões de inverno da Comissão. Neste contexto, o Eurogrupo, na sua declaração de março, instou as autoridades a adotar as medidas estruturais necessárias para assegurar o cumprimento na íntegra do PEC, que a Comissão reiterou na sua carta de 9 de março dirigida às autoridades belgas. A Comissão avaliará na primavera se há necessidade de abrir um PDE com base na dívida. Os outros três países ao abrigo do braço preventivo, avaliados pelo Eurogrupo em março como estando em risco de não cumprimento do PEC, são a Eslovénia, a Áustria e a Lituânia. Quanto à Eslovénia, com base nas previsões de inverno da Comissão, projeta‑se que o défice excessivo tenha sido corrigido de forma sustentável até ao prazo de 2015, mas que o esforço estrutural projetado para 2016 não atinja os requisitos da vertente preventiva. No que se refere à Áustria, projeta‑se que o saldo estrutural se desvie mais de 0.5% do PIB face ao OMP em 2016, embora esse desvio possa ser avaliado como não significativo, após a contabilização dos custos relacionados com os refugiados. Prevê‑se que a Lituânia se desvie significativamente dos requisitos do padrão de referência para a despesa do braço preventivo.