SUMÁRIO
CAPÍTULO 2 – PERNAMBUCO NO AUGE DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL DA SUDENE (1960-1985)
2.1 Evolução no período
No final da década de 1950, a economia de Pernambuco passava por uma fase conturbada, caracterizada pelo fechamento de usinas de açúcar e fábricas têxteis. Como resultante, o desempenho macroeconômico do Estado indicava uma situação precária, em que não se podia prever solução sem uma intervenção exógena (OLIVEIRA, 2011).
Com a criação da SUDENE, em 1959, deu-se início ao trabalho de capacitação técnica e profissional, na Região, e de constituição da infraestrutura básica, de modo que o Nordeste pudesse sediar um novo momento econômico, pautado na recepção de uma massa de investimentos incentivados.
Essa foi a tônica da primeira metade dos anos de 1960, fase de transição que marca a saída de uma economia cuja dinâmica se assentava sobre um conjunto de atividades tradicionais em crise, para uma estrutura mais moderna, capaz de crescer de forma sustentada (IRMÃO e ROMÃO, 1975).
A partir de meados da década de 1960 – em linha com a revisão da
regulamentação da concessão de incentivos fiscais e financeiros da SUDENE – foi
possível verificar, no Estado e na Região como um todo, a retomada do dinamismo econômico, pautado no setor produtivo (MOREIRA, 1976; GUIMARÃES NETO, 1989).
Esse comportamento refletia a conjuntura nacional e regional vigente, em que se havia desencadeado, com efetividade, a política de desenvolvimento regional da SUDENE em um momento de dificuldades para a economia brasileira.
De fato, o Gráfico 2.1, elaborado com informações do PIB calculadas pela SUDENE, para o período de 1965-1985, mostra que tanto o País, quanto o Nordeste e Pernambuco apresentaram trajetórias de crescimento similares e acentuadas.
No caso específico de Pernambuco, segundo estimativas de Irmão e Romão
(1975), o crescimento médio anual da economia estadual51, no período de 1960-1969,
alcançou 5%, acelerando-se a 5,3% a.a., na segunda metade da década52. Do ponto de
vista setorial, a agropecuária cresceu à taxa média de 3,8% a.a.; a indústria experimentou uma taxa de expansão média anual de 5,4%, em especial após 1967, quando foi instituído e passou a ser executado o “sistema 34/18”; e os serviços cresceram a um ritmo médio de 5,5% a.a..
Gráfico 2. 1 - Brasil, Nordeste e Pernambuco: evolução real do Produto Interno Bruto (1970=100), 1965-1985
Fonte: elaboração própria, a partir de SUDENE (1983) – Agregados Econômicos Regionais, 1965-1980. Nota: os dados para a economia de Pernambuco estão disponíveis a partir de 1970.
Esses resultados estão expressos no Gráfico 2.2, que ilustra a evolução da economia estadual e respectivos setores, ao longo dos anos de 1960. Segundo informações do referido gráfico, foi a partir de 1966 que a economia estadual passou a experimentar maior dinamismo. Até então, a agropecuária havia crescido com oscilações consideráveis, enquanto os serviços apresentaram trajetória sustentada de crescimento.
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Calculadas com base no Produto Interno Líquido, isto é, o Produto Interno Bruto deduzido da depreciação de capital. Esse procedimento, ao excluir o valor depreciado de máquinas e equipamentos, subestima a participação de setores, cujo componente "capital" é relativamente mais importante: caso da indústria. Conforme alertou a SUDENE (1962; 1971), as principais indústrias pernambucanas da época, notadamente as fábricas de tecidos, dispunham de equipamentos com mais de quatro décadas de uso. Não surpreende, portanto, que as estimativas de participação da indústria no PIL, realizadas por Irmão e Romão (1975), mostrem significativa diferença, em relação ao cálculo da participação da indústria no PIB, estas últimas calculadas pela SUDENE (1999).
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Em virtude de serem utilizadas diferentes fontes de informação e aparatos metodológicos, será feita uma clivagem para os períodos de 1960-1969 e 1970-1985, com vistas a analisar os principais aspectos do desenvolvimento econômico pernambucano. 50 100 150 200 250 300 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 PE NE BR
Já a indústria não conseguiu manter um ritmo de crescimento sustentado, até 1966. Isso ocorreu porque, muito embora a SUDENE já estivesse instituída, a política mais ampla de desenvolvimento regional e programas de reequipamento produtivo, como o da indústria têxtil elaborado em 1962, ainda não haviam sido executados a contento. Para
esse quadro – revertido após 1966 – em muito contribuíram a revisão do Artigo 34 do I
Plano Diretor e o acréscimo do Artigo 18 do 2º Plano Diretor.
Após apresentar queda, entre 1965 e 1966, a indústria pernambucana apresentou uma taxa exponencial de crescimento, entre 1966-1969, em virtude do ingresso de capitais no território estadual e consequente renovação do parque produtivo, induzidos pela política de industrialização (Gráfico 2.2).
Gráfico 2. 2 – Pernambuco: evolução real do Produto Interno Líquido, a custo de fatores, 1960-1969
Fonte: Conjuntura Econômica - FGV. Apud Irmão e Romão (1975), p. 401.
Nota: o Produto Interno Líquido corresponde ao Produto Interno Bruto, deduzida a depreciação.
No que se refere à contribuição dos setores para o total do produto, em Pernambuco, os dados da Tabela 2.1 mostram, na "fase de transição" que caracterizou a década de 1960, poucas modificações na estrutura econômica estadual.
Ressalta a predominância dos serviços: passaram de 54% do PIL, em 1960,
para 57,8%, em 1969, consequência não apenas do lastro histórico de Pernambuco –cuja
economia se caracterizou como redistribuidora na região Nordeste –, mas também da
expansão da infraestrutura de apoio à indústria e, sobretudo, das atividades financeiras e de administração pública, em um período marcado pela instalação da SUDENE e pela maior circulação de ativos no Estado. De igual maneira, a intensificação da urbanização, na cidade do Recife, alavancaria o terciário, em face de uma demanda crescente por bens, serviços e equipamentos urbanos (Tabela 2.1).
90,0 100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 Total Agropecuária Indústria Serviços
Tabela 2. 1 – Pernambuco: composição setorial do Produto Interno Líquido (PIL) a custo de fatores (em %), 1960- 1969
Anos Agricultura Indústria Serviços
1960 30,2 15,8 54,0 1961 29,8 15,6 54,6 1962 33,0 14,4 52,6 1963 30,9 15,1 54,0 1964 30,9 14,9 54,2 1965 31,4 14,1 54,4 1966 28,9 14,4 56,7 1967 28,3 14,9 56,7 1968 26,0 16,8 57,2 1969 25,0 17,1 57,8
Fonte: dados básicos de Conjuntura Econômica, vol. 25, nº 09, 1971; vol. 10, nº 10, 1973. FGV. Apud PIMES. (1975), pág. 404.
Nota: o Produto Interno Líquido dos setores corresponde ao Produto Interno Bruto, deduzida a depreciação. Por esse motivo, a participação da indústria no total sofre redução.
Verifica-se também, de acordo com os dados da Tabela 2.1, uma tendência declinante da participação da indústria no Produto Líquido, na primeira metade dos anos de 1960, reflexo da continuidade da crise que vinha incidindo sobre as fábricas de tecido do Estado, desde o final da década de 1940.
Essa tendência foi revertida, após 1966, quando entrou em operação a política de incentivos fiscais e financeiros da SUDENE e se tornaram mais efetivos os primeiros esforços para modernização dos segmentos tradicionais da indústria estadual,
beneficiados, em especial no caso do açúcar, por uma conjuntura externa favorável53.
No caso da agricultura, a predominância da produção de cana-de-açúcar foi reforçada com modificações favoráveis no cenário externo, dando uma "sobrevida" à acumulação de capitais das usinas locais e às unidades dedicadas apenas à plantação da cana-de-açúcar. Mesmo assim, frente ao crescente deslocamento do fornecimento ao mercado interno nacional e a despeito da atuação do Instituto do Álcool e do Açúcar (IAA), a produção de São Paulo suplantava de forma notável a pernambucana.
Embora outras culturas agrícolas – mandioca, feijão, algodão e banana –
pudessem ser classificadas como relevantes nos anos de 1960, a capacidade setorial de geração de valor era determinada pelo desempenho das vendas de cana-de-açúcar.
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Não é redundante afirmar, tal qual se fez na nota de rodapé anterior, que o cálculo da participação setorial no Produto Interno Líquido tende a subestimar parques industriais obsoletos e com elevado grau de depreciação – caso evidente da economia industrial de Pernambuco, nos anos de 1960.
Ainda era muito presente o trinômio "agricultura de exportação, pecuária e agricultura de subsistência" na economia estadual, conforme caracterização clássica de Furtado, estando os diversos produtos associados a culturas tecnicamente precárias, levadas a cabo por pequenos agricultores. Predominavam a pecuária e a agricultura de subsistência, no interior do Estado, e a agricultura de exportação, no litoral, evidenciando uma "rigidez estrutural" pouco molestada pela política de desenvolvimento regional (ANDRADE, 1998).
Na perspectiva setorial, é somente a partir da década de 1970 que se registram mudanças substantivas na base econômica de Pernambuco, relacionadas à presença marcante da indústria, na Região Metropolitana do Recife (RMR), e da pecuária, no meio rural (CONDEPE, 1989). O Gráfico 2.3 apresenta, em perspectiva dinâmica, a trajetória descrita pela agropecuária, pela indústria e pelos serviços no período 1970-1985.
Gráfico 2. 3 – Pernambuco: evolução real do Produto Interno Líquido, a custo de fatores, 1970-1985
Fonte: elaboração própria, a partir de SUDENE (1999) – Agregados Econômicos Regionais, 1965-1980, p. 122.
Verifica-se, no Gráfico 2.3, que, no período de 1970-1974, a agropecuária apresentou algum dinamismo e logo uma trajetória irregular, crescendo em alguns anos e declinando em outros. Para tanto, foram fundamentais as modificações que pautaram o setor no cenário nacional, resumidas na "modernização conservadora", inclusive no Nordeste.
Em Pernambuco, ocorreu esse processo tanto no Sertão – com o início da
implantação da agricultura irrigada – quanto na Zona da Mata, onde a produção de cana-
de-açúcar passou a articular-se com usinas reestruturadas, em virtude de programas e suportes fiscais e financeiros de cunho setorial, definidos pelo Governo Federal, a
100,0 90,0 140,0 190,0 240,0 290,0 340,0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Total Agropecuária Indústria Serviços
exemplo do Programa Nacional do Álcool (PROALCOOL). Por outro lado, atividades
tradicionais – como a pecuária – consolidaram uma posição de relevância no setor, com
maior destaque no interior do Estado, embora sem grandes modificações estruturais. De todo modo, importa reconhecer, desde já, que a dinâmica da agropecuária pernambucana foi influenciada, no período, por dois fatores fundamentais: (i) de um lado, a capacidade de realização de excedentes da produção usineira, relacionada às vendas de açúcar e, a partir de meados dos anos de 1970, de álcool; e (ii) de outro lado, a ocorrência de estiagens, como a do biênio de 1982-83, que afetou tanto as lavouras mais frágeis, quanto a pecuária, levando a considerável queda a produção setorial, como ilustra o Gráfico 2.3.
No caso da indústria, o Gráfico 2.3 deixa evidenciado o dinamismo do período
compreendido entre 1970 e 1976, em que a conjuntura nacional era favorável – vivia-se o
"Milagre" e o início do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). Foi então que os fundos públicos de incentivo fiscal e financeiro da SUDENE passaram a ser utilizados de forma bem mais intensiva e um novo parque industrial estava sendo instalado e/ou
entrando em operação no Nordeste. Além disso, indústrias tradicionais – como a têxtil –
foram se engajando no programa de reequipamento setorial, promovido pela SUDENE, sobretudo após 1970.
Já na fase que se inicia em 1976, o setor industrial de Pernambuco apresentou tendência de declínio até 1978, para então descrever nova trajetória de crescimento, interrompida em 1980. Por essa época, o dinamismo econômico do País dava-se em "marcha forçada" e a estratégia governamental, em face da crise pela qual passava a economia mundial, na década de 1970, voltou-se para subsidiar atividades industriais de exportação.
Acrescente-se, ainda, a perda de importância dos fundos regionais da SUDENE, em favor de empreendimentos auspiciados pelo II PND e de outras iniciativas setoriais, que passaram a compartilhar recursos antes destinados, de forma exclusiva, ao Nordeste. Além disso, deliberações da própria SUDENE, no que se refere à localização de empreendimentos industriais, "oneravam" a escolha da Região Metropolitana do Recife, forçando uma desconcentração de novas plantas, rumo a outros estados nordestinos (TAVARES, 1989).
Já nos anos de 1980, em linha com a conjuntura de crise nacional, a indústria pernambucana apresentou oscilações consideráveis. Foram afetadas, sobretudo, as fábricas de tecido, em crise marcada pelo trágico registro do suicídio do líder de um grupo empresarial têxtil. Quanto aos serviços, o Gráfico 2.3 evidencia que o setor apresentou dinamismo superior à média da economia estadual, entre 1965 e 1980. Esse resultado expressa a consolidação da importância da cidade do Recife e do próprio estado de Pernambuco, no que diz respeito à centralidade exercida no Nordeste. Com a política de industrialização da SUDENE, a Região Metropolitana do Recife (RMR) experimentou acelerada urbanização e expansão da oferta de bens e serviços, inclusive financeiros. Ademais, no entorno da capital foi sendo constituída uma infraestrutura de escoamento de mercadorias, em especial o porto de Suape.
Esses aspectos reforçavam a condição de destaque, em termos regionais, no que se refere à oferta de serviços por parte de unidades empresariais situadas no estado de Pernambuco, justificando, no terciário local, mudanças importantes na forma segundo a qual os principais empreendimentos estavam estruturados. Esse comportamento setorial e as principais mudanças ocorridas no período – muito embora sejam objeto de análise mais
aprofundada nos capítulos posteriores – estiveram "mascarados" pelas contribuições,
bastante similares, dos setores econômicos ao Produto Interno Bruto estadual, ao longo do período de 1970-1985, como ilustra o Gráfico 2.4.
Gráfico 2. 4 – Pernambuco: composição do Produto Interno Bruto a custo de fatores, por setores econômicos (em %), 1970-1985
Fonte: SUDENE (1983), Produto e Formação Bruta de Capital, 1965-1989. Apud Souza (1990), pág. 61.
Segundo o referido gráfico, os serviços ampliaram a condição de primazia na geração do PIB, passando de 57,2%, em 1970, para 58,3%, em 1985; a indústria consolidou uma participação em torno a 29%, ao longo do período; e a agropecuária
13,9 18,7 16,1 18,4 16,3 14,2 16,1 13,7 13,0 13,8 13,2 12,3 10,9 10,6 13,8 12,2 28,9 28,4 30,0 28,4 30,4 30,3 31,1 28,5 29,5 30,0 28,2 27,3 28,5 28,2 29,7 29,5 57,2 53,0 53,9 53,2 53,3 55,5 52,8 57,8 57,5 56,2 58,6 60,4 60,6 61,2 56,5 58,3 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Agricultura, silvicultura e pesca Indústria Serviços
declinou de 13,9% do PIB estadual, em 1970, para 12,2%, em 1985, a despeito do início das atividades relacionadas à agricultura irrigada, no Sertão do São Francisco.
Feita essa análise, em perspectiva mais ampla, cabe agora especificar os aspectos que caracterizaram os setores de atividade da economia de Pernambuco, no período de 1960-1985.